“服务型政府是以转变政府职能为核心的一次政府的重大变革,也可以说是政府的一次转型,调整了政企关系、政事关系以及政府和市场的关系,是重新定位,这对公务员队伍的建设的要求也是一次非常深刻的角色转换”[1]。当前,应该从“官本位”向“民本位”转变,从“权力本位”向“权利本位”转变。而我国的公务员队伍尤其是基层公务员的“官本位”思想依然很严重,从而给服务型政府建设造成了极大的阻力。因此,在建设服务型政府的浪潮下,加强对基层公务员的控制,提高基层公务员的素质势在必行。笔者认为,基于西方公共行政学的前沿理论———街头官僚理论的探讨,对提高我国基层公务员的行政执法能力具有一定的借鉴意义。

一、街头官僚理论解析

西方公共行政学家很早就开始关注官僚在政策制定中的作用以及他们拥有的自由裁量权,并从宏观与微观两个角度对其进行研究。从宏观角度的研究出发,官僚的自由裁量权表明,公共官僚在执行立法机构的政策时拥有相当大程度的自由度。从微观角度的研究出发,官僚的自由裁量权是在一系列约束下,由公共服务的供给者个人所作出的一组选择。其中,包括关于公共官僚自由裁量权微观研究中的重要部分,即所谓的“街头官僚”理论[2]。

1977年,李普斯基在其《建立一个街头官僚理论》一文中首次提出“街头官僚”这一概念,而他在1980年出版的著作《街头官僚:公共服务中个人的困惑》则标志着街头官僚理论的正式建立。从概念上来说,“街头官僚”就是指处于基层同时也是最前线的政府工作人员,他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员。典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等。这些工作人员不仅在政府雇员中占有较大的比重,而且由于现代福利国家的建立,他们还控制和管理着许多公共资金,他们的决策将会直接影响许多公民的生活福利。换句话说,街头官僚直接地决定着对于公民的惩罚(如警察的决定)和奖励(如福利机构接受福利申请的决策),他们在现代社会中占有非常重要的地位[3]。

李普斯基认为,街头官僚在实际工作中拥有非常大的政策制定能力,因此,政治家和高级管理者制定的政策能否最终实现取决于街头官僚是如何去实施的。街头官僚在实施政策过程中具有如此大的影响,主要是因为他们拥有相当大的行政自由裁量权以及具有相对于组织权力的某种自主性。这种自主性意味着他们与政府组织的目标和利益存在差异的时候,可能会通过所掌握的自由裁量权来采取某种不合作的策略抵制组织的命令,从而使政府组织目标在实现过程中出现异化或最终无法实现。如果局限于议会以及高级政府官员是不能够真正理解公共政策的,因为公共政策在很大程度上是由街头官僚控制的。此外,街头官僚机构的顾客不是自愿的,而是被执行公共权力的街头官僚强迫成为他们的顾客的,原因是政府的街头官僚机构垄断了该种服务或利益的供给。由于资源的紧缺与需求的弹性结合在一起,加上街头官僚机构顾客的非自愿性所导致的监督与约束的冷漠,使街头官僚可以比较随意地对待他们的顾客,包括忽略他们的需要,滥用职权,不尊重下层民众等。这不仅损害了政府形象,还制约着政府政策的贯彻与实施[4]。

二、基层公务员制约服务型政府建设的原因分析

“与西方的街头官僚相对应的概念,在中国应具体体现为基层的行政执法类公务员,两者之间的内涵和职责是相同的”[5]。这说明我国的基层公务员同西方的街头官僚一样,代表着政府的形象,其行政能力和服务水平的高低直接影响着人民群众对政府的看法以及政府所制定的各项政策的贯彻程度与效果。在地方政府推行服务型政府建设的过程中出现的“政府热,公民冷”现象主要是由于执行政策的一些基层行政执法人员的服务意识和服务能力不足,却拥有很大的行政自由裁量权所导致的,这就制约了服务型政府的建设。分析其成因,主要有以下几个方面:

1.受传统行政文化影响是制约服务型政府建设的思想根源。一是“官本位”思想。我国的传统行政文化集中体现为“官本位”,官职成为社会唯一的价值尺度,这误导了公务员自身的心理预期,造成了拜权主义的心态。二是“官利一体化”思想。当官发财,有权就有一切,至今仍然统治着相当一部分人的思想[6]。三是“权力行政、全能管制”思想。公务员对计划经济体制的管理方式存在强烈惯性思维和“路径依赖”。这些传统行政文化中的腐朽思想导致了公务员的服务意识和法制意识比较淡薄,以致在当前建设服务型政府的浪潮下,一部分基层行政执法人员无视群众的需要,为追求自身利益滥用职权、歧视民众等现象依然是屡见不鲜,严重损害了群众对政府的信任,给服务型政府建设造成了极大的阻力。

2.行政执法能力普遍偏低是制约服务型政府建设的现实因素。一是政策理论水平不高,对政策很难有全面的把握,在执行中时常出现异化。二是进取动力不足。部分基层公务员不思进取,“不求有功,但求无过”,安于现状。三是依法行政意识不浓。许多工作随意性严重,没有真正规范化、制度化,直接影响了“服务行政”政策的贯彻和实施。

3.对自由裁量权的滥用、误用是制约服务型政府建设的直接原因。行政自由裁量权的合理运用能够使行政主体审时度势、灵活果断地处理各种问题,不仅能够维护公共利益和公共秩序,还能够提高行政效率,满足社会的需要。为此,我国在法律、法规上也允许行政主体在法定范围内行使自由裁量权。但在具体的操作中,拥有大量自由裁量权的一些基层行政执法人员由于受传统行政思想的影响或自身能力不足而经常出现滥用、误用自由裁量权的情况,这不仅对行政相对人造成伤害,还对行政法治构成威胁。因为,“政府竞争力的提升,有助于增强社会竞争力”[7]。而我国正处在社会转型期,贫富悬殊、道德失范、信任危机等社会矛盾凸显,国家缺乏统一的约束行政自由裁量权的法律、法规和限制权力的机制,社会缺乏有力的监督,这些社会因素留下了基层公务员尤其是其中的行政道德失范者滥用职权的隐患。

三、提高基层公务员素质,推进服务型政府建设

对于街头官僚的控制,李普斯基和波文斯等人指出了两条途径:首先,从管理者的角度进行控制。主要是减少街头官僚的自由裁量权和约束他们可以运用的各种手段,如制定各种各样的工作手册,并希望通过对街头官僚机构及其工作人员的工作进行审计来实施某种严惩。其次,从立法的角度进行控制。主要是借助法律手段,强调官僚机构的行政行为必须具有合法性,必须满足认真准备、公平参与等原则。但同时李普斯基等人也认为,由于街头官僚的决策属于私人决策,只有他们自己最清楚其中的内容,此外,公务员制度还为街头官僚提供了某种保护。因此,如果没有街头官僚的合作,管理者很难对街头官僚进行有效的约束和控制[8]。笔者认为,加强对我国基层公务员的控制要与中国的实际相结合,不仅要进行权力和立法等方面的控制,更要对基层工作人员的思想观念、工作作风以及社会监督等方面进行多渠道控制,从而提高基层公务员素质,推进服务型政府的建设。

1.狠抓基层公务员的工作作风建设,树立为民服务意识。服务型政府的建设路径就是向人民学习,为人民服务,请人民评判,对人民负责,让人民满意,体现的是“执政为民,依法行政”的指导思想和“以人为本,以客为尊”的服务理念[9]。而2003年的“孙志刚事件”恰恰揭露了我国的一些基层工作人员仍以管制者自居,严重缺乏为民服务的理念。因此,要积极引导基层公务员解放思想、更新观念,促使基层公务员树立勤政为民、清正廉洁的思想观念。开展服务意识教育,树立科学发展观和公共服务的行政价值观,开展荣誉感和使命感教育,树立“便民为民”的思想,把群众满意不满意作为衡量工作好坏的第一标准,把为民服务与科学发展观的思想作为行为准则,融合在行政文化里,印刻在公务员心目中,使之成为每个政府公务员的一种守则、一种信念和一种精神力量,从而以高度负责的态度去做好每一项工作。严肃查处滥用职权、弄虚作假,从根本上解决“门难进、脸难看、事难办”的问题,消除基层公务员的歧视行政、管制行政、“人治”行政的观念,树立为民服务的“公仆”意识。

2.完善法律法规,加强对行政自由裁量权的约束。第一,行政程序法定化。虽然我国颁布了《中华人民共和国公务员法》,但在行政程序方面还没有制定统一的《行政程序法》,因此,在许多行政工作领域缺乏程序的规范,这在基层的工作中尤为突出,直接导致了随意性、歧视性等行政行为。第二,行政收费法定化。要对行政事业收费项目进行清理,凡涉及广大市民生活的收费项目,其提高必须经过听证,群众对任何乱收费现象均可通过有效途径进行举报。对乱收费的部门要予以通报批评,清退乱收费款并追究单位负责人和直接责任人的行政责任。第三,行政处罚法定化。各级行使处罚权的部门和个人必须遵循合法、公正、公开的原则,规范处罚程序和处罚尺度,严禁态度粗暴,以权压人。制定行政执法责任追究制度,严禁执法人员玩忽职守、滥用职权、以权谋私、执法犯法[10]。此外,在完善行政责任追究机制的同时,也要在立法层面使之法定化,从而对政府及其工作人员具有法律约束的效用。

3.建立健全事前监督、过程监督和事后惩罚机制,削弱基层公务员滥用职权的动机。首先,加大对公务员法实施情况的全面监督,通过经常化、制度化的监督堵塞公务员管理工作中的漏洞,并制定相关的公务员行为规范,明确公务员的行为准则,对基层公务员的行政执法过程形成制度约束。其次,拓宽监督渠道,通过各种组织机构来实行监督,建立举报投诉系统,引入民主监督机制,充分发挥舆论监督的作用,加大对违反公务员法及相关规定的查处力度,确保监督取得实效。再次,建立具有强大威慑力的事后惩罚机制,即完善行政过错责任追究制。以2007年6月1日开始施行的《行政机关公务员处分条例》为依据,实行严格的行政过错责任追究制,对于不履行法定职责、行政不作为和乱作为的,要严肃追究当事人和主管领导的相应责任,并予以相应的处分。

4.提高公务员尤其是基层公务员待遇,吸收高素质人才。“我国基层公务员队伍很难是一流人才,问题在于缺乏一流的报酬、一流的激励机制”[11]。因此,提高公务员尤其是基层公务员的待遇并切实解决相关的福利问题,不仅可以增强公务员对工作的满足感,激发公务员积极进取的动力,还能吸收高素质人才充实到基层行政执法队伍中,充实到直接和老百姓打交道的地方去,从而优化基层公务员队伍素质,提高行政质量和服务水平。

5.进行工作能力培训,提高基层公务员的行政执法能力。首先,要以实施《中华人民共和国公务员法》为契机,把好基层公务员的“入口”关。坚持实施并不断完善基层公务员的考试录用制度、考核制度、回避制度、公示制度和辞退制度等,确保更多的高素质高层次人才进入基层公务员队伍。其次,针对基层公务员不同的行业特点制定不同的培训计划和目标,本着“管用”的原则合理安排培训内容,分层分类开展有针对性的培训,实实在在地组织培训,坚持做到培训工作不走过场,既要注重培训质量,又要保证培训效果。同时还要加强公务员实践的锻炼,使其在实践中得到磨炼和提高,丰富他们的实践经验和实际执行能力。再次,实行培训与考核、奖惩、提拔相结合的制度,激发基层公务员的内在动力,同时鼓励支持基层公务员参加各种形式的继续教育,从而真正达到提升基层公务员能力素质的目的。

6.加强教育,提高基层公务员的法纪观念和廉政意识。针对我国基层公务员法治意识比较薄弱的状况,必须开展法治、廉政和职业道德教育,使基层公务员树立牢固的依法行政的责任意识和廉政的道德观念,养成合理、合法的行政习惯和自觉性,从思想上筑起自觉抑制利己主义的防线,从而保证基层公务员在行使自由裁量权时,切实做到“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”。


[参考文献]
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[4][8]马骏,叶娟丽.西方公共行政学理论前沿[M].北京:中国社会科学出版社,2004.101、102.
[5]蒋毅,青敏.西方街头官僚理论与我国基层行政执法公务员自由裁量权[J].理论探讨,2006, (6).
[6]陈振明.公共管理———一种不同于传统行政学的研究途径[M].北京:中国人民大学出版社,1999.336.
[7]罗自刚.政府竞争力的重要地位及其实现[J].理论探索,2006, (6).
[9]李军鹏.公共服务型政府建设指南[M].北京:中共党史出版社,2006.103.
[10]李军鹏.公共服务型政府[M].北京:北京大学出版社,2004.253~254.