1一个富有挑战性的命题

对当代西方公共管理理论前沿的述评,是一项十分具有挑战性的命题。挑战性之一在于公共管理是一个大规模协调人类共存与合作、具有社会管理工程特性的大学问[1]。它的理论前沿反映了时代的特点与诉求,在全球化、多元化发展不平衡,理念不统一,仁者见仁、智者见智的时代很难恰当地把握。

挑战性之二在于公共管理是一个既古老又年轻的学科。说它古老,它与人类文明相伴。“它(公共管理)是人类文明的基石。它帮助创造了人类文明,是人类文明的舞台。”[2]底格里斯和幼发拉底两河流域的城邦国、中国的商周之礼和秦汉以来的文治武功,都有公共管理雏形的烙印。有关人类文明与发展的学问,能有多少是全新的命题呢?说它年轻,它又是与现代技术、现代理念和社会进步息息相关的与时俱进的学问。历史上,它至少有过数次历练与重生的经历。著名的美国政治学家达尔和林德布罗姆在他们的经典名著《政治、经济和社会福祉》中曾经说过,人类的知识历史可以清楚地显示现代人试图用自己的理性能力来控制和改造自己的环境的三大思想运动。(1)文艺复兴。通过文艺复兴,人们重新发现了自己的能力,建立了对自我的信心,从中世纪的黑色宗教的阴影中走出来,认为人类可以通过以理性、观察为工具的科学活动,控制和改造自己的环境,创造自己的新生活。(2)现代自由主义。现代自由主义有两个重要的内涵,一个是用民主的方法来控制和管理政府,另一个是用资本的方法,通过传统的市场运作,来控制和管理经济事务。

(3)民主社会主义。人类理性管理自己的政治与经济事务的能力,可以通过经济活动的政府管理化———即公共管理化,而得到大大地加强[3]。民主社会主义的思想,很早就在欧洲出现。圣西门、傅立叶和欧文的乌托邦思想就是这一思想的体现。19世纪欧文在英国的兰开斯特和美国的印地安那州建立的乌托邦试验基地,特别是印地安那的“新和谐村”(The New Harmony),更是将这一思想付诸实践的努力[4]。美国在20世纪30年代的新政,也是这一思想在工业化中后期的继续。达尔和林德布罗姆提到的三大思想运动,共同反映的都是现代人不认天命,顽强地要用自己的理性能力来改造自己的生存环境的意愿和思想境界。从这个意义上来说,人类文明的活动,或是说人类对社会的管理活动,自有史以来就从来没有停止过。要在滔滔历史的洪流中甄别出闪亮的浪花,辨析出它的时代甚至历史的新义也是本文的难点所在。

挑战性之三在于公共管理是实践性很强的学科。它从传统的政治学的象牙塔中分离出来,另立门户,原因就是传统的理论渐渐沉溺于远离现实、有模式但不能应用、能引起兴趣但不可能有结果的抽象世界,不能满足解决社会迅速发展过程中涌现出来的许许多多的现实问题的需要[2],因而有了实践性强的公共管理学科的诞生。探讨这一学科的理论前沿,重点在于找到理想型的抽象理论与现实中可操作理论之间的结合点,唯理论,又避免象牙塔中的抽象,这是本文的第三个挑战。

尽管有这些挑战,西方公共管理的前沿理论对中国的公共管理,甚至对中国的社会科学研究能提供什么借鉴,却是中国公共管理的学术研究和管理实践迫切需要回答的问题。中国正处于改革、进步和现代转型的攻坚阶段,过去曾促进西方社会公共管理科学大发展的市场化、工业化、城市化等诸多因素,正在中国大规模涌现,社会矛盾不断增加,新旧问题层出不穷,在中国公共管理必须迅速发展的国内背景下探讨世界公共管理的理论前沿,尽管难度很大,也还是必须要做的工作。因此,我们将一个时期以来西方公共管理学科探讨的热点课题,有选择地介绍和评论,旨在抛砖引玉,引起大家的思考和讨论,将这一讨论继续下去,寻求中国公共管理发展的理论依据和有效途径。

2公共管理的理论范畴

由于公共管理在中国是一个比较新兴的学科,不同学者各有自己对它的理解。因而,在探讨公共管理的理论前沿之前,有必要先界定一下公共管理的理论范畴。

首先,理论是人类对某一事物或事物的某一方面提出的一个系统看法,目的是对事物的现象和因果关系作出系统合理的解释并指导未来的实践,是基于对过去的总结的基础上提出来的推断。理论包括一些特有的定义、抽象构建、关键词和通过假设、观察、论证而得出来的有关现象和因果关系的一系列互相关联的结论。理论的价值,在于它对事物的解释力和对未来的指导意义。美国教育哲学家杜威有一句名言:“学问的价值在于对未来事务的预知”[5]。公共管理学科回答的是人类社会用什么方法来处理和协调人与人之间、人与群体之间、人与自然之间的矛盾,及共同存在、共同发展的大问题。

它不同于传统的学科分类,是进行制度设计和操作的“国家的治理”方面的“万人敌”[1]。公共管理的理论自然就牵涉到社会组织形态和管理方法的有关社会治理的理论。从这一学科特点来看,它是边界宽广或难有边界的大学科。兼容并蓄,博采众长,使用人类所有学科的智慧和成就,来完成人类组织建设文明生存环境的目标是它的学科使命。但它却是有坚实和合理的内核的。这个内核就是它以公共利益为价值观、以组织方法为手段的软硬件组合。

公共管理的软件核心———即价值核心是公共利益观。它的硬件结构是政府的组织设计和管理程序。公共管理理论研究的目的是甄别、定义公共利益或公共价值观,并用有效的组织、人事、财政、政治策略、现代科技等手段处理好政府、企业、社会之间的互动关系,高效地实现公共利益或公共价值。

它注重的不仅仅是什么是公共利益,更注重如何将其操作化和实践化。它应该帮助界定哪些是政府应该做的,能够做的和如何能够做得好。美国早期公共管理的探索者、后来的美国总统威尔逊就说过,公共管理学研究的目的,首先就是要帮助揭示什么事情是政府可以做并且做得好的,再就是寻找能够将这些政府该做的事以最大的效率和最少的经费和精力来做好的方法。……学习管理的目的就是将管理从混乱和狭隘经验主义的现状中解救出来,建立在坚实的科学理论基础知识之上[6]。

公共管理的近期操作目标是国家、社会的稳定和经济的发展。它的长期的目标是追求人类平等、博爱、自由、正义、富足和繁荣的崇高理想。从这个意义上来说,公共管理的学科使命是宏大、严肃和庄重的[7,8]。

美国著名的公共管理学者罗森布罗姆在仔细梳理了美国公共管理的历史的基础上,发表过一个名篇,追溯了公共管理学科的三大学术渊源———政治的,管理的和法律的。政治学给公共管理提供了社会价值的视角;管理学帮助公共管理强调效率、效益的理性;法学给了公共管理一个寻求稳定的制度工具[9]。如果说,政治学的视角关注政治利益的分配结果;经济学的视角关注资源配置带来的资源使用效率;法律学科的视角注重先例;心理学的视角注重感受与行为;公共管理科学的视角注重的则是在政治目标的指引和约束下,运用组织工具和法律结构,在社会心理能力可承受的范围内提高资源配置效率,追求社会宏观效益的一种以政体组织(郡县、国家或政治联合体)为单元的综合理性,也就是以产出为目的的人类行为的有效协调。

公共管理学与政治哲学的理论有十分重要的相关性,它一方面帮助实现政治哲学所提出的目标,另一方面又对政治哲学提出的目标的实现和发展有重大的推动作用。

市场机制常常被认为是私营企业的管理方法。这是一种片面的理解。现代资本主义经济的理论鼻祖亚当·斯密的《国富论》的基本立论就是,在国家制度的框架下(立法、司法、公民监督和警察),国家可以利用人们对私利的追求,用平等交换、互通有无的市场管理机制,促进专业化和社会生产效益,达到国家财富的增值[8]。市场是社会管理机制的一种工具,国家需要精心维护它的有效运转,以达到社会发展的目标。许多年后,林德布罗姆在《公共政策制定》一书中也清楚地指出,私营企业是有重要的公共社会功能的。他们从事社会需要物品的生产,决定社会生产的投资,创造就业,完成或协助完成公共工程,提供部分公共产品。所以,政府部门要帮助他们的发展,给他们必要的生存和发展条件,让他们为社会服务[11]。所以说,如何管理市场,让市场发挥它积极的公共功能,限制市场的负面影响,是现代公共管理学科或现代政府的一个重要课题。

官僚机制传统上被认为是政府管理的主要组织形式;官僚体系的设计、激励、控制等运行管理和改造,包括人事、财政、技术使用及公共工程项目等都是公共管理学科最关注的问题。韦伯认为,现代官僚制度是人类有史以来最高效的大型组织管理形式,这一点,在军队、国家和大型企业的核心结构都无一例外地采用官僚机制的实践中得到了有力的证明。但是,官僚机制也象市场机制一样,有使自己失灵的天敌,如人浮于事、臃肿、繁冗的程序等等。这些天敌会负面影响官僚机制的良性运作,需要得到管理和监督[12-14]。

理念机制主要依靠的是人们的信仰。组织形式往往是多样和自发的,如教会,协会,自由社团等。他们不是官方固定资源支持的组织,稳定性一般不强,功能有限,但机动灵活,运作成本小。近年的政府改革使得很多人开始注重非营利或第三部门的研究,看看他们在社会服务和公共产品的提供方面有何好处。

除了以上三种传统的管理机制,网络机制也是近年来西方学者乐此不疲的一个研究方向。本文的后面,还要专门探讨这个问题。

这几种管理机制及它们之间的互动过程是公共管理理论的重点研究对象。在宏观上是社会或国家治理机制的问题,在微观上是地方政府和地方公共组织的管理问题,包括政府管理体制、社会管理体制、公共人事体系、公共财政体系,专项公共政策等的设计和改革等。中国在五四思想革命以后,接受了科学、民主的现代思想,在封建的基础上,经过了战争的洗礼、国家基础建设的坎坷,终于开始了全面现代化建设的进程,提高了对公共管理的要求。因而,中国公共管理学科的诉求,在目标本质上与现代化的历史潮流是相符合的。

3西方公共管理的若干前沿理论

作为一门综合性的学科,公共管理的前沿理论五花八门,但其中比较宏观和有持续影响力的当属20世纪70年代末和80年代初兴起、到现在还在继续的长达二十多年之久的一股强劲的政府改革思潮。这一思潮的主要理论基础是20世纪60年代出现的公共选择学派。同期和后来的比较重要和同样宏观的新公共管理、新公共行政/服务和治理理论都是建立在与公共选择理论对峙和发展的基础之上的。本文重点就这四大理论的特点、渊源和理论效度进行综述和评论,并讨论他们对中国公共管理发展的启示。

3.1传统公共管理的回顾

在讨论以公共选择学派为理论基础的改革之前,先回顾一下传统的公共管理。传统的公共管理(1865—1970年)源于西方工业化和城市化的过程之中。德国的俾斯麦时代,法国的后拿破仑时代,美国的进步运动时代,强调的都是用国家的力量管理社会和推动社会的进步。美国进步运动时代提出的口号是“科学、民主、好的生活”。其中,“科学”注重的是如何提高人文水平和社会效率和效益,也就是我们常说的效率、效益、经济和民主意识①。在工业化和城市化的过程中,政府被认为是民意的代表,有责任提高自身甚至社会的管理和运行效率。美国建国先贤汉密尔顿早期提出的国家干预经济发展、保护民族工业、国家工程、联邦银行等思想都随着美国的发展,逐渐在它的公共管理中得到了体现,并在20世纪30年代的大规模经济危机后得到了长足的发展。传统公共管理强调政治与行政两分,政治上靠依赖民主程序的立法机制汇集和表达公民意志,行政上靠传统的官僚管理机器来实现国家和民主意志[6,15,16]。政府在管理过程中强调效率和效益,大包大揽,是达尔和林德布罗姆所说的经济事务政府化的民主社会主义的社会形式。这些方法曾被认为是拯救了西方的资本主义,使之从原始资本主义走上了能够有持续活力的在国家管理条件下的现代资本主义。同时,也大大增加了政府的规模。这个趋势在20世纪60年代末开始减缓。

到了20世纪70年代末(1979年)和80年代初(1981年),英国撒切尔夫人和美国的里根分别获得大选胜利,入主白金汉宫和白宫。他们代表当时的民意,提出对当时膨胀低效的政府部门进行改革。提出了私有化、分权化、市场化的口号。英国当时有70%的国有企业运转低效,人们不满。里根以72岁的高龄当选美国总统,代表的是怀旧的保守主义思想,追求的是“过去的好时光”。面对大政府的臃肿、膨胀、人浮于事的现象和沉重的社会福利的包袱,他们想到的是用传统的私有化和个人奋斗精神来进行改革[17]。当然,他们所采用的方法,包括他们的深层次的改革理念并不完全相同。

应该指出,这一后来引起全球性政府(公共管理)改革的思潮,绝对不是一个偶然现象。在西方,它有着十分深厚的历史渊源、思想基础和长时间的理论准备。在历史渊源和思想基础方面,西方现代革命的基调就是崇尚个人自由、个人奋斗,反对政府统治的现代自由主义思想。这一思想,由洛克、霍布斯、密尔、卢梭等人奠基,追求可能条件下的个人自由极大化,是西方中产阶级向封建皇权要权力、要机会、要发展的重要思想武器。霍布斯就把政府描述成一个巨大的怪兽,一旦将权力集结,就再也不肯还给公民[18]。卢梭提出,现代政府的合法性基础应该是人民与政府之间的契约。美国的建国先贤们深受自由主义思想的影响,认为权力对一切人都有强大的腐蚀作用,所以极尽其才智和精力,设计出一套以制衡为重要原则的政府管理制度[19]。后来一些著名的作家,如欧威尔、哈耶克等等也反复描述了政府权力过大会最终导致公民失去自由的可能[20-21]。

3.2公共选择学派

在科学革命以后,现代社会科学开始积极借用科学的假设、观察和论证方法来研究社会问题。最早的是哲学社会学[22],后来是政治学和经济学。现代经济学借市场经济的成功得到了良好的发展,一些学者(政治学、经济学和社会学学者)开始用经济理性来分析不同的社会现象,解释社会问题。在20世纪60年代初,布坎南和图洛克两人合写了一本《允诺的微积分:宪政民主的逻辑基础》(国内译成《同意的计算》),尝试用经济学理性经济人的假设来解释政治运作和决策的过程,包括宪法理性。这就是大家所知的公共选择学派。这一学派认为所有的人都是理性自私的,国家只是人们在一起进行公共决策和执行的工具,如果收益大于成本,人们就会参与决策,否则,人们就不参与。参与的人越多,决策成本越高,但执行成本越低;参与的人越少,决策成本越低,但执行成本越高。用他们的理论,也同样能解释为什么参加全国大选投票的人少,而在基层参与投票的人会多。这一理论的核心是否定公共利益的存在,认为所谓的公共利益只不过是个人利益的总和[23]。理性经济人的假设也影响了对组织管理感兴趣的学者。道恩斯(Downs)就写了一本影响很大的书———《在官僚的内部》,把官吏描写成一切都为利益而工作的自私自利的人。终身研究自由主义的政治与公共管理学者文森特·奥斯特罗姆受公共选择学派的启发,在1971年出版了《公共管理的知识危机》(国内译为《美国公共行政的思想危机》)。他认为,西方革命的目的是自由主义。但是,革命成功后,一直沿用的管理机制却是韦伯所描述的自上而下的传统官僚体制。这种官僚体制是不能给人们带来自由的。要想自由,就必须将决策权力下放到最基层,搞多中心的治理。奥斯特罗姆根据公共选择学派的理论,描述了一个非官僚化的国家体制。

公共选择学派将传统公共行政国家对经济效率和效益的追求变成了政治价值观优先的理论,符合西方自由主义传统。同时,它又从经济理性的角度出发,演化出政治参与的逻辑假设———个人利益的最大化。也就是说,将公民的满意度和民主政治的效益等同于综合的个人利益的最大满足。

另外,委托代理理论、交易经济理论和尼斯堪南的以公共选择为基础的官僚行为理论[24-27]都属于用理性经济人的假设分析社会管理体制的学派。他们用的是假设和推断的方法,将人设定为单一理性的高等动物。表面上,他们似乎谈的是追求效率、效益和经济结果,但实际上他们的努力反映出一种很强的价值观念———努力求证西方传统政治中传统自由主义的理想和价值观的有效度和普遍性。这就是所谓的部分现代经济学者的“走火入魔”,即在效率和效益观的掩盖下追求传统自由主义,或是激进市场主义的价值理想,用他们所不熟悉的道德理性,而不是科学理性来求证科学不能证实的结论。

公共选择理论的优点在于找到了一个定义清楚、逻辑一贯、有相当预见力的衡量组织运作的描述和测量方法。它的问题在于忽视了组成国家的不完全是具有经济理性的人,还有非经济理性的。美国公共管理学大师古利克在他年近百岁的时候说过,管理学的挑战在于它的研究对象是复杂多变的人。这样一种高等动物,他们可以为贪婪而侵夺,为荣誉而竞争,也可以为爱情而牺牲。人的情感的变化和特定条件下的自我牺牲精神(道德理性),是经济理性学派的死穴。20世纪90年代中期,曾任美国政治学会主席的耶鲁大学教授罗义[28]在总结美国20世纪政治与公共决策的最重要的理论突破时,认为不幸被公共选择学派占了主流。但是,诺贝尔奖得主西蒙教授认为,罗义错误地高估了决策理论的作用以及西蒙的学术观点。西蒙不认为自己是经济理性决策学派,他是不折不扣的新政民主党人。西蒙认为,博弈和公共选择理论家们带着巨大的热情进入了政治分析的领域,也不时重新发现了政治学家早就发现了的真理,甚至会提出不可思议的极度理性的假设,但只要简单翻一遍美国政治评论的杂志,就可以知道公共选择学派并没有理论上的霸主地位,而且常常面临许多挑战。正如他自己在《管理行为》一书中论证的,即便是有限理性,也是在一定的社会条件下形成的。罗义对美国政治理论思潮的评价不对。要说谁是反对公共选择理论的斗士,罗义并不是孤军奋战,西蒙自己就已经战斗了四十年[29],更不用说还有许多别的学派的存在。值得公共管理学者和国家决策层深思的是,为什么在理论界有争议的公共选择学派能够成为影响政府改革潮流的理论进入政策领域?政治需要、学术热情、无知无畏的精神、群体效应和学术工具的使用,都不能不说是重要的因素。

政治的需要,加之与经济学界回归政治自由主义的保守思潮(经济自由主义、货币主义、拉法尔曲线、供给经济学派)遥相呼应的官僚和决策理论,形成了一股强劲的改革势力,促进了里根时代美国政府改革的私有化、分权化、市场化和政府部门的减税减员。必须指出的是,里根改革的重点不在提高政府内部的管理效益,他将政府工作政治化,选取意识形态雷同的政治领导人入主联邦机构,大规模减员,努力消减政府开支。他认为,只要政府小了,一切问题都会迎刃而解[30]。实际上,里根改革是以国家债台高筑,贫富差距增大,政府管理减弱,市场服务弱化,人民对政府信心降低,失业率增高的结果而告终的。

公共选择学派更致命的弱点是对传统自由主义思想中公共利益的否定。西方民主政治和自由主义的开山大师约翰·洛克在他著名的《政府论》中否定了君权神授或以弱肉强食的“丛林之法”作为政府的基础后,提出了人类的“自然状态”“战争状态”和“共同体状态”(即“公民状态”)的概念。在“自然状态”每个人都是绝对平等和自由的个体,只要他对自身价值的追求不损害到与他同样平等自由的别人的利益,他的行为就无可挑剔。这是自然状态下和谐社会的理想。但实际上由于人的动物属性,他很容易因利益、贪婪、情爱、虚荣、生存需要等等各种缘由侵夺别人或被侵夺。一旦这一现象发生,人类就进入了“战争状态”,自身的生命财产等权益就得不到保障。不论是谁,不管多么强大都有可能被攻击。为了较长久地保护自己的生命和财产,人们选择了“公共体”(集体),制定一套奖惩的法规,保护生命、财产权不受任意侵犯。为了这个目的,人们自愿放弃一些在“自然状态”应该属于自己的权益,如完全自由、不从属于任何人、不必尊崇任何法律等,进入“共同体状态(公民状态)”成为社会人。

至此,完全自由的个体就已经不存在了,也就是说,微观经济学里假设的纯“个人利益”和“自由选择”已经被放弃。在现代社会,人们已经选择或被迫放弃他在自然状态拥有的绝对选择权,接受了共同体的保护和法则。他们所能做的就是追求这些法则的公平、公正、清廉和有效执行。人们常以为,对私有产权的保护是一个经济概念,为的是效率和效益。

殊不知,它更重要的是一个政治概念,保护的是生命的权利和尊严。洛克的《政府论》写于英国光荣革命(1668年)前十年,被认为是光荣革命的宣言;而现代经济学的鼻祖亚当·斯密的《国富论》成书于1775年,他的“放任自由市场”的理论是对洛克自由主义的继承。这一理论建立在已有的共同体(政府)的各项法则的基础之上,受制于“共同体”利益的制约。亚当·斯密在1759年出版的《道德情操论》一书中就提到了公共利益的问题。在亚当·斯密的市场里的个人已经是“社会人”而不是“自然人”。亚当·斯密说得非常清楚,没有政府的保护,纯意义上的市场一天也存在不下去。这就是著名的市场失灵学说。这一学说认为,只有在市场失灵时,政府才对市场进行干预。洛克和斯密理论都是建立在“共同体”的基础概念之上的,承认了大“公”的存在和个体为了寻求政治保护(第一位和核心的)与经济利益(第二位和非核心的)对个人权利的部分放弃。在社会哲学的世界里,康德以唯心主义抽象的“绝对命令”来界定公共利益的准则———“按大家都能接受的准则行为”(Act only according to that maxim whereby you can at the same time will that it should become a universal law.)[31]。很有“己所不为,勿施于人”的意味。他认为,人类社会如果要和平共存,一定要遵从这样的最高信条。维护这样的信条就是维护公共利益。

中国传统智慧里的“杀人偿命”和这一信条异曲同工。但这一最高信条———现代自由主义国家的合法性的核心———是抽象推理而不是依靠按照私利来进行公共决策的选择而获得的。公共选择理论作为微观管理理论有它的独到之处,但作为国家理论就找不到国家的核心价值观。因为,多数人的利益和少数人的利益、强势集团的利益和弱势集团的利益总是矛盾的。强势集团的利益必然要由弱势群体来作铺垫[4],就此,笔者之一蓝志勇与奥斯特罗姆夫妇当面讨论过,他们也承认这还是没有解决的问题。社区是可以多中心的,但县政府、州政府或中央政府以什么标准立法呢?西方自由主义利用利益集团来推动民主,但利益集团的力量随着现代工业集团和金融财团的壮大而壮大,制衡越来越少,只要少数大财团达成内部协议就可以操纵国家政治命脉,侵夺大众的利益。这一点在罗义的《自由的终结》一书中有清楚的描述。传统自由主义国家用资本和市场来管理经济,用道德和理想主义很强的议会政治来管理政治和对市场失灵进行制衡。当道德被腐蚀,政治运作市场化以后,用什么方法来制衡利益集团操纵的政治腐败呢?[28]

如果说公共利益的核心是人的平等权利,当社会贫富悬殊大到富人可以用几百万、几千万来购买穷人的器官或生命时,什么是政治的合理性呢?所以说,公共选择学派试图以微观的思想方法和手段来替代宏观的国家治理理论,至少到目前为止还没有成功。利益集团政治、里根改革和小布什政府的市场型政府改革导致大利益团体侵吞社会财富,都从不同的侧面佐证了这个结论。卢梭对传统自由主义中的个人主义也是颇有微词的。他认为,启蒙所带来的个人主义和自私自利等堕落道德观,激发了竞争、等级、嫉妒及其它邪恶冲动,全体人民都将因此堕入悲惨的深渊。卢梭希望通过达成社会契约的方式来实现善治。卡尔·马克思沿着卢梭的道路走得更远,他指出阶级斗争和无产阶级专政是取得善治的唯一途径。功利主义哲学家约翰·密尔相信,理性终究会超越偏见,只要官僚制坚持理性和宽容,采取民主决策机制,那么自由还是能够实现的。

里根代表保守的传统自由主义,但时过境迁,他没有与时俱进。传统自由主义是中产阶级向封建皇权要权力,弱势的个体抗衡强大的皇权。而现代利益集团自由主义确是强大的社会利益集团向民主立宪(更准确的是共和立宪)的国家争夺权力。联邦文献起草人麦迪逊曾认为众多利益集团的存在,可以互相制衡。而现代大规模企业、行业的存在,使利益集团开始集中在少数有影响的大财团手中,多数的小利益集团影响力被围堵。如果私利优先,制衡就应该是一个关键问题,公共选择理论在这方面偏偏是缺项。

3.3新公共管理

与美国的里根改革同时进行,有相似之处但又不完全相同的是英国撒切尔夫人的政府改革。这场改革后来也波及到英联邦的不少国家,包括新西兰和澳大利亚,并在一定的程度上影响了克林顿政府的改革。经过学者们后来的追加描述,进一步论证和丰富,被冠名为“新公共管理”改革。在这以后的理论探索也往往以此为新的发力点。严格说来,新公共管理并不是一个理论或一种学说,而是一种思潮在公共管理领域里的体现。用它的原始命名者胡德的话来说,是一个为方便起见而做的标签[32]。在英国,撒切尔夫人领导的改革似乎更注重政府的运作。他们一方面将国有企业(如铁路)私有化,另一方面强调政府管理中的“三E”(Economy,Effectiveness and Efficiency),即经济、效率和效益。

这一运动注重管理主义,注重业绩评估和效率,注重用市场或准市场的方法来改造政府的业务部门的运作,用限期合同、节约开支、确定工作目标、金钱奖励以及更大的管理自由度等方法来加强政府工作的竞争性[33]。胡德还将新公共管理的成功经验归纳为七点:(1)注重让专业管理人员实际操作。这就是说,让管理人员来管理(即让经理人员来经营),注意责权相配。(2)应该注重明确的业绩评估的标准和测量方法。这就需要明确标准,设置业绩目标。(3)更重视对结果的控制。资源被直接用到可以进行业绩评估的领域,强调结果而不是过程。(4)将公共领域的各单元分割得更小,创造可控制的单元以便得到跟公共领域或私营领域比起来都有利的效益规模。(5)向公共管理领域内更强烈的竞争的方向变化。比如说更多地使用定期合同和公共程序监督,用竞争降低成本提高业绩标准。(6)强调在管理实践中使用私营企业的风格和方法。逐渐脱离军事化型的公共服务道德标准,使用灵活雇工和灵活奖赏的方式。(7)强调在资源使用方面更强的原则性和节约性。限制企业在执行公共政策法规方面的花费。限制公共部门的资源需求,用更少的钱办更多的事[32]。

到20世纪80年代中期,英国的“经济社会研究院政府和法律委员会”发动和资助了一个经费达35万英镑,历时三年之久的大型研究活动,探讨撒切尔夫人改革对政府管理系统的影响。英国公共行政杂志社邀请伦敦大学的行政学家胡德领衔捉刀,将英国的改革放在全球的视野下来讨论。这些研究人员就用“新公共管理”这个词将收集的改革思路和特点表述出来[32]。这些研究结果发表在1991年春季的英国皇家公共行政研究院的杂志《公共管理》上。不同的研究人员研究的重点各不一样,但基本的结论是:高层的政治支持是保持公共管理改革势头的关键;在改革中,大家往往下意识地认为好的管理就是节约经费的同义词;改革后实质性的变化其实不大;尽管叫得很响,大不列颠政府的管理革命实在是建立在很脆弱的基础之上的。这就是新公共管理最初的研究队伍对撒切尔夫人改革的基本认识。他们的结论是,改革的理论渊源出于不同门派,改革的结果成败参半。新公共管理的改革的意图是推行小政府,提高政府工作效率,提高公众对政府的信任。但在改革过程中,为求小而小,为私有化而私有化,不顾实际社会工作的需要,给后来的政府工作留下了巨大的隐患。比如,撒切尔夫人的私有化改革,把英国铁路私有化得七零八落,铁路运行分段和与车站管理分家降低了管理效益[32]。

1993年克林顿政府上台,推动重塑政府改革,成立了由副总统戈尔领导的国家绩效评估委员会。他们提出要削减不必要的经费、为顾客服务、增加雇员的能力、帮助社区解决自己的问题、创立工作目标、更多地掌舵而不是划船、授权和分解责任、用激励来替代规制、用成绩来决定财政分配、竞争政府、用市场方法而非行政方法来解决问题、用顾客满意度来衡量成就[34]。这些改革措施,不同于里根对政府釜底抽薪的改革方法,反而在不少方面加强了政府支出(如公共安全和福利)。他们提出了一些美国地方政府过去成功使用过的创新方法,如竞争政府,也被后来的部分学者认为是新公共管理改革①。这些措施与撒切尔夫人的改革倒有相似之处。至于这些措施也被认为是新公共管理的组成部分,和新公共管理在美国成为大家都知道的词,是20世纪90年代后期的事。写的文章,大多也是对其进行批评的。

克林顿政府的国家业绩评估委员会的改革目标是帮助政府提高绩效和对人民显示政府工作业绩,以提高人民对政府的信任。这两个目标,经过美国学者论证,认为都没有达到。原因在下面的讨论中还会提到。

新公共管理改革叫得最响的是新西兰,在澳大利亚也有不少举措。但根据胡德等学者的最近评估,他们的改革效果也是不佳的[35,36]。

由于行政改革的潮流是世界性的,胡德也尽力找出一些世界潮流性的改革共性。这些共性包括减少或降低政府公共开支和人员数目;尽可能私有化或半私有化;争取用信息技术来提高自动化,达到改善公共服务的目的;注重国际趋势和国际行政管理改革的经验。胡德也尝试将制度经济学、公共选择理论、委托代理理论、私有化理论、博弈论等归到新公共管理的范畴。但从实践来看,里根政府的改革是釜底抽薪,使政府瘫痪,激活市场;撒切尔政府一方面推行私有化,一方面搞评估;而克林顿政府注重业绩评估,强调要以业绩评估改革政府,提高效率,提高公民信任度。他们的改革目标是十分不一样的。新公共管理注重的效率、效益是传统公共管理的价值观;它注重的绩效评估,在过去的科学管理法、目标管理法、质量管理、项目预算管理法中都有过;它注重的管理主义(Managerialism)和强调责权一致扩大了的管理权限,是政治与行政两分法和首长责任制的思想的继续;它的分权思想是联邦主义的内核;它的私有化思想,是西方市场经济的传统;它认为公共管理可以无条件地向私营管理借鉴方法,是反复受到过质疑的通用管理主义(公私一体论)的翻版②。

美国著名的公共组织问题专家赫尔·雷尼(Hal Rainey)与合作者写过一个比较政府与私营企业管理的名篇,其中提到政府与企业的区别有三大类:(1)在环境因素方面,政府组织较少具有市场环境的压力,更多受到法律条文的约束,受政治因素影响很大。(2)在组织与环境的关系方面,政府组织的决策有垄断性、强制性和影响的广泛性。同时,也更受到公众的监督,面对更广泛的公众期望。(3)在组织目标,内部管理机制,管理程序和对人员素质的要求也非常不同。在目标方面,公共组织部门具有多元性,管理程序更制度化和官僚化,奖励机制不同,人员素质要求也不一样[37]。其中,目标的不同和目标的难以测量就决定了管理方法的不同。比如说,在目标方面,除了利润,产品质量,健康程度,社会服务效果,环保因素,工作机会因素等等,都同时是十分重要的业绩指标,不是光从利润的角度就可评估的。再如,政府鼓励中小企业的发展,其目的显然不是为了提高生产力,而是为了解决民间闲散劳动力的就业问题,给人以劳动贡献的机会和做人的尊严。要从效率和效益的角度来看,资本密集型的大工业和高技术产业可以用人少,产出高,投资效益更显著。还有,许多公共产品,如国防、外事、环保等等都是花钱不易见直接效益但又是社会正常运转不可或缺的。因为这些原因,有的学者如哈佛大学的著名学者埃里逊(Allison)就说,“公共管理与私营管理基本上在不重要的地方有相似的,而在所有最重要最关键的地方都是不一样的。”[38]在新西兰,人们偏重公共选择、交易成本和委托代理的提法;在英国和澳大利亚,人们偏重管理主义;在美国,里根偏重前者,克林顿偏重后者。如果一定要说这是自成一家的理论,一定会让学习这一理论的人越理越乱,莫衷一是。所以说,一定要说新公共管理是一个理论,那么这个理论的问题就是:在渊源上出自不同学派,在实践上被偷梁换柱,在逻辑上自相矛盾,在作为国家理论的前景上一窍不通[14]。在阐述、引进甚至推动了新公共管理的理论一段时间后,美国著名的学者克托自己也作出了结论。克托把新公共管理的实践分成三组:轻微修改型(法、德),渐进型(美)和大刀阔斧型(新西兰等)。看起来,他们的核心都在寻求对政府的绩效评估。但归根到底,新公共管理的改革说到底并不是一个管理改革,它是有政治目的的[39]。

在公共管理学界,一直都存在对公共选择学派的异议。就在公共选择学派的诞生地———布坎南的公共选择研究中心所处的弗吉尼亚的黑堡城(弗吉尼亚多种技术大学),就有一批主张公共利益的学者,他们继承了新公共行政的大旗,发出了著名的黑堡宣言,要用服务于公共利益的理念重建美国的公共管理。新公共行政(New Public Administration)缘于20世纪70年代初。当时的一批青年公共管理学者由雪城大学的麦克斯韦尔学院组织,在那里的明纳布洛克会议中心开会,提出了新公共行政的口号,强调积极、爱心、推动民权和民主的积极干预政府[40]。这一派的思想,成为后来黑堡宣言(Blacksburg Manesfesto)的核心理念,也是后来新公共服务讨论的理念基础。

黑堡宣言是由华姆斯利(Wamsley)等著名的公共管理学者起草的。宣言首先出现在1983年美国公共管理学会年会上,1984年出版,1990年由华姆斯利等主编为《重建美国民主公共管理》一书[41]。

它的目的是反对当时里根改革时代对政府官员的鞭挞和缓解不断高涨的反政府情绪,也是对公共选择学派的批评。这些学者认为,政府的职能机构是根据宪法精神由宪法规定并通过社会契约赋予权力、代表最高公共利益的权力机构;是社会学习、技术标准、实践智慧的汇集点;是反映宪法原则、提供公众对话、开发政策意图和方向的最佳场所。公共管理人员,作为对宪法宣誓、有公共服务精神的公务人员,从他们的公民道德、职业标准、管理专业知识和经验中获得领导的合法性,是民主管理和民主政治的中坚。他们带领人民探讨和寻求公共利益的最大化。他们认为,公共管理是一项崇高的职业———一项为同胞公民服务的道德实体,而不只是一个经营工具。20世纪初的传统公共管理建立在效率效益的工具理性之上,是错误的。新的公共行政必须建立在遵从宪法精神的公共服务的道德基础之上,公共管理人员带领积极的和赋予了权力的人民共同寻求公共利益,管理国家。

亚利桑那州立大学的登哈特教授夫妇于2000年在美国《公共管理评论》上发表了一篇文章,后来又写成书出版,核心观点也是批评新公共管理学派以私利为基础的行政改革,表达的是黑堡思想的理念。他们对服务的定义是:谈判和交易公平,社团之间的利益,创造共有的价值观念[42]。1999年,布鲁金斯研究员、美国纽约大学教授保尔·赖特也写了一本同名的书,叫《新公共服务》,猛烈抨击了始于里根的联邦政府管理改革。他认为政府正在输掉与私营机构的人才争夺战:政府雇员招聘制度冗长琐碎,无法与私营企业相比;政府业绩评估制度虚浮,使得每一个雇员都得到近似优秀的评价;政府工作程序如此复杂、不合理和无意义,没有充满挑战和有趣的工作给优秀的雇员。这些还不是最重要的,如果政府还在努力寻找有意义的工作来做的话。但事实上,从20世纪60年代开始,联邦政府就基本上没有作为。在后来公司也减员的情况下,当然也不可能再发展。因而,过去那种以政府为中心的公共服务已经风光不再。替代兴起的是多中心(政府、企业和第三部门)共同合作的公共服务。他给了政府两个选择:一个选择是继续在无为的道路上下滑,使得员工素质越来越低;另一个选择就是在政府内建立一种有作为、有挑战、能够吸引优秀人才的职业道路,迎接新公共服务人才的挑战[43]。

新公共行政和新公共服务是对公共选择和新公共管理学派的批判。他们在西方国家也有非常深远的历史渊源。新公共行政提倡利他、福利、民权和积极政府,是美国约翰逊时代“伟大社会”思潮的延续。在基督教精神、乌托邦和欧洲民主社会主义思想中都能找到根源。哲学上,黑堡学派的道德政府的根源可以追溯到亚里士多德的时代和康德的思想。他们的核心成员之一罗尔(Rhor)就是宪法学派成员。他们的优势在于,他们的道德国家符合自由主义单一政府中心的思想,宪法原则有序可循。也正面承认社会科层结构的存在和功能(智者和领导人指引方向,协调合作和治理),追求用道德、法律、公共职务职责来约束公共领导人。虽说他们也没有最终解决公共利益的定义问题,但他们认为它是存在的,而这种存在就是国家的基础。这一学派的弱点是,理想化的境界虽然是人类孜孜以求的,但在操作过程中权力的力量使得理想型的政府一再被腐蚀,领袖人物一再率先出问题。特别是政体过大,公民监督不够,制衡不力的时代,理想的理论总是变成了灰色,而赤裸裸的私利追求却获得满堂喝采。在公共利益的讨论上,美国著名公共管理学家伯茨曼在《公共管理评论》上发表了一篇新作,尝试用公共利益失灵,而不是市场失灵的方法来确定政府工作的目标,非常具有新意,值得学界的关注[44]。

3.4治理理论

治理理论是近年来越来越受到重视的理论。按照词典上的标准定义,治理一般用来指代统治和控制。麦科迪(McCurdy)曾把公共管理学称之为治理之道,一门致力于寻找管理政府和公共事务之最佳途径的学问。缪勒把治理定义为“关注制度的内在本质和目标,推动社会整合和认同,强调组织的适用性、延续性及服务性职能。治理包括掌控战略方向、协调社会经济和文化环境、有效利用资源、防止外部性、以服务顾客为宗旨等内容”[45]。

治理的提法开始出于世界银行专家对发展中国家挪用国际援助款、腐败等问题而提出的对策。但大规模政府改革的不成功,使得越来越多的学者加入了治理的讨论。治理理论提出,国家的管理既不能私有,又不能放任;既不能由官僚机构一言堂,又不能让大的利益集团操纵;西方国家不愿意政府权力过大,要放权于民;用减税的方法限制政府支出,寻求第三部门的参与。但第三部门又往往没有政府的社会权力、大规模的公共资源和多种的管理能力,因此就需要私营部门、第三部门和政府部门协作努力,寻求用网络管理的方法,来迎接新的挑战。世界银行中的许多学者参与并推动了近些年对治理的研究,他们把治理界定为公平而有效的惯例和组织制度,基于治理国家权威能够有效地服务于公共福祉。他们甚至制定了一套衡量治理的指标,如:良好的问责能力,对公民的服务要求的回应能力,管理创新能力,公私部门的协作能力,分权管理,网络管理,人类资源管理,等等[46]。

事实上,历史上的统治活动都可以被认为是治理。(1)前现代权威型治理,例如封建领主制和奴隶制;(2)前现代民主治理理想,其目的是维护公共利益,承担更高的道德目的;(3)马基雅维利型治理,关注君臣关系,主张用铁血手段维护秩序;(4)自由利益集团治理(启蒙治理哲学),强调所有个体和社会力量之间长期互动和相互影响,保障个人利益和财产权利;(5)官僚型治理,遵循法律和道德激励的方式来设计制度、推崇信任,一些启蒙思想家和理性社会精英持此观点。而最新提出的更高水平的治理模式———高效、民主、道德、人性化的治理,希望摆脱传统官僚的方法,用社会参与和治理网络来达到。在东方社会被传统的人际关系网络缠绕和压抑,负重不堪,意图靠科学的现代管理原则突破重围走向现代化管理格局的时候,西方社会却绕了一个大大的弯子,回过头来想依靠隐含在网络方法中的合作和制衡力量,寻求人类善治理想的突破,也可以算是一个理论上的回归[47,48]。不同之点在于,现代信息技术的突破,可能成为新网络管理的具有突破意义的重要工具。这个问题,牵涉到制度、历史和技术的许多方面,既不能是技术决定论,又不能忽略核心技术改变历史的力量。对此需要专文探讨。

4总结

本文对近年来风行西方公共管理领域的几个主要理论流派进行了梳理,重点评述了影响西方公共管理改革三十年的新公共管理思潮。这几个学派相关又不尽相同,与西方思想界都有着十分深厚的渊源。到目前为止,它们还是呈互补状态,反映不同思想阵营和不同理论的博弈,并没有达到能够相互替代的程度。但这些理论的梳理和他们在西方改革实践中的作用,对中国现阶段的发展和公共管理改革有着重要的启示作用。

(1)西方的自由主义思想和西方早期的以行政效率为目标的政府设计,显示出政府理念和管理机制是人类的创造。它不是一成不变和历史的必然,而是革命、知识,机遇、思想领导和历史的产物,也可能是人类的优秀分子为改变自己的生活和自身与社会和环境而进行的制度设计,或许还可能是反历史传统的结果;西方也有很长时间的封建皇权和教权统治。西方思想家和改革者对管理机制的改革,多派思潮并存,敢想敢干,大胆泼辣又不乏程序理念,使得改革既激烈又和平,让历史和时间对是非一一作答。

(2)公共选择理论虽然不够成熟,却符合了时代的政治需要,因而登堂入室成了过去近三十年政府改革的急先锋。但它只能在微观的层面阐述问题,却不能成为国家的理论栋梁。“理性经济人”提供了一个分析能力很强的观察问题的方法,但它并不是人类理性的全部。用新的分析方法来解释过去没能有效解释的现象是它的长处,但路径替代了政府管理的目标,以私利为准绳来设计所有政府的管理方法和程序,一是没有达到目的,二是侵害了现代民主国家的人性、人权、人生、公正、平等和尊严的民主社会的目标。美国二十多年改革造成的巨大贫富差距和大多数老百姓长期不见的收入增长,还有2006年美国共和党中期选举的失败,其实都说明了私有化改革的不成功。对于国家制度设计的理论,需要慎之又慎,也需要发动大规模公开论证,兼听则明。在公共选择学派重要发源地的弗吉尼亚,就有不同的学派共同存在。公共选择学派还是非主流学派,但公共选择学派预见到了改革的需要,并较早涉及改革问题的研究,在各个领域得到了支持。一个优秀的理论学派没有相当的思想和学术群体,实践功能就会受到限制。凯恩斯主义的胜利,使经济学成为显学,到20世纪60年代后,庞大的经济学家队伍开始进入政治科学,被西蒙称为“经济学对政治学的殖民”,而进攻的武器就是数学工具。而数学又是在科学时代成长起来的强大基础科学,它的发展,使它成为了现代经济学的主宰。这个现象,从正反两个方面说明,第一,从学科发展来说,掌握最先进的科学工具,是占领学术高地的必要发展条件;第二,从国家政策和科学发展过程中追求真理、全面受惠于人类学识积累的需要来说,需要学科的平衡发展。如果赶潮流就会顾此失彼,给社会和科学造成损失。

(3)最新的不一定是最对的或最好的。公共选择的理论比传统官僚理论要新,但英国、德国、法国、美国,包括日本的发展,都不是全靠自发市场而是在国家管理条件下的“市场竞争”的结果。在他们的工业化和城市化的历史中,公共决策、政府规制和干预都起了重大的作用。自20世纪80年代以来,西方国家的保守势力对罗斯福和凯恩斯主义以来的几十年的大政府有一个强烈的反弹,是矫枉过正的力量。如果我们在学习过程中认为这就是西方历史的全部和西方发达的原因,而用来指导中国的改革和制度设计,就是管窥蠡测,会贻害一方。即便在西方世界一方面致力于市场改革的时候,他们还是十分重视国家竞争力的讨论,用议会拨款和公共政策的力量介入国家竞争力的维护和发展。

(4)公共管理的公共核心不可或缺。传统自由主义有非常理想化和非常务实的两面性。传统自由主义的国家用理想型的道德观来制约在资本和私利驱动下的市场,因而有了国家的宪法精神。在市场力量过强,道德力量减弱的时候,公民的权利就会受到侵犯,平等的利益就会被践踏。西方近三十年的改革结果,对此提供了不少有说服力的注脚。

(5)人类对自由主义的追求和向往是顽强和不计成本的。新公共管理与其说是有关效率和效益的改革,不如说是有关分权、市场和制衡的价值追求。

军队的建制用行政官僚的体系而不用其他,企业在成功以后就兼并,用官僚的方法而不是市场的方法来进行管理,从一个侧面说明了官僚体制的管理效率。但由于官僚体制可能造成的对自由的剥夺,使得许许多多有识之士穷毕生的精力来改革官僚。布什政府用高于公共财政的支出,来雇用第三部门为政府服务,以达到政府减员的目的就是这其中的一个极端的表现。到目前为止,人类还没有找到有效管理官僚机制的办法。市场的吸引之处在于它能容忍的自由度。但在垄断条件下的现代市场,又使不少人对市场又爱又恨。如何运用好官僚机制、市场机制和非营利机制,使治理既高效、又民主和自由,是未有穷期的改革。公共选择学派提出传统官僚不符合自由主义的诉求的问题,新公共管理尝试要解决的传统官僚低效的问题,都还没有解决。新公共行政、新公共服务或是治理理论提出的道德理想也还没有实现。如何设计出有挑战性、有成就感、有道德力量和能够获得社会尊重的公共服务工作,吸引更多的优秀和创新人才参与公共管理体系的设计和运行,是提高社会整体的文明、自由、繁荣与和谐水平的关键。