现代意义的法制政府(行政权力的拥有者和实施者)最早产生于西方发达资本主义国家,马克思主义理论和西方国家的有关政府职能理论都是我国界定政府职能理论的重要来源。研究西方国家的政府职能理论对实现我国政府职能理论的本土化有着重要的意义。

一、政府职能理论的产生

当人类出现了第一个政府,政府的职能也就随着产生了。但是,有了政府的职能,并不等于就有了政府职能的理论。作为系统地界定政府在社会中的地位和作用的有关政府职能理论,是在资本主义与封建主义争权夺利的过程中产生的。资产阶级占了上风,资本主义的市民社会兴起之后,资产阶级迫切需要限定、确立政府在社会经济生活中的作用,并确立和保护资产阶级的社会经济秩序。在这种情况下资本主义政府职能理论,在国家和社会的分离过程中,逐步确立了。

随着西欧封建社会晚期资本主义生产方式的出现,与资本主义生产方式相适应,出现了一种外在于政治领域的社会生活领域,即“市民社会”。市民社会的兴起,促进了政府职能理论的产生,因为市民社会要求政府对社会生活的控制应有一定的限度,不能随意干预公民权利。这就有了有关政府在社会生活中的作用和功能问题,这一问题的提出,才是政府职能理论产生的前提。市民社会的形成和发展,导致了一种新型国家———市民社会关系模式的出现。

国家与社会有着既分离,而又相互对立的关系,人们不得不思考国家与政府在社会管理中的权力问题,政府在社会管理中应该有哪些权力,是否应该限制政府的权力,如何限制政府的权力,这些问题逐步被人们提出,关于政府职能理论的研究也就具有了现实意义,进而推动政府职能理论的兴起。中国政府职能理论研究同样面临这些问题。

二、西方国家政府职能理论的发展历程及主要流派

　　(一)西方国家早期的政府职能理论

政府职能理论产生之后,最有影响的理论是国家干预主义的政府职能理论和自由主义的政府职能理论。

1.国家干预主义的政府职能理论

国家干预主义的政府职能理论最早由16、17世纪的重商主义者提出,其思想主要包括以下三点:“第一,重商主义者认为,货币、金银等贵重金属是社会财富的主要形态,财富即货币,货币即财富;货币的多寡应被视为衡量国家富裕程序的标准;第二,财富的源泉,除了开采金银矿外,就是对外贸易。只有遵循了多卖少买、多收入少支出的原则,积极开展对外贸易,才能使财富增加,国家富强;第三,重商主义极力主张政府对国家经济尤其是外贸领域干预,制订保护工商业的政策,以保证整个国民经济活动符合扩大出口和货币输入的要求。”[1](P34-41)西方这
一早期的经济理论,包含了国家干预主义的政府职能思想。到了19世纪,德国的黑格尔同样在他的大量的著作中也阐述了国家广泛介入社会生活的观点。黑格尔认为“国家高于市民社会”,市民社会乃是个人私利欲望驱动的非理性的力量所致的状态,是一个由机械的必然性所支配的王国,因此撇开国家来谈市民社会,它就只能是一种无政府状态,而绝非理性人所组成的完满状态。由于“国家高于市民社会”,国家对于市民社会的干预是不可少的。黑格尔的国家干预市民社会的理论是现代政府干预理论的源泉。

2.自由主义的政府职能理论

自由主义的政府职能可以追溯到16、17世纪的古典自由主义。这种学说认为,国家是人类在由自然状态向政治社会转化的过程中经过人民内部的契约活动而产生的社会共同体。政府的权力是人们为了保证自己以及其他人的权利不受非法伤害而自愿让渡给政府的。既然政府的权力是人们赋予的,那么它在实施时也就是有限的而不是无限的,即有限政府。

早期的自由主义者洛克认为,政府的权力是人民让与的,但是公民不能把自己没有的权力转让给政府。公民只享有保护自由的生命、健康、自由和财产的权力,并不享有支配他人的生命、自由和财产的权力,所以公民能够放弃并转让给政府的全部权力,就只能是保护公民的生命、自由和财产的权力,同时这也是政府的全部权力。政府的权力是很有限的,而且只限于保护公民的财产、生命和健康,除此之外,政府再无其他权力。这是对政府职能限制理论的直接阐述。

以魁奈为代表的重农主义经济学派认为自由竞争的市场经济能够更有效地实现财富的增长。亚当·斯密就是沿着这一思想,论证自由主义的合理性的,他认为人是经济人,人们在经济生活中会以理性的活动进行,理性的人总是为自己打算,并追求个人经济利益的最大化,而市场经济中的自由竞争最符合人的理性。他认为每个人在追求个人利益的过程中也有意无意地促进了公共利益,“他们被一只看不见的手引导着,去达到一个他无意追求的目的。虽然这并不是他有意要达到的目的,可是对社会来说并非不好。他追求自己的利益,常常能促进社会的利益,比有意这样去做更有效。”[2](P502-503)在亚当·斯密看来,市场机制下的自由放任原则最能促进经济发展,他极力反对国家对经济的干预。

(二)西方国家20世纪的政府职能理论

20世纪的政府职能理论经历了市场失灵与凯恩斯主义、政府失灵与公共选择理论、公共行政的思想危机与政府再造几个阶段,而且政府职能理论还在随着资本主义的发展而不断发展。

1.市场失灵与凯恩斯主义

在1930年代以前,亚当·斯密的经济自由放任思想取代重商主义时代的国家干预主义学说以来,西方经济学领域的经济自由主义占据了上风。但随着生产力的高度发展,资本主义自由竞争过渡到了垄断资本主义阶段。马克思对于资本主义基本矛盾的分析得到了证实,资本主义生产的无政府主义与资本主义生产资料私人占有之间的矛盾进一步加剧,社会化大生产要求生产资料的社会化,但这在资本主义社会是无法实现的,资本主义基本矛盾的发展,加上垄断的出现,资本主义的经济危机进一步加剧了。为解决资本主义经济危机,英国经济学者凯恩斯提出了新的国家干预理论。

凯恩斯在《就业、利息和货币通论》一书中认为,1930年代以前流行的自由主义的政府职能理论是非常有害的,因为那样就等于听任有效需求不足继续存在,听任危机和失业持久地恶化。所以,他主张国家应负起直接投资之责,国家必须改革租税体系、限定利率、以及用其他方法指导消费倾向。也就是说需要政府财政措施来刺激消费和增加投资,以提高总供给水平。因此,凯恩斯认为,政府不得不扩大自己的权力,“这是唯一切实的办法,可以避免现行经济形态之全部毁灭。”[3]

凯恩斯之后的一些学者沿着凯恩斯的思路,进一步对市场的缺陷进行分析,并且创造性地用市场失灵理论来分析经济现象,进而强化政府对市场干预理论。萨缪尔森在《经济学》一书认为存在两个最为重要的市场失灵:“缺乏完全竞争”和“外部效果”[4]。正是由于市场失灵都会导致生产或消费的无效率,从而可以存在着政府治疗这些疾病的职能。还有的学者从信息的不对称角度分析市场失灵。信息失灵在市场上存在一段时间以后,就会破坏市场机制的优胜劣汰的作用,甚至于会出现“劣胜优汰”的现象,使社会资源无法实现最优化配置。

二战以后,一些经济学家用市场失灵理论分析经济行为,从中得出市场失灵是政府进行干预的充分理由的结论,政府干预经济生活是克服市场失灵的必要的也是有效的途径。

2.政府失灵与公共选择

二战以后,西方各国采取了政府干预的手段来弥补市场失灵缺陷,纠正市场失灵,然而政府不是万能的,政府本身也有着内在局限性,政府同样会失灵。20世纪60、70年代,发达资本主义国家普遍出现了“滞胀”现象以及福利国家暴露出了很多问题,使得人们对于凯恩斯的政府干预理论产生了怀疑,一批学者重新回归到自由主义的立场上,对国家干预社会、经济领域的行为进行了反思,以布坎南为代表的经济学家提出了“政府失灵”理论,并以此分析政府干预行为所带来的弊病。

布坎南认为人们在政治活动中同样存在自身利益最大化,加上政党政治的竞争性特点,政府与政治本身也具有各种各样的缺陷和不足,因而,政府对于社会和经济领域的干预不一定能够弥补市场的失灵。政府对市场的干预行为的局限性主要体现为:公共决策失误和政府工作机构的低效率。布坎南得出这样的结论:市场失灵并不是把问题转交给政府去处理的充分条件,市场解决不好的问题,政府未必就能解决得好,政府甚至会将问题变得更糟。在市场“看不见的手”无法使私人的不良行为变为符合公共利益行为的地方,可能也难构造“看得见的手”去实现这一任务。布坎南分析政府失灵的理论称为“公共选择理论”。

3.公共行政危机与政府再造

从1960年代以来,人类社会发生了巨大的变化,世界各国的公共行政领域,不论是理论界,还是实践部门,深感建立在马克斯·韦伯官僚制度下的公共行政出现了合法性危机,传统的公共行政理论不能很好地适应时代发展的需要,难以指导实践,理论对现实的解释缺乏解释力,无法体现人民大众的公共需要。如果要克服公共事物的危机,就要充分避免发展官僚制。因此,从官僚制行政走向民主制行政是现代治理的主要路径。

正是由于公共行政领域存着诸多危机,新公共行政和新公共管理运动兴起,特别是20世纪90年代以来,政府再造运动兴起,新型的政府职能理论逐步形成。正如澳大利亚行政学者欧文·E·休斯所述:“在20世纪大多数时期占支配地位的公共行政的传统模式开始转换为‘管理主义’或新公共管理的模式;与政府有关的官僚制理论正在被各种经济理论和市场规则所取代。”[5]

新公共管理思潮的出现与各国行政改革的浪潮是密不可分的,与“市场失灵”相伴随的“政府失灵”的出现,不仅使政府所承担的任务越来越多,成为“万能政府”,而且政府对外管理的实际效率也很低,在不少方面负面影响越来越大;另一方面政府中官僚机构膨胀,效率低下,财政支出扩大。正是在这种背景下,世界上绝大多数国家都要求政府进行改革。人们在“实用主义”、“小政府”、“商业动力化”、“无缝隙政府”、“政府全面质量管理”、“创建高绩效的政府组织”、“突破官僚制”、“公共部门的民营化”等思潮的影响下,要求政府把公共事务特别是公共物品(服务)民营化;推进社区主义,建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会;加强公共部门与私营部门的合作,发展非政府、非营利性组织;用企业精神再造政府,把企业管理中的组织文化注入到政府组织中,提高政府部门的竞争力。

三、西方政府职能理论在中国的本土化

我国传统政府万能理论源于对马克思主义误读,现行政府职能理论既继承了马克思主义理论,同时又吸收了西方国家的政府职能理论,特别是新公共管理理论,是在两者基础上发展和传承。

(一)计划经济条件下政府的职能

马克思主义认为政府的职能是国家职能的重要组成部门,政府是实现国家职能的重要工具和重要依赖。马克思主义对于政府职能的概括主要包括四个方面:政治职能(军事保卫职能、镇压和治安职能、加强民主政治职能)、经济职能(政府以各种形式推动经济的发展,保护经济基础的巩固和发展)、文化职能(政府组织和领导全民的思想道德和文化教育事业的职能)、社会职能(政府管理的宗旨是为人民服务)。但是,马克思对于未来社会主义社会的政府职能论述并不详尽,马克思主义有关政府职能理论常被误读。

在国家与社会的关系上,传统社会主义者几乎都相信国家有能力把整个社会管起来。恩格斯说:“国家真正作为整个社会的代表所采取的第一个行动,即以社会的名义占有生产资料,同时也是它作为国家所采取的最后一个独立行动。那时,国家政权对社会关系的干预将先后在各个领域中成为多余的事情而自行停止下来。”[6]列宁则提出要“把全体公民变为一个大‘辛迪加’即整个国家的工作人员和职员,并使整个辛迪加的全部工作完全服从真正民主的国家,即工兵代表苏维埃的国家”,[7](P255)“整个社会将成为一个管理处,成为一个劳动平等、报酬平等的工厂”[7](P258)。由于当时特定的历史背景,几乎所有社会主义国家把这一思想演绎成政府万能的思路,形成了全能或万能的计划经济的政府模式。

传统计划经济体制要求社会高度国家化,即国家包揽着所有社会事务。集权、同质、全能是这种组织体制的基本特征。一是集权。纵向,权力向上一级政府集中,各级地方政府似乎都是中央政府的延伸机构;横向,每一层面的各类组织的权力向政府集中,同级别的职能部门基本上成为地方政府的附属部门。二是同质。所有的地方政府及其职能部门都有他们的上级同性质的部门,所有上级部门都可以找到同性质的下级部门。三是全能。政府除具有政府本身职能外,还兼有某些企业和社会中介组织的职能。但是,经济增长和社会进步缺乏有效市场支撑和市场动力,政府行为取代市场行为。政府对于全部社会资源的配置具有决定性的作用,政府想方设法把每个居民的一切需要都包下来,而事实上这是不可能做到的。

(二)市场经济条件下政府职能理论的本土化在计划经济条件下所形成的全能型的政府职能已不能适应市场经济发展的需要了,全能型政府在职能定位上过于理想化,事实上,政府应有所能也有所不能,当政府包揽经济、政治和社会一切功能时,恰恰表现出政府职能的不足。如何再造政府,这是建立市场经济体制后政府面临着的一项重要的任务,也是一项前无古人的事。立足马克思主义理论,吸收西方国家的政府职能理论,是我们的正确选择,当前政府职能的定位,就是围绕这一思想进行的。我国的政府及行政学界以马克思主义理论为基础,吸纳西方政府职能理论,主要形成了如下几种本土化了的政府职能理论:

一是引导型政府职能理论。这一理论与发达资本主义国家的自由主义的政府职能及干预主义的政府职能都不同,“社会主义市场经济条件下的政府职能模式既不是自由资本主义时期的保护型模式,也不是垄断资本主义时期的干预型模式,而应是引导型模式。”[8]这种模式具有自觉性和主动性,政府自觉地和主动地采取积极的政策适应经济和社会全面发展的需要,以之促进社会的发展。政府的引导是双刃剑,正确的引导能促进社会的全面发展,片面乃至错误的引导就会导致社会危机。改革开放以来我国所取得的经济成就是政府引导所带来的,但是引导经济的发展不是社会发展的全部,在经济发展之时,一些社会问题也同时出现,说明了经济发展是硬道理的同时,社会的全面发展也是硬道理,仅有经济发展是远远不够的。我们现在更要将可持续发展、社会全面发展列入政府引导的职能范围内。

二是服务型政府职能理论。从政府与社会之间的关系来看,需要建立服务型政府。“市场经济需要政府的角色重新定位,即要求政府在性质上从权力的集中代表者转变为公共服务的执行者;在职能上,从维护政治统治转向履行社会管理职能;在地位上从以自我为中心到服务于社会为中心;在信念上,从执行‘为民作主’的义务转变为承担维护社会公序和代表民意的责任。”[9]服务型政府改变了传统政府以自我为本位、将社会作为被统治的对象,强调社会本位,政府的权力来源于社会,政府的治权必须服从于人民的主权,人民的主权并非一个可有可无的东西,人民主权可以通过要求政府提供公共产品来达到。政府的职能要体现在提供公共产品上,服务于社会就是以民为主提供民所需的公共产品。这一职能定位将对传统行政管理有着极大的冲击,民之权将在这一定位中得到充分体现,“全心全意为人民服务”将不再是一句空话。这一思想将西方国家有关人民主权、有限干预的理论进行了充分发挥。

三是责任型政府职能理论。从政府的合法性角度上看,政府的权力来源于民,当然应对民负责。责任政府作为民主政治时代的一种基本价值理念,它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足;政府必须积极地履行其社会义务和职责;必须承担道义上的、政治上的、法律上的责任;政府必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。政府必须对民意负责,进而应对民选的代议机构负责。因此主权的拥有者要想有效地掌握控制权力,则对于一个机构的任何授权,必须同时课以相应的责任。权力如果分散并有边界,那就容易控制。但政府机构拥有较大的权力,并且在现代社会这种权力呈不断扩张的趋势,假如这种趋势继续发展而越过了某种边界,致使民主控制失去了作用,那就可能鼓励独裁政治的出现。责任型政府职能的确立是控权理论在行政学上运用的结果,而权力制衡正是我们所缺少的。

四是治理型政府职能理论。从政府与民众合作的角度看,治理型政府建立在公民社会兴起的基础上,政府寻求与公民社会的合作。治理型政府“它对传统的国家和政府权威提出了挑战,认为政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可,就都可能成为在各个不同层面上的权力中心”[10]。治理型政府需要在各种不同制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益,以达到“善治”。善治实际上是国家的权力向社会回归,善治的过程就是还政于民的过程。市场经济建立之后,我国的国家企业、民营企业、打工者群体、民间组织等各种各样的利益集团作为政府之外的第三部门逐步兴起,并作为各种独立的力量渗透到社会政治生活中,国家———市场———公民社会三层结构已经形成,公民社会对于政治生活的广泛的政治参与已成为现实。各种利益表达组织通过各种手段影响着政府职能的发挥,适应公民社会兴起,政府职能随之向治理型转变。

五是企业型政府职能理论。从政府行政效率提高的角度看,建立在马克斯·韦伯官僚制基础上的行政组织在现代社会表现为低效,需要用企业家精神进行重塑。奥斯本和盖布勒在《改革政府———企业精神改革着公营部门》一书中就提出,把竞争机制注入到政府提供服务中去,改变照章办法的政府组织,按效果而不是按投入拨款,满足顾客的需要而非政府政治的需要,建立以市场为向导的政府。我国政府在行政体制改革过程中,很多地方自觉或不自觉地学习了企业型政府的理念。在行政管理中,授权基层部门和基层主管人员,鼓励各级公务员参与决策;破除“官本位”和“行政本位”的传统观念,确立为民众服务、为纳税人服务、为顾客服务的新理念;把政府某些行政职能社会化、市场化;政府提供公共服务过程中引入竞争机制;实行政府公开招标采购等等,都可看到企业型政府职能的运用。

四、小结

我们的社会科学理论虽说有着很强的包容性,但一切社会科学理论的基础是马克思主义理论,在坚持马克思主义理论的基础上,发展我们的政府职能理论,是我们对待马克思主义的正确方法。各种政府职能理论,既可从中看到理论的继续和发展,又可看到政府职能理论具有工具性,不同的国家根据自身的实践需要可以将之“拿来”。我国对待西方国家的政府职能理论,以及马克思主义的理论,都有一个拿来的过程,能为中国改革开放提供理论支持的都可发展,这就是政府职能理论的本土化的过程。


参考文献:
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[2]　亚当·斯密.国富论·下卷[M].西安:陕西人民出版社,2001:502-503.
[3]　凯恩斯.就业利息和货币通论[M].北京:商务印书馆,1981:323.
[4]　萨缪尔森·诺德豪斯.经济学(第12版)[M].北京:中
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[5]　欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京:中国人民大学出版社,2001.7.
[6]　马克思恩格斯全集(第三卷)[M].北京:人民出版社,
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[7]　列宁选集(第三卷)[M].北京:人民出版社,1972.
[8]　张康之.建立引导型政府职能模式[J].新视野,2000,(1):44.
[9]　张康之.政府职能的历史变迁[J].学术界,1999,(3):2.
[10]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北
京:社会科学文献出版社,2002.192.