2004年10月29日至30日,由“世界大学网络联盟”(TheWorld-wide Universities Network)和“浙江大学汤永谦学科建设发展基金”(Y. C.TangDisciplinaryDevelopmentFund ofZhejiangU-
niversity)共同资助,由浙江大学行政管理与公共政策研究所、浙江大学MPA中心和公共管理系承办的“地方政府战略管理国际学术研讨会”在杭州金溪山庄成功举行。在为期两天的研讨会上,来自英国的约克大学、曼彻斯特大学、华威大学、谢菲尔德大学、德蒙福德大学,美国的亚利桑那州立大学、俄亥俄州立大学、佐治亚理工、佛罗里达州立大学以及国内几所著名大学的40多位学者,围绕地方政府战略管理的理论、方法和实践等的相关问题进行了深入而广泛的研讨,并就未来合作研究的若干事项作了进一步讨论。

本次国际学术研讨会有四个主题,它们分别是:公共部门战略管理中的领导和能力、公共部门战略管理中的社会价值问题、公共部门战略管理中的政策转移与区域合作、公共部门战略管理中的相关技术和研究方法问题。

一、公共部门战略管理中的领导和能力

战略领导和组织能力问题,在战略管理的研究和实践中一直为人们所关注。俄亥俄州立大学的纳特(PaulNutt)教授针对公共组织变革迟缓乃至很少变革的现象,从组织能力和组织回应两个角度进行了分析。他认为,组织能力和组织回应之间的不平衡导致了公共组织对变革的抵制,因此,要使公共组织发生变化,组织领导者必须致力于组织能力和组织回应之间的平衡。纳特教授把组织变革区分为战略重新定位和战略转换两种,战略重新定位仅仅聚焦于当前的顾客和他们的需要,而战略转换则着眼于将来的顾客和他们的预期需要。为了回应当前顾客的需要而提升组织能力,这时进行战略重新定位是可行的;而只有当组织的领导者被允许对潜在的顾客需求做出回应而提升组织能力的时候,战略转换才是可行的。因此,要使公共组织实现战略转换,必须建立积极回应的文化并具备相应的组织能力,同时组织还需要一位具有互助主义精神的领导者。

曼彻斯特大学的斯托克(Gerry Stoker)教授对2000年后英国引入市长直选制度所产生的影响进行了研究。斯托克教授通过比较市长权力系统里的议员和官员与传统的“领导—内阁”模式里的议员和官员对这种新制度的看法后发现,市长权力系统具有更清晰的责任路线、更少的党派领导和更完善的检查系统。在这种新的制度中,市长扮演的是一个网络工作者的角色,他们没有足够的能力去建立能对其辖区实行强有力控制的“领袖”政治,而且市长所处的不同制度框架会对市长如何开展工作产生重要影响。因此,辨别那些影响市长对所处情境做出不同反应的重要因素具有重要意义,这也提供了一个极具价值的对地方政府政治领导进行比较分析的框架。

德蒙福德大学的普莱切特(Lawrence Pratch-ett)博士对英国地方政府的灾难回应能力进行了评估,并从内部机构之间的伙伴关系和政治领导两个方面对与此相关的政策进行了研究。他认为,英国地方政府尽管在提高灾难回应能力方面做了很多努力,但是在处理那些无法预期的灾难和具有更长时期社会经济影响的突发事件时仍然存在严重问题,主要原因在于,尽管英国地方政府机构之间的伙伴关系已经建立起来,但是在政治领导方面还存在很大真空。地方政府只在危机规划的时候发挥作用,而在回应的时候却没有发挥应有作用,因此,只有真正发挥地方政府在处理灾难过程中的作用,才可能解决政治领导方面的问题。

亚利桑那州立大学教授、浙江大学行政管理与公共政策研究所所长蓝志勇(G. Zhiyong Lan)博士从城市治理的视角分析了地方政府能力建设问题。蓝志勇教授把城市治理能力划分为三个维度,即:高层管理能力(包括战略愿景、领导等)、操作层面能力(包括绩效评估、人员调动等)、支持层面能力(包括技术的使用等)。城市治理能力建设必须强调以战略为核心的管理方法,其中包括领导变化、使变化成为日常工作的一部分、使人人理解战略、将组织目标与战略挂钩、将战略目标变成行动等。地方政府治理能力建设最终也将促进国家治理能力建设。

浙江大学行政管理与公共政策研究所张钢教授的研究小组,以战略管理研究领域中的资源基础理论和动态能力理论为基础,把地方政府能力划分为四个维度,即:资源获取能力、资源配置能力、资源利用能力和资源整合能力,提出了一个全面评价地方政府能力的指标体系,并用此指标体系对浙江省11个城市的政府能力进行了评价和比较研究。

二、公共部门战略管理中的社会价值问题

公共组织的公共特性决定了它不可能像企业一样仅仅追求经济目标,社会公平和正义等价值问题应该是公共部门战略管理的题中之义。浙江大学经济学院姚先国教授对中国劳资关系中的城乡户籍歧视进行了研究。姚先国教授认为,中国经济的城乡二元结构使得农民工不仅在劳动合同方面,而且在工资、养老保险、医疗保险、失业保险以及工会参与等方面与城市工人存在巨大差异,这些差异源于两个方面:一是人力资本水平差异和就业企业的差异;二是农民工受到的户籍歧视。

前者只能解释两类工人劳资关系差异的70~80%,而后者解释了剩余的20~30%。因此,在我国由于这种户籍歧视所造成的差距是不容忽视的,在未来经济社会发展战略制定过程中,政府必须采取有效措施来缩小城乡工人之间这种不合理的经济福利差异。

佐治亚理工的波兹曼(Barry Bozeman)教授对目前美国州政府热衷于各种技术经济开发项目的现象进行了研究,他指出,虽然这些项目大多都促进了经济增长,但是导致了经济的不平等和经济结构的倒退。基于这项研究,波兹曼教授进一步指出,任何公共管理者都面临着两个议程:一是经济发展议程,二是社会发展议程,政府战略管理不能像企业战略管理那样仅仅考虑经济增长,而必须把经济增长与经济平等、社会进步结合起来。

华威大学的戴维斯(Jonathan Davies)博士对英国政府解决“社会排斥”问题的历史进行了回顾,并进一步探讨了英国解决“社会排斥”问题相关政策的哲学和政治学基础。戴维斯博士认为,由于英国政策制订者所面临的困境,工党的第三条道路政策并不能有效解决由于“社会排斥”而引起的程序不公平和实质不公平。

浙江大学劳动与社会保障研究所蒋岳祥博士从综合战略管理的视角来理解地方政府治理问题,他认为,中国地方政府过分注重经济发展而忽略社会发展,这使得社会安全系统非常脆弱,要解决这些问题,我们可以借鉴促进经济发展的经验来促进社会安全系统建设,也就是让各个地方政府探索社会安全系统的改革道路。蒋岳祥博士还提出了一些可行的政策建议,诸如把基本的保险账户和个体账户分离开、征收一定的利息比率税和建立赛马俱乐部等。

三、公共部门战略管理中的政策转移与区域合作

　　政策转移是一个学习过程,它不仅包括时间维度上的学习(也就是传统的继承和影响),而且在全球化背景下还包括空间维度上的学习,这又与区域战略合作联系在一起。约克大学的埃文斯(Mark Evans)教授研究了全球化视角下的政策转移问题。他认为,政策转移是强调治理系统之间通过政策转移网络和政策转移代理人的中介作用所发生的观念转移,因此,政策转移研究不同于标准形式的政策制定分析,而且政策转移是一个理性的和累进的学习活动,只有当被转移的政策与被接受组织的价值系统相兼容时政策转移才会发生。

谢菲尔德大学的贝曲( Ian Bache)博士对过去二十年间英国的城市重建过程进行了回顾,他发现英国在城市重建过程中越来越强调伙伴关系的概念,而这个概念在欧盟国家中是一个重要的政策原则。这种伙伴关系强调公共、私人和第三部门的行动者都可以在城市重建过程中发挥重要作用,但是由于政治范式不同,英国和欧盟对伙伴关系有着不同理解。英国城市重建过程中的伙伴关系注重经济和竞争,因此,它更强调私人部门行动者的作用;而欧盟城市重建过程中的伙伴关系,则更注重经济和社会目标的互相补充和互相促进,因此,它更加强调社区行动者的作用。但是贝曲博士也指出,最近的研究发现英国逐渐向欧盟靠近,这也是一个政策转移和政策学习的过程。

浙江大学行政管理与公共政策研究所周生春教授对中国历史上的“农本工商末”思想与政府政策的嬗变进行了研究。周生春教授认为,农本工商末、农末俱利的思想与政策产生于战国以前,轻末、禁末的思想春秋末即已萌芽,其政策战国初期业已产生,并曾在魏、齐、秦等国付诸实践,三者皆本、并重的思想北宋时即已产生,甲午战争后最终成为政府政策的主导思想。这是一个政府政策在时间维度上进行转移的典型案例。

中国人民大学的孙柏瑛教授运用网络理论对中国区域经济整合现象进行了研究。她认为,网络理论对解释中国区域经济整合现象是一个很好的工具,因为区域经济整合作为一种新的治理模式与传统模式有着根本区别。在区域经济整合模式中,虽然合作主要是由各级政府推动的,但是市场在资源配置中发挥了重要作用,行动者与利益相关者在博弈、谈判和矛盾的解决过程中都依赖于规则,而且在这个过程中参与各方都具有平等的地位,他们之间具有水平的相互依赖关系,合作也完全在相互信任的基础上建立起来。这种网络化的治理模式也是政府面对市场转型和WTO的压力而努力寻求发展的新尝试。

四、公共部门战略中的相关技术和研究方法问题

　　技术进步正在改变着公共部门的资源配置方式,同时也影响着公共部门的战略制定和实施过程。佛罗里达州立大学的科塞(David Coursey)博士对美国传统IT战略规划的目标进行了回顾,并分析了美国电子政府战略管理失败的原因。他认为,利用稀缺的IT资源来实现组织目标的战略管理在过去的三十年间很少取得成功,究其原因在于民选官员的偏好、卖主导向、控制的心理和目标分裂。要使美国的电子政府战略管理获得成功,必须防止人为的分类,尤其不能不顾问题的性质而一味强调技术,还需要建立支持性的基础设施、完善的绩效评估和项目评价方法等。

另外,值得指出的是,参加本次国际学术研讨会的学者们所使用的研究方法也多种多样,归纳起来主要包括四类,即: (1)案例研究与理论分析相结合的方法,这是与会学者们使用最多的方法,例如波兹曼教授、纳特教授、蓝志勇教授和贝曲博士等的文章都主要使用了这种方法; (2)基于逻辑和历史分析的规范性理论研究方法,典型的如埃文斯教授和周生春教授的论文中所使用的方法; (3)基于问卷调查和统计数据的统计分析方法,例如斯托克教授、姚先国教授、张钢教授和普莱切特博士等的文章主要使用的就是这类方法;(4)政策导向型的综合分析方法,主要使用这种方法的与会者如孙柏瑛教授、戴维斯博士、科塞博士和蒋岳祥博士。不过很多与会者在研究中并不局限于一种方法,而是综合运用了两种或两种以上的研究方法,这也是将来公共部门战略管理研究的趋势。

政府战略管理的兴起是全球化、信息化和知识经济时代发展,特别是世界范围内政府改革运动的产物,而强调战略管理的重要性,也成为现代政府管理区别于传统政府管理的重要特征之一。本次“地方政府战略管理国际学术研讨会”无疑有助于我国地方政府战略管理研究的开展,同时也将为我国地方政府的公共管理改革提供有益的政策借鉴。