一、国外农村公共品供给管理背景比较

从基本国情看，中国与印度、美国属于人口大国。从人口密度看，中国比美国、马来西亚低而与泰国相当，但远低于印度、日本和韩国。也就是说，在反映农村人均土地资源这一指标上，中国与其他六国相比处于居中位置，没有明显优劣势。中国的人均GDP是印度的2.75倍，比其他国家低得多。

从人文发展指数来看，中国略高于世界平均水平，比印度要高，与泰国、马来西亚相当，比美国、日本、韩国低得多。应该说中国与印度、泰国、马来西亚等国在成人（15岁及以上）识字率、大学生数、每千人口医生数等人文发展指标方面具有可比性。

中国农业人口比重一直居于各国最高位置，反映出中国农村公共品需求压力比其他国家更大。从农业人口比重看，中国与邻国印度及亚洲的泰国具有较强的可比性。

从近年来中央政府财政收入占GDP比重看，中国的增速加快。以资料较全的2001年看，中国中央政府的财力低于其他所有国家，这与中国属于中央集权制国家的国情是不相符的，反映出中国财政集权度并不高的事实。美国作为一个联邦制国家，中央政府财政收入占GDP的比重高达20.5%，韩国、马来西亚都远高于中国。从数字较为接近的国家看，中国亦只可与印度具有可比性。

总体来看，印度与中国可比性较强。美国、日本、韩国经济较为发达，可以作为一种借鉴模式，泰国、马来西亚属于发展中国家，且与中国在文化传统上保持有一定相似之处，均可为中国所借鉴。

二、部分国家农村公共品供给管理的主要特点

（一）印度农村公共品供给管理的主要特点

中国的经济发展水平比印度略强，但是印度的民主制度使得乡村公共品的提供在决策的合法性、参与度、透明度、回应性、廉洁和公正方面都有优良的表现。同时印度政府掌握的资源较少，所以印度大力发展非政府组织，使得国内外的非政府组织在乡村公共品供给方面起了很大的作用，政府与非政府组织合作，利用非政府组织调配资源的能力，从一定程度上弥补了政府资源匮乏的困境。

印度作为一个经济欠发达的人口大国，农村公共品供给管理最成功的方面，应当属于农村教育。印度义务教育及其转移支付制度的显著特点是实行城乡有差别的政策。随着义务教育计划的实施，农村地区儿童入学率有较大上升。全印度第4次教育调查（1978年）结果表明，印度全国有90.93%的初级小学是在农村地区，同时也有83.78%的高级小学在农村地区。这与全印度第3次教育调查（1973年）结果相比，有了很大的提高。

印度自1947年独立以来，一直致力于免费医疗服务，现在全国所有的国民，不论是政府公务员，还是事业和企业单位的工作人员，甚至于无业人员，都可以在政府医院享受免费医疗。占全国人口72%的农村居民也与城镇人一样，享受国家提供的免费医疗。此外，印度国家农业和农村开发银行一般是为大型的农业基本建设项目贷款，如兴修水利、推广使用农业机械、土地开发等。

（二）日本农村公共品供给管理的主要特点

日本农村公共品供给管理的最突出特点表现在农业立法方面。在日本，1881年农林水产省成立以后，国会先后通过了54个农业立法，涉及粮食管理、农地管理、耕地改良、灾害补偿、技术更新等所有领域，其中最重要的是被称为“农业宪法”的《农业基本法》。在1929年、1938年和1947年这前后18年间，日本先后颁布了《家畜保险法》、《农业保险法》和《农业灾害补偿法》等3部有关农业的保险法。这些农业立法，为确保政府在农村公共品供给效率奠定了基础。

日本农村公共品供给的重心放在扶持农业生产方面。首先，日本高度重视农业基础设施建设。日本政府设立了多种资助和补贴项目，支持农业基础设施建设。对于一般的农田改造项目，只要能通过一定的审批程序并达到一定的标准，中央财政都要从农业预算中补贴其全部费用的50%左右，都道府县和市町村财政分别补贴25%和15%，剩余部分才由农户自己负担。从农林水产省预算支出增加了37%，其中用于强化农业基础设施建设的支出增加了175%。其次，国家对农业机械化的支持非常大。与中国一样，日本是一个多山的国家。日本农林渔业金融公库资金专门设立农业机械等购买资金，有“农业现代化资金”和“农业改良资金”。日本农林水产省规定引进农业机械时由国家给予补助金和贷款。再次，日本政府对农业的支持力度和保护程度是发达国家中最高的。日本政府通过各种渠道用于农业的投资高达农业总产值的15倍之多。日本政府的投入主要用于土地改良、农业基础设施建设和发展农业科学技术等农村公共产品方面。日本政府对科研推广、动植物防疫、农业灾害赔偿、农业劳动者补助和农业金融补贴等绿箱政策的投入有较大幅度的增加。日本政府在农村的环境整治上做了很多的工作，为农民提供了许多环境保护方面的公共产品。同时，还加强了建设生活环境方面的公共设施、建设多功能集会设施等，以增加农村村落的活力，方便农民生活。第四，日本特别重视粮食安全问题。日本1999年7月通过了新的农业基本法《食品·农业·农村基本法》。该法为了维持日本国内大米的生产能力，竟然将大米的关税提高到接近1 000%的水平。为了维护国家的粮食安全，日本实施了对食品粮（特别是稻米）高保护的农业公共政策，充分肯定粮食（特别是稻米）在国家的准公共产品地位。

此外，日本的农村教育与公共医疗卫生管理经验也值得中国借鉴。日本的农业类大学对从事农业经营者提供必需的贷款，并优先到国外进修；学生的学费、住宿费全免，教材、伙食费由学生负担一部分；一部分学生由社区及农业团体发给奖学金。从日本医疗保险改革趋势看，逐步从全部免费改为部分自费，日本从1999年开始，政府管理的医疗保险中被保险者自己负担的医疗费部分从10%提高到20%。

（三）美国农村公共品供给管理的主要特点

美国高度重视通过加强农业立法来提高农村公共品供给效率，美国的农业立法有近百部。定期修订的《农业法》是一个综合性的法律，它规定了一个时期政府农业行政的目标和手段。在这些法律中，涉及农村公共产品的包括《灾害救济法》、《联邦农作物保险法》等。2001年美国总统预算还通过一系列措施，推进农作物保险项目实施。具体包括：2001年度的续保保费贴现，跨年损失险，牲畜保险启动金、非保险农作物灾害援助项目（NAP）、风险管理教育（RME）及研究与开发（R&D）等。美国法律赋予美国农业部多方面的行政职能，其主要任务是帮助农牧民发展农业生产，同时承担许多公共服务与提供公共产品的功能。例如，通过实施粮食券计划、学校午餐计划、学校早餐计划和妇幼特别营养补充计划等，领导联邦反饥饿工作；负责国家森林和牧场的管理；负责对居住在乡村的美国人提供住房、长途通讯和安全饮水的服务；开展广泛的科学研究计划，从人类营养结构到各类与农业增产、节水和减少农药使用等相关的农业技术等。

美国高度重视农业基础设施建设。美国农业部把“致力于发展乡村经济、改善农村人口的生活质量”作为自己的一项重要职责，包括建设给排水和排污系统；提供合理的、可负担的住房资金；支持电力和乡村的商务；通过信息和技术的帮助，支持社区发展等。联邦政府资助农村地区发展交通运输、供电和通讯事业。政府资助水利设施的兴建和维修，提供价格低廉的农业用水。

20世纪30~60年代，政府农业投资累计达88亿美元，使680万农户受益（当时美国全国农户数不足1 000万户）。政府补贴的结果使农户在不增加农业生产要素的情况下，可以获得更多的收成。随着1994年“农业部改组法案”的通过，乡村发展已经成为美国农业部工作的一个新焦点。在农业基础设施投入上，美国的大型灌溉设施都是由联邦政府和州政府投资兴建的，中小型灌溉设施由农场主个人或联合投资，政府也给予一定的补助。美国从20世纪60年代以来，还在土壤改良方面，向农户提供了大量政府资助，特别是推行了国家“休耕计划”，这是一项比较典型的具有公共性的农业保护技术措施。

在农村医疗保障制度建设方面，美国是实施商业医疗保险模式的典型代表。尽管美国政府举办了医疗照顾制度、医疗救助制度和少数民族免费医疗等社会医疗保险计划，但在整个医疗保险体系中并不占有主要地位，其覆盖的人群范围十分有限。大多数美国农民参加了商业保险，政府只负责老年人和贫困者的医疗保险。美国医疗保障模式的突出问题是社会公平性较差，有相当多低收入的小企业雇员、个体劳动者和农民享受不到医疗保险。

（四）其他国家农村公共品供给管理的主要特点

泰国政府十分重视开展农业方面的职业技术教育，向农村输送各类技术人才。泰国的农业劳动力占全国劳动力的71.79%。为解决农村劳动力就业问题，泰国政府根据各地的条件和资源，将职业教育和短期训练班扩大到农村地区，使农业劳动力能在农业学校和学院得到正规培训，从而为农业输送大量的技术人员，促进农业和农村的发展。在农村医疗卫生方面，泰国农民主要是通过购买健康卡形式参加社区合作医疗保障。泰国的健康卡制度于1983年6月开始在农村推行，以家庭（户）为单位参加，1户1卡，超过5人者再购1卡，50岁以上和12岁以下儿童享受免费医疗。每张卡由家庭自费500泰铢（100泰铢约合25.22元人民币），政府补助500泰铢。为了推动健康卡的发行，政府规定只有当全村35%以上家庭参加时，政府才给予补贴。健康卡所筹资金，由省管理委员会统筹管理，90%用于支付医疗保健费用，10%用于支付管理费用。健康卡可用于医疗、母婴保健和计划免疫。

马来西亚卫生防疫、妇幼事业等公共卫生开支均由国家负担。医疗保健实行低收费，看1次门诊包括药品只收1林吉特（马来西亚货币，1美元约合2.47林吉特），住院1天包括治疗、用药与就餐只收3林吉特。政府在农村地区提供的医疗服务全部免费，住院病人缴付很少的就餐费，在贫困地区和医疗条件差的地区农民可以减免，但医疗技术一般，药品品种也少。主要存在的问题：一是医疗卫生费用由国家基金全包，财政负担重。二是提供的医疗服务水平相对较低，依然存在看病难问题。

韩国优先扶持农村基础教育的管理体制颇具特色。韩国1949年制定的《教育法》明确规定实施小学义务教育，到2002年才在全国范围内实施了初中义务教育。在普及义务教育过程中，韩国实行了先偏僻山区、农村，后城市的政策。国家优先投资偏僻、贫穷地区的教育，大中城市的教育主要靠地方和私人来办。为保证偏远地区的教育发展，韩国专门制定了《偏僻、岛屿地区教育振兴法》。韩国在实行义务教育之初，由于!财政紧张，首先在贫困地区实行免费的义务教育，然后再逐渐推广到全国。这一措施后来被许多发展中国家所效仿。

1988年以后，韩国逐步在农村实行了强制性医疗保险，覆盖率为90%的农村人口，其余10%贫困线以下的农民由政府提供医疗救济。新村运动之后，韩国经济发展很快，到80年代末，韩国城乡居民收入差距较小。韩国农村医疗保险经费筹集结构是，农民家庭支付50%，政府支付50%。法律规定医疗服务实行逐级转诊制度。

三、国外农村公共品供给管理经验启示与政策建议

国外政府农村公共产品供给管理各具特点，其管理基础建立于本国政治、经济、文化、历史等差异及其发展水平之上，对中国加强农村公共品供给管理具有重要的借鉴意义。

（一）规范政府的农村公共产品供给行为

首先，应当合理划分农村公共产品供给事权和财权。随着经济发展，公共产品范围逐渐扩大；扩大的范围主要在社会领域；转轨时期公共产品供给水平需要多元化；赋予地方更多的公共产品供给责任的同时，需要适度下放必要财权或者加大转移支付力度。地方政府可以根据自己财力和自身能力，完成自己责任范围内的任务。其次，要加强公共产品供给法制化建设。高度法制化是农村公共产品供给规范化的前提。宪法以及其他法律应明确规定各级政府在地方公共产品供给过程中的责任和权力。第三，建立完备的治理结构，发挥各类主体在公共产品供给决策过程中的作用。

（二）加强政府对农业稳定发展的保护作用

针对中国人多地少、人均农业资源匮乏、农户生产规模较小、农村基础设施薄弱等特点，政府应把加强农业和农村基础设施建设、改善农业生产条件作为重点。继续抓好大型水利工程、农村能源、电力、生态环境改善等建设；加强农村通讯、信息、市场、城镇化建设，构建农业发展的良好平台；对于可市场化运作的项目，国家应采取措施积极引导社会投资，并在税收、信贷等方面予以优惠。

（三）加强政府财政支持为农村公共产品供给提供物质基础

农村公共产品供给的资金支持主要来自于政府财政。政府有义务和责任提供这些方面的基本服务，私人提供只是增加了更大的选择空间。农村公共产品的融资结构与公共产品供给的主体有直接关系，也就是说，属于哪一级的政府职责范围的公共产品，资金支持应该由哪一级政府负责。属于共同承担的责任，则共同承担经费。在明确各级政府事权和支出范围并赋予一定税收权限的基础上，通过平衡机制（转移支付），实现财力布局的纵向与横向平衡，以保证在全国范围内提供大体均衡的公共产品，努力实现融资渠道多元化。

（四）大力发展农村基础教育和职业技术教育

中国财政在继续增加对教育投入总量的同时，应对现行的农村义务教育的管理体制和投入体制应进行力度较大的调整和改革，改变目前政府教育投入的结构，加大对基础教育的投入比例，尤其是中央和省级财政应加大对农村义务教育的支持力度，真正把九年制义务教育落到实处。许多发展中国家对农村职业技术教育的重视也是值得中国借鉴的。中国政府应统筹兼顾农村职业教育和技能培训，提升农民的就业能力和创业能力。

（五）重视农业科技进步以提高农业现代化水平

应加大对农业科研和技术推广的投入，改变支持方式，将增量投入主要投向项目研究和技术推广，降低农民获取农用技术的成本。对具有全局性、战略性的推广项目，政府应发挥主导作用，加大其投入力度，并积极吸引其他投资主体参与农业科技推广，切实推进农业的现代化。

（六）大力支持农村合作组织，注重发挥社会组织和协会的作用

应采取包括组织、财政、法律上的各种措施，发展农业专业经济组织，建立农民工组织，发展基层农民协会等，以完善农业社会服务体系。通过农民组织这个渠道鼓励农民自治，形成农民互助、互救机制，保护农民的合法权利，保障农村公共品供给，从而缓解农村经济社会发展滞后的矛盾。