一、社会治理问题的提出

在最近二三十年中,一系列的复杂因素交织在一起,深刻地影响和改变着国际社会公共管理结构。概括地说,最重要的影响体现于三个方面:一是公共支出的持续膨胀带来的普遍的政府财政危机。这使得肇始于经济大危机时期并延续了数十年的政府强力干预经济生活的做法趋于瓦解。公共支出的膨胀导致纳税人难以继续支撑国家这个“利维坦”的巨大开支,政府需要将一些公共服务和公共产品的生产或者提供任务转移出去。以经合组织国家为例,从1965年到1990年,大部分经合组织国家的公共部门社会福利支出量都表现出增长的趋势,下表中的数字表示教育、卫生保健和转移支付的总支出占GDP的百分比。①当然,正如B·盖伊·彼得斯指出的那样,“仅从经济的角度分析推行政府改革和行政改革的理由显然过于简单化”〔1〕。

二是全球化的步伐加快。世界经济领域出现了某种程度的整合趋势,跨国公司势力的快速增长,信息与通讯系统日新月异的革新与进步,一些社会性问题呈现出国际化发展趋势。这些因素一方面使得政府对社会和经济的管理越来越难,另一方面使得各国可以迅速地相互借鉴在政府管理体制改革方面的经验,并产生持续的放大效应。一股新的社会管理思潮首先是在英语系国家,然后又通过联合国开发计划署、世界银行、国际货币基金组织、经合组织以及亚洲银行等国际性组织的援助项目迅速在发展中国家蔓延。

三是社会公众民主诉求的增强以及社会人口构成的变化如老龄化和移民增多等等。社会公众要求更多地参与社会管理过程,在影响公众的公共决策做出之前,吸纳社会公众的意见和建议。在西方社会,“有些平民主义者甚至抨击政府受到富人、受过教育者以及有权势的人所支配,已经越来越脱离了它的人民”〔2〕。社会人口构成的变
化在发达国家体现得尤其明显,“几乎所有工业化国家的人口都在迅速地老龄化”〔3〕。这进一步要求必须改革政府部门的管理方法,降低社会管理成本,提高社会管理效率。此外,在一些发达国家由于移民问题的突出和因之而来的社会关系的紧张,也使得政府感觉到仅仅依靠自身力量很难管理好社会。

上述这些问题彼此之间是互相联系的,使得公正取代效率成为社会管理的首要价值,并因而要求政府在整个社会管理过程中更具有回应性、更富有效率,同时要求其他社会主体承担相应的责任。

“治理”概念的出现并不是横空出世的,可以说,其本质意义几乎和人类文明历史一样漫长。但作为专门术语,其正式提出可以追溯到1989年,世界银行在讨论非洲的发展时首次提出了“治理危机”这一概念。此后,“治理”这个术语便被人们在政治学、发展经济学、国际关系学、社会学等诸多学科中广泛运用,治理(Govern-ance)、社会治理(Social governance)、地方治理(Local governance)、全球治理(Global govern-ance)这样的术语应运而生,成为对这种大变革时代的新概括。其中,社会治理的提出拓宽了传统行政管理的视野,也为我国采取有效的对策来解决全球化背景条件下的社会管理问题提供了有益的借鉴。

二、社会治理的内涵与理念

在市场驱动型社会管理模式的影响下,近年来各国政策开始转向解除规制、私有化以及自由化等等,公共服务也因此经历了转型,如加拿大的“公共服务2000”计划、英国的“下一步行动”计划、法国的公共服务改革、澳大利亚的财政管理改革计划、丹麦的公共部门现代化方案,以及葡萄牙的大改革计划等等。这一轮新的行政改革经常被人们统称为新公共管理,但在比利时、巴西、芬兰、德国、意大利、日本、马来西亚、墨西哥、荷兰、新西兰、挪威、菲律宾、新加坡、瑞典、瑞士、土耳其以及赞比亚等等国家的名称各不相同。席卷发达国家和发展中国家的公共部门改革的主要原因和目标,就是为了克服公共部门的无效率、减少垄断、缩减公共支出、降低补贴、增加收入、提高服务质量、增强客户满意度。

但批评意见指出,不同地区近来的社会经济发展趋势无法表明这些改革目标得到了实现。根据一些较新的调查研究,非洲国家公共部门劳动力的减少并没有使工资总额得到相应减少;在大部分东欧国家和拉丁美洲国家,改革后的失业状况反而进一步恶化了;亚洲国家实施了市场化改革以后,发生金融危机的可能性加大了。当代社会管理过程中的企业化改革、市场化改革会削减公共服务的公共性,如公共服务的制度化和规范化特征、服务对象的构成、社会经济角色的模式、责任感的大小以及公共信任程度等等。〔4〕

可以说,社会治理并不是单纯迎合某种理论潮流,或者是人为制造出来的一套新口号,而是各国政府对经济、政治以及意识形态变化而作出的一种理论和实践上的回应。概括而言,社会治理就是根据国际环境的发展和各国政府改革的效果,通过对社会管理过程中权力格局的分析与判断,对社会管理过程和模式进行的创新。“工业社会造就的社会管理模式是政府集权化的、层级的和技术官僚的,而信息社会培育的是分权的、网络化的治理体系。”〔5〕社会治理蕴涵了有限政府、法治政府、公众参与、民主、社会公正等等理念,以共同治理为本,谋求政府公共部门、私营部门、公民社会等多种社会管理主体之间进行广泛沟通与交流,通过共同参与、协同解决、公共责任机制,在社会公正的基础上提高社会管理的效率和质量。

具体地说,社会治理的内涵主要包括了两个方面:第一,从哲学思想上来看,它突破了将政府看作是社会管理唯一主体的传统观点,呼吁社会各方参与,体现了共同参与、共同承担责任的改革取向。就其所体现的改革和创新而言,詹姆斯·N·罗西瑙认为:“治理是由共同的目标所支持的,这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责,而且它也不一定需要依靠强制力使别人服从”,“它既包括政府机制,同时也包含非正式、非政府的机制,随着治理范围的扩大,各色人等和各类组织得益借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望”。〔6〕第二,从行为准则来看,它摒弃了将效率视作政府主导行为准则的观点,追求协调、可持续的社会发展模式。新公共管理运动开展20多年之后,对其具体的实际效果一直没有形成一致意见,而且缺乏有效数据来证明新公共管理的效果,即使是在率先开展新公共管理运动的新西兰、澳大利亚等国家,也有不少学者对过分追求3E (经济性、效率和效能)的做法提出了质疑。奉行机会主义哲学的理性人是市场化管理方法的前提,所以理性参与者是不值得信赖的。从这样的逻辑出发,单纯追求效率的政府行为准则很难满足民主责任的要求。正义、公平、代表制、公民参与等等只有在社会治理的旗号下才能实现与效率追求的共约。

随着政府角色和职能的重新界定,社会治理促使了政府管理所隐含的政府部门的基本运行方式、政府与市场和公众之间关系基本定位的变化。政府公共部门与公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系变为了公共服务的提供者与消费者之间、公共服务和公共产品生产和提供的合作者的关系。在这种关系基本定位的前提下,社会治理蕴涵的服务至上和公正至上的管理理念强调寻求一种新的公共责任机制:既要将政府从包揽一切的财政重负中解脱出来,又谋求社会多个主体、多种力量的协商合作;既要增强私营部门、公民社会的活力和自主性,又要保证私营部门和公民社会对具体意义上的公众负责;既要提高社会管理的效率,又要保证社会管理过程和结果的相对公正。社会各主体共同治理可以改善政府社会管理绩效,使得各群体利益得以尽可能地表达,体现了追求和谐社会的管理理念。

在特征上,社会治理的提出是民主化和全球化发展趋势对社会管理的要求。它作为社会管理的重要内容和方法,其特别之处在于它已经推动管理者用一种新的眼光去思考什么样的管理方式对社会是效益和效用最大化的。社会治理意味着在国家公共事务、社会公共事务甚至政府公共部门内部事务的管理上,借助于多方力量。这里既有对事务的管理,也有对人和组织的管理;既有对眼前事务的管理,也有对长远事务的管理。这都使社会治理具有了复杂、多层次、利益追求和公正追求并存、难量化、难评估等特征。

社会治理的目标追求就是建立一个和谐社会,而国内外学术界对于构成“善治”(Good Govern-ance)的要素的理解基本相同,援引英国学者的观点来看,善治主要具有8个特征,即:参与性,协商性,责任性,透明性,回应性,有效性,公正性与包容性以及法治精神。第一,参与性。参与可以是直接的,也可以是通过合法的中介制度或者代议制。代议制民主并不意味着决策时社会弱势群体的利益能够得到充分表达。参与需要有信息的支持,同时也需要组织。这一方面意味着结社和表达的自由,另一方面,意味着有组织的市民社会。第二,协商性。在任何一个社会中,都存在着多重的参与者,这些参与者之间的立场和观点都会有所不同。善治要求调和社会中不同的利益要求,在社会中尽可能地实现广泛的协商一致,满足最大多数人的利益需要。它还要求就如何实现人类可持续发展形成一种统一意见。这只有在充分理解一个社会或者社群的历史、文化以及社会背景的情况下才有可能做到。第三,责任性。这一要素是善治的核心要素。政府公共部门、私营部门和公民社会都必须对公众以及其利害相关者负责。如果没有透明以及法治作为保障的话,是不可能产生负责的精神的。第四,透明性。透明意味着决策以及决策的执行要遵行有关的制度规定,同时还意味着信息公开、充分以及易于理解,对那些受到决策以及决策执行影响的人来说,要保证他们能够获取有关信息。第五,回应性。善治要求设立相关的制度和程序,在一个合理的框架内保证所有利害相关人的权益得到维护。第六,有效性。这指的是效能与效率。善治意味着程序和制度导致的结果能够满足社会的需要,同时充分利用已有的各项资源。善治中所指的效率同时还意味着可持续地利用自然资源,保护环境等等。第七,公正性与包容性。社会的福利取决于保证所有成员感觉到他们与该社会相关,而且不感觉到他们被主流社会排除在外。这需要所有团体,尤其是那些最弱势的团体,都有机会来提高或者维持他们已有的福利。第八,法治精神。善治需要公正的法律框架。它还需要充分保障人权,尤其是少数派的人权。公正的法律执行需要独立、公正和廉洁的司法体系。〔7〕

三、西方国家政府社会治理的评价和启示

治理概念是政府改革和创新的重要内容,基本要义是在社会管理中引入多中心主体,将政府从包揽社会事务的重负中解脱出来,提高社会整体管理水平和质量。尽管这一概念还存在着种种不足,但它吻合了公共管理的新发展趋势,是对新公共管理过于追求效率而忽视社会公正、公众参与的一种纠偏,是在新公共管理运动上对公共管理的一次新的提升,将在一定程度上改变西方国家政府的行政架构和公共服务供给模式,并将以其所特有的管理主义功能和民主价值涵义赢得发展。

第一,社会治理作为超越于新公共管理的一种理念,是西方国家在现存政治制度的基本框架内,在政府与市场、政府与社会、政府与公民基本关系明确定位的前提下,诞生出来的新的社会管理方式。其目的是为了建立和发展新的公共责任机制、通过多种社会主体参与社会管理的方式来缓和各种社会危机、调节各种利益冲突、提高社会公共服务和公共产品的质量。它是公众表达利益和参与社会管理的重要途径和方法,体现了社会管理对民主、法治以及社会公正等价值的追求。如英国首相布莱尔认为:“只有在一个强大的、积极的社会中,并且其中的社会成员都意识到自己对他人以及自身所承担的义务之后,个人才能够在这一社会中得到最大程度的发展”〔8〕。因
此,布莱尔政府认为福利国家的基础应该是国家和公民之间的伙伴关系,植根于互惠的权利和责任之中。新加坡政府则明确提出,治理目标的实现需要以“活跃的市民社会和强政府的联合”为基础。

第二,社会治理概念的产生虽然有一部分是因为受到经济因素的影响,而且在设计和选择社会治理工具时,也与新公共管理一样,从私营部门的管理经验与方法中进行了大量的借鉴和发展,但不能把社会治理看作是纯粹为了实现管理主义的目的。社会治理在理念上完全不同于传统公共行政以效率至上或者仅仅以管理学理论为基础,它重在将满足公众的需要和实现公共利益摆在第一位,而将追求效率放在第二位。社会治理更加强调社会导向,可以说,社会治理是对“效率优先,兼顾公平”思想的颠覆,效率只有用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义。

第三,西方政府的社会治理在实施过程中还存在着难以解决的矛盾和问题。就存在的矛盾而言,社会治理所追求的既要提高社会管理的效率和能力,又要确保社会公平和对公众负责,这种效率目标和解决各种利益冲突的民主目标在实际运作上是很难达到统一的。同时,社会治理以合作协商为特征的责任机制与代议制民主的责任机制存在着一定的矛盾冲突。

第四,西方政府的社会治理实践受多种因素的影响。在西方社会不同国家,社会主体参与社会管理的程度和广度都存在着差异。如北欧的丹麦,中央政府中类似于清洁、建筑物维护、项目管理、咨询和食品供应等服务中有70%左右的交给了私营部门承担,而地方政府的清洁、照顾老年人、照顾儿童、公园维护以及街道维护等服务中有79%左右的交给了私营部门承担,但是类似于政策制定这些公共服务一直是由政府承担的。〔9〕

社会管理不仅是维护政治统治的工具,还是提供公共服务和公共产品的工具;社会管理主体尤其是政府与社会公众之间的关系是不对等的,但同时社会管理活动需要社会公众的参与和支持;社会管理主体的功能是对社会进行管治,同时要保证社会管理的相对方有权利、有途径对社会管理主体及其行为进行制约和监督;社会管理的运行既依赖于法治这些硬件的保障,又要依赖于道德和责任这些软件的建设与发展。应该说,作为一种理论分析框架,社会治理研究还需要更进一步地丰富与发展。但是就其基本理念及其实践而言,可以为我国社会管理提供有益的经验和启示,有助于转换我国政府行为的指导理念。

随着市场经济和民主政治的不断发展,我国政府管理体制的改革也逐步走向深入,但就整体而言,现代市场经济与民主政治所要求的服务性管理、法治化管理、公共管理、责任管理还没有在完整的意义上出现。社会治理的实行有助于转换我国政府管理的理念,树立社会管理的服务性、法治化、公共性和责任性的观念。这种转换具体表现为:

首先,社会管理从过去更多地强调政府的主导型角色和政府意志到更多地强调社会公众的意志。中国共产党的十六届四中全会做出了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,其中提出要“形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会”,“要适应我国社会的深刻变化,把和谐社会建设摆在重要位置,注重激发社会活力,促进社会公平和正义”。〔10〕

其次,从强调政府序列中的下端对上端负责到政府、市场化组织、公民社会整体对社会公众负责,建立和发展广泛的社会公共责任机制。

最后,从强调“效率优先,兼顾公平”到“公正基础上的效率,以公正促效率”,在我国改革开放初期,“效率优先,兼顾公平”的口号作为解放思想、推动实践的兴奋剂,对于刺激经济增长起到了积极作用。但在21世纪的今天,改革过程中积累起来的问题,如城乡差别、地区差别、贫富差别等等,已经到了有可能将经济改革取得的成果抵消的边缘。以经济和效率为基本目标,忽视了公共管理所应承担的广泛社会责任,其结果是在经济获得前所未有发展的同时,还普遍存在着贫穷、疾病、失业、不公正等等社会问题。这种社会状况酝酿了各种社会危机的种子,一旦有合适的条件就会以个别或者集中的方式爆发出来,构成了对现有社会秩序、政治制度的根本威胁。

无论国体性质和政体性质如何,社会管理是所有国家都必须充分重视、认真对待的问题。它的基本目标除了缓和各种冲突、建立与维护社会公共秩序之外,还应包括提高管理效率与能力、提高服务质量与社会公众的满意程度、加强与改善公共责任机制等方面的内容。社会管理的发展规律性表明,人类社会越发展,社会管理的具体目的就越趋于共同:增进、维护与实现公共利益、提供公共服务、保障社会公平与公正。社会治理的宗旨是根据社会公众的需要,通过多方参与、协同解决的方式提供公共服务与公共产品,从而确定社会管理对公众负责的公共责任机制,它必将有力地推动我国进一步改善社会管理。




〔参考文献〕
〔1〕〔2〕〔3〕B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式〔M〕.吴爱明等译.中国人民大学出版社, 2001. 16, 17, 16.
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〔5〕Kenan Patrick Jarboe. Globalization: oneworld, two versions,Globalization and socialgovernance in Europe and the United
States, working paper oftheEuropean Commission, 1998. p. 11·
〔6〕詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理〔M〕.张胜军等译.江西人民出版社, 2001. 5.
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tp: //www·opm·co·uk/ICGGPS/index·htm.
〔8〕Mark Bevir, David OB` rein. New labour and the public sector in Britain,PublicAdministration Review, Septermber/October
2001, Vol·61, No·5·
〔9〕Karin Bryntse and Carsten Greve. Competitive Contracting forPublic Services: A Comparison ofPolicies and Implementation
in Denmark and Sweden,InternationalPublicManagementReview, Vol·3, No 1, 2002.
〔10〕中共中央关于加强党的执政能力建设的决定(辅导读本)〔M〕.人民出版社, 2004. 23-24.