任何一门社会科学的延绵与繁荣都离不开对人类恒常价值的考诘,公共行政学的发展也不可能避开对其核心价值———“公共性”的探讨。从概念内涵上看,“公共
性”是指公共行政作为一种表征政府部门对社会公共事
务的管理活动,其区别于一般管理的本质性特征。它集
中体现在公共行政主体即政府部门的“公共性”,管理手
段即公共权力的“公共性”,价值观即公平、正义、民主等价值的“公共性”,管理目标即公共利益的“公共性”等方面。作为一门专门研究政府的行政活动及其规律的学科,公共行政学理应将“公共性”作为其核心的理念与价值。以“公共性”为基点,我们可以从一种新的视角来系统梳理西方行政学一个世纪以来的演变历程,也能够从
宏观上探索和把握西方行政学未来发展的基本走向。

“公共性”的迷失:主导理论范式的“管理主义”倾向

公共行政思想史上历来存在着“宪政主义”和“管理
主义”两种倾向,它们分别支配着西方公共行政理论发展
的不同途径。“宪政主义”将公共行政视为政治体制和政治过程的一个组成部分,关注社会公正、平等、民主和回应性;“管理主义”则主张按照企业的管理原则与价值取向来对公共组织进行管理,试图通过科学化、技术化的管理来实现政府目标,效率中心、技术至上、价值中立是其核心内容。相对于“宪政主义”而言,“管理主义”倾向在西方行政学理论发展中一直占据相对主导的地位。从传统行政学发端到如今方兴未艾的“新公共管理”,“管理主义”支配和影响的理论模式实际上一直是处于主流地位的思想潮流。正是主流行政理论中的这种“管理主义”倾向,在很大程度上造成了公共行政学价值的偏颇和“公共性”的流失。

受实证主义方法论的影响,传统的公共行政学家们强调事实与价值的分离,试图建立一种价值中立(Value-neutrality)的科学,认为在行政过程中有着某些可以一般地加以应用的基本原理。所以,他们将公共行政视为一种管理技术与工艺的运用过程,将研究的重点置于“技术合理性”和“工具合理性”,却无视“目的合理性”。例如,怀特就提出公共行政的目标是最有效地利用由政府官员和雇员处置的资源,古利克则认为行政科学中最高的“善”就是效率①,从此,公共行政学的“管理主义”传统得以确立。传统公共行政学的根本局限性在于,混淆了公共领域中的行政行为与私人领域中的管理活动,忽视了公共行政的“公共性”本质。

20世纪80年代开始,以信息为基础的新文明的冲击动摇了原有的政治、经济、社会的运行模式,西方发达国家掀起了一场声势浩大且旷日持久的“政府再造”运动。尽管各国改革的策略、内容、力度不尽相同,但是它们都有一个共同的实践模式———新公共管理(NPM)。新公共管理理论沿用了传统公共行政的“管理主义”思想,以公共选择理论和新制度主义经济学为理论基础,成为各国政府再造的理论基石和实践指南。虽然新公共管理在跨越传统的韦伯式官僚体制,提高政府的运作效率,建构政府与公民的新型关系中成效显著,但其从本质上来看并没有完成对传统的公共行政学范式的超越。正如胡德认为的,“新公共管理是一种没有实质内涵的夸大伎俩,它实际上并没有改变任何东西,顶多是一个新的瓶子,但里面的观念却是旧的。”②

传统与当代主流的西方行政学理论中不约而同地呈现出来的“管理主义”特征,对当前公共行政学的“非公共
化”趋势难辞其咎。具体来讲,“管理主义”对公共行政学中“公共性”的损害表现在以下三个方面:

其一,“管理主义”模糊了公共部门和私人企业的界限。在公共行政领域,定义“公共性”的传统标准就是公私间界限的清晰度。然而,“管理主义”的一个重要假设在于:“公共部门的管理与私营企业的管理在基本程序和追求的目标上都惊人的相似”③,其差别仅仅表现为次要方面。因此,他们主张用私营企业的管理模式重塑政府,提倡政府向私营企业学习的自我解构(Self-Deconstruc-
tion)。行政学大师沃尔多早在1948年就批判过这种公私
通则性忽略了公共行政的根本,歪曲了民主理念的“公
共”本质。④公共行政的本质是公共行政主体依法运用公共权力对公共事务和公共部门行使组织与管理,以实现
公共利益最大化的过程。将公共行政和私营企业的管理
相等同的理论观点,恰恰破坏了公共行政所应有的真正意义,势必造成公共行政学“公共性”的衰微。

其二,“管理主义”将效率视为公共行政的终极目标。固然,任何领域的管理,都要通过对组织所拥有的稀缺资源进行有效的配置和利用,行政组织亦不例外。在这一点上,强调效率无可厚非。但问题在于:效率并非是公共行政唯一的价值追求和终极目标,因为公共行政不仅仅是公共目的的执行,同时也是公共目的的创造。公共行政的功能在现代社会很大程度上在于促进公民社会所拥有的基本价值,如自由、秩序、正义和公共利益等基本价值的实现。显然,以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段,而忽视对目的本身的重视,可能使公共行政活动误入“技术乌托邦”的歧途,致使公共行政的诸如民主、平等、公正等基础性价值取向被市场的诸如收益、效益、竞争等价值取向所取代。

其三,“管理主义”对政府的公共责任造成一系列冲击。从法理上讲,政府所行使的公共权力来源于社会公众,因此,政府必须承担起相应的公共责任才具有合法性。这种责任取向主要表现为对全体公民的偏好和需要的回应。但在传统的官僚制中,由于信奉“政治-行政”二分法原则,“行政人员责任的焦点在于确定和遵守他们确定的标准及程序”⑤,而非对外界的回应。虽然新公共管理也强调公务员的职业道德与奉献精神,但其“市场导向”的理念却将公民对政府的意义比拟为顾客对企业的重要性。在这种情况下,公务员所应具有的面向全体公众的“公共责任”很可能会沦为一种面向少数富人的“职业道德”,其“公共性”理所当然地会有所丧失。

总之,正是西方公共行政理论中一直占主流地位的“管理主义”倾向,导致当代西方公共行政学在很大程度上忽视公私差别、盲目崇拜“市场价值”,片面追求效率,无视民主社会中基本价值的局面。“管理主义”所造就的
“管理神话”正逐步将“公共性”从西方行政学中抽离。

“公共性”的觉醒:“宪政主义”学派的反思与努力

随着二战后政府行为模式的根本转型,西方行政学也有了极大进步。然而,伴随着知识体系的飞速发展,行政学作为一门独立学科的地位却受到了根本性的挑战,即产生了所谓的“科学上的认同危机”。人们倾心于将私人管理的技术与方法应用于行政管理,学者们也热衷于技术层面的研究,致使人们认为除去与公共权力的联系外,行政学与管理科学似乎无甚差别。行政学面临着失去科学领域合法地位的危机。在这种情况下,以达尔、沃尔多为代表的西方行政学家开始转向对公共行政的内在本质进行反思与研究。他们从行政哲学层面对传统公共行政学的“价值中立”理念进行辩驳,并倡导关注公共行政中的民主价值。20世纪40年代沃尔多与西蒙之间展开的关于行政学基础价值的大辩论,正式结束了西方行政学的古典时期,也标志着西方行政学中“宪政主义”学派的觉醒与复兴。

正是基于对西方行政学原有思维模式和价值取向的质疑,20世纪60年代末诞生的“新公共行政学”高举“社
会公平”的旗帜,开始用全新的视角和理性探讨行政学面
临的现实以及未来的发展。“新公共行政学”的研究重心在公共行政学的“公共部分”,倡导公共服务的平等性、行政官员的政治回应性、民主行政、社区自治等基本价值,强调将“社会公平”引入政府目的和运作机制之中,即“要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治积极资源支持,处于劣势境地的人们”⑥。尽管由于新公共行政学自身的一些原因———例如,缺乏概念的连贯性,没有明确限定的宪法基础等———它没有成为行政学研究的主导范式,然而正是由于它对社会公平与正义的追求,对公共行政“公共性”的关注,公共行政学自此开始步入自觉构建“公共性”的历史阶段。

20世纪80年代开始,当新公共管理运动在西方主要资本主义国家中进行得如火如荼之时,秉持“宪政主义”思想的西方行政学家们围绕着理论支持、实践状况、引发问题、未来趋势等方面对这种“新泰勒主义”提出了质疑
与批判,并从制度平台、操作策略以及功能验证等各个不
同的层面对公共行政学进行了全方位的探讨,由此引发
了更大范围内对人类社会治理模式的思考。从当代理论
界来看,“民主行政”和“新公共服务”理论的提出以及行政伦理学的发展,都是学者们努力的明证。

1.民主行政理论

尽管“民主行政”这一概念最初是由新公共行政学派提出的,但新公共行政理论的重心并不在于提出具体的民主行政主张,而是要扭转过去行政学过于重视“效率”和忽视社会回应的局面,但是其提出的参与观念、伦理意识、价值多元化、重视回应与沟通等主张则为民主行政模式的建立打造了理论根基。对民主行政理论进行具体阐述的是奥斯特洛姆。在《美国公共行政的思想危机》一书
中,奥斯特洛姆通过分析制度价值与公共组织现实之间
的矛盾,认为“威尔逊-韦伯”模式由于过于关注行政过
程中的效率,并透过集权与控制的机制来追求效率,已经
造成了公共行政学的“知识危机”。因此,他主张应以“交叉重叠的职权”、“权威多中心”为特征的民主行政模式来取代原来的“官僚制行政模式”。⑦1982年,以威斯利、沃尔夫、古德塞尔为代表的黑堡学派,在享誉盛名的“黑堡宣言”(全称为《公共行政与治理:转变美国的政治对话》)一文中以制度为基础提出了“重建民主行政”的理论主张。他们首先澄清时下美国社会对官僚体系的误解,明确指出社会、经济问题凸现出的政府低效问题并非完全由官僚体系造成,而是因为政治体系本身就存在不可治理的问题。因此,现在迫切需要建构一个全新的行政体系,使其能在民主政治的环境下重新找到定位与合法性,确保公共利益最大程度的实现。⑧

2.新公共服务理论

“新公共服务”理论是基于对新公共管理的批判而产生的。针对新公共管理的“政府应掌舵而非划桨”的观点,美国公共行政学家登哈特夫妇提出的“新公共服务”
理论认为:政府的职能是服务而非“掌舵”;政府其实只能做一个操作者而不是操纵者,应该成为在公民身后的一
个正义且兼备回应性的公共组织,以提供更好的公共服
务。⑨“新公共服务”理论对新公共管理的反思和批判重点可以概括如下:第一,管理的基点不应是管理者内部一厢情愿确定的,仅仅反映管理者的要求和意图,也不是新公共管理所称的对“掌舵”观念的反应,而应是对民主政治的回应。第二,新公共服务的理论核心在于治理体系
中公民地位的变化,公民不再是边缘化或者客体化的,而
应该居于中心位置,公民、公民权和公共利益是公共服务
的首要关注点。第三,新公共服务作为一种标准模式的
建构,不只是对管理主义的一种扬弃,而且是对新公共管
理的一种替代性模式。它代表着走向一种全新的公共行
政模式的方向,标志着政府改革中一个新时代的开始。

3.行政伦理学

从行政学产生之日起,行政学就被归入科学的事实领域,伦理学则属于价值领域,两者被人为地分离。20世纪70年代开始,学者们不仅已经意识到行政伦理在公共行政中的作用,而且自觉地把伦理问题纳入公共行政的理论研究,从而使行政与伦理、事实与价值的二元对立格局逐渐消解。新公共管理对人性认识的偏颇和所谓“企业家精神”口号的提出,致使更多的学者开始深入思考政府组织与行政人员的伦理道德在治理过程中的重要作用。这一时期的代表作有:库柏的《行政伦理学———实现行政责任的途径》及其主编的《行政伦理学手册》,凯瑟琳·登哈特的《公共事务中的伦理学:解决公共组织中的道德困境》,路易斯的《公务中的道德挑战》等。其中大部分
都形成了行政伦理学的综合体系,并尝试采用大量技术
的手段,为鼓励道德的决策和行政机关中的道德行为提
出了可行的、创造性的建议。至此,伦理价值作为公共行
政领域认同的普遍信念,成为评价行政行为的重要依据。
公共行政领域从最初排斥伦理价值,到接受伦理规范作
为行政活动的“内部控制”机制,实现了“事实”与“价值”的融合。

“公共性”的回归:西方行政学的未来发展趋势

“管理主义”与“宪政主义”之争,归根到底还是由公共行政的“管理性”与“公共性”之间的差异与矛盾所引起的。“管理性”强调公共行政的效率、经济与理性;“公共性”则更侧重于公平、正义、民主等价值观。然而事实上,公共行政的价值体系从本质上看是这两重属性的有机统一:“管理性”不可能脱离“公共性”而存在,因为效率等价值观应当置于民主、公共利益的框架体系之中,否则将毫无意义;另一方面,如果没有效率,公共行政则难以为社会发展作出贡献,公共利益也无法得到实质性的维护。所以,正如人走路靠双腿才能前行,公共行政学也必须兼顾这两种属性才能实现良性发展。而行政学理论界长期强调“管理性”而忽视“公共性”的倾向,在很大程度上是造成西方行政学出现长达六十余年的范式分离和范式竞争局面的原因。对于时至今日仍然在努力寻求自己的学科地位、学术身份和学理规范的西方行政学而言,如何实现“公共性”在价值体系中的回归及其与“管理性”的整合统一,将是其所面临的带有终极性意义的发展问题。由此,我们也可以预见,未来的西方行政学在发展方向上必然将“公共性”作为不可或缺的价值趋向之一,并将在多方面体现出更强的“公共性”,具体表现在:

1.在价值取向上将更注重“公共性”。

公共行政在本质上要求以民主宪政为基石,强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值。如果过分强调对效率和工具理性的追求,必将使公共行政无力反省自身的根本价值和目标,难以担负起公共管理和捍卫民主政治的责任,从而沦为执行和管理的工具,最终丧失公共性。因此,现代公共行政的正当性或合法性必须奠基于足以承担公共责任并且能够实现民主价值。

事实上,针对西方公共行政研究领域存在的“重效率、轻公共”的问题,当代西方理论界已经出现了一批反主流的公共行政学家,他们主要聚集在“公共行政学理论网络”(The Public Administration Theory Network)这一大的学术流派之中。这一流派主要理论包括:福克斯和米勒为代表的后现代公共行政学派、亚当姆斯和玻佛为代表的批判理论学派、阿孔和戴尔蒙德为代表的精神分析理论及现象学派、波克斯和金为代表的民主公共行政理论学派等。⑩他们在学术上继承了新公共行政学的规范理论传统,而且大量引入当代哲学,心理学的理论成果,对主
流行政学研究中实证取向和社会科学取向进行质疑与批
判,试图解构主流行政学的价值诉求,在后官僚制时代重
新掀起一场“新公共行政”运动。尽管这一流派是作为当代主流理论范式的反对派存在的,而且其学术观点也具
有不少诟病,但是其崭新的研究方法和人性化的价值关
怀应该说在很大程度上代表了西方行政学未来发展的主
导方向之一。

可见,未来的公共行政学必须要完成“价值颠覆”和“典范转移”这两大任务,才能够扭转当前缺乏统一哲学基础的局面,走出长期困扰自身发展的“身份危机”的阴影。因此,未来的公共行政学应当将社会价值和目标作为必须研究的领域,将学科体系建立在明确的目标和价值基础之上。它不仅要回答“是什么”和“为什么”的问题,而且更要回答“应当如何”的问题;它不仅要强调公共行政的“管理性”,更要强调其“公共性”。具体而言,在学科
预设方面,“政治-行政”二分法不再作为公共行政研究
的理论起点,而“价值-事实”相分离的研究态度也将被
学者们所摒弃,价值主导下的工具研究将会成为研究者
自觉的立场;在价值关怀方面,效率挂帅的局面将被改变,公平、公正、公开、平等、自由、民主、正义和责任等人类社会的基本价值将被愈来愈多的学者所关怀,并将与效率一起被视为公共行政理论和实践的价值基础。

2.在制度构建上将更体现“公共性”。

如果说“宪政主义”行政理论提供的更多是理念指导的话,现实中则更需要通过一定的制度安排来使“公共性”这一重要规范性价值得以体现。从制度上看,理解“公共性”有两个维度:政治学的视角和管理学的视角。从政治学视角来看,“公共性”必须以民主制度为依托,因为“民主政治培养了对公共行政的理智性理解”○11,只有
在民主制度下,公民才能真正自觉自愿地参与到行政过
程中来,行政主体权力的合法性也才能得到保障;从管理
学的角度看,尼古拉斯·亨利借助本恩和高斯的“公共性”与“私人性”的复杂概念,认为“可进入性”(access)是衡量组织“公共性”程度的重要标准。○12事实上,这两个学科维度的理解可以统一到一种观点:“公共性”就是要求民主价值在治理过程中得到实现。

如何在现代政府制度内寻回“民主价值”,如何实现直接民主与间接民主的相得益彰,这是公共行政能否真正实现其“公共性”回归的关键所在。20世纪90年代兴起的“公共治理”理论,强调“在一个既定的范围内运用权威维持秩序”○13,可以视为突破民主两难困境的一种尝
试。但是,这种理论在技术上又大量遵循私营企业的管
理理论与方法,不可避免地陷入技术与价值的矛盾。针
对“公共治理”理论的弊端,部分政治学家和行政学家开
始在“治理理论”中引入“协商民主”的新元素,倡导公共治理中的对话和协商、美德与公益精神、公民参与意识,主张建立一种新型的“民主治理社会”。这种体现公共行政“公共性”本质的“民主治理”理论,必然是未来行政学进行制度建构的重要基础。“民主治理”的社会机制的内容包括:(1)它强调的不是一套完整的正式制度或权威,而是为了实现良好的社会目标,不同利益群体或个人通过“商谈”的形式来协调意见,并采取联合行动。(2)它既不是靠官僚制自上而下的控制,也不是完全受市场机制的操纵,而是以公众参与为运行前提。它的运行机制是通过在公共治理过程中建立包容、平等、自由的话语机制,以求达致公共利益基础上社会成员广泛接受的共识。(3)在民主治理社会中,政府不再是统治、管理或控制的角色,而是成为鼓励公民进行合作性相互交往的有力机构。在共同承担公共责任的前提下,职业政治家、政府行政人员和公民将结成合作、互益与一体的关系,直接体现出公共行政的“公共性”要求。

3.在伦理文化上将更强调“公共性”。

体现民主本质的现代公共行政学必然要求树立不同于以往行政学的人性哲学观。传统行政学援引新古典经济学的人性假设,认为公共行政人员的基本行为动机也是追求个人利益最大化,其效用函数中包括了权力、地位、名声、威望等变量。然而,正如乔治·索罗斯所指出的:“对自利的追求能够保证公共利益的思想是一个有诱惑力的错误思想”○14,这种“经济人假设”的偏颇之处不仅在于忽视了人性的复杂性和文化道德因素对人性的规制作用,而且由于其对政治人追求私利正当性的维护,很可能导致社会丧失对行政人员自私和麻木不仁的道德敏感度,从而引发公共利益和公共伦理的危机。因此,未来的公共行政学不能再将伦理基础基于“经济人假设”之上,而是应当更加关注“良好的公共伦理”的导向作用。在相信公民、社会和政府都具有值得肯定的责任心和道德感的前提下,通过文化感召与民主制度的约束相结合,使“在对公共行政人员自主性的恶的一面加以限制的同时,去唤醒和激发他的善的一面”○15。

在这种新的人性哲学观的指引下,未来的公共行政学所倡导的将不再是“企业家精神”,而是弗雷德里克森的“公共行政精神”。作为一种“深层次的道德取向的指导”○16,公共行政精神塑造着一个行政体系中的行政人格,并且在很大程度上影响着政府及行政人的权威。其“公共性”体现在每一个行政人员的职业态度、观念和信仰之中,即要求行政人员以“公共利益”为导向竭诚为民
服务,明确自身行为必须在道德上、伦理上满足“公共性”的基本要求。而想要培育这种“公共行政精神”,“我们既要对良好的管理充满激情,也要对正义充满激情。我们称之为‘乐善好施’,它意味着一种对公民的广泛的和问心无愧的热爱。”○17可见,“公共行政精神”只有被深深内化为一系列个人道德品质,才能保证既与组织目标之间保持和谐,又能与民主社会中的公民义务之间保持一致。因而公共行政精神的培育源于对行政人员的“内在控制”,而这种“内在控制”就是运用道德和伦理的力量对行政人员进行制约与引导。这也将是未来行政伦理学深入探讨的主题所在。