一、行政传统:公共行政的类型及特点

对于何谓“传统”,各种学科有着不同的理解,侧重点也各有差异。在公共行政领域,“传统是构成一整套行为期望的制度与实践的组合。”一般说来,欧洲的行政传统主要包括:盎格鲁撒克逊传统、日耳曼传统、法兰西传统和斯堪的纳维亚传统。

1·强调最小政府的“盎格鲁撒克逊传统”。在盎格鲁撒克逊传统里,国家并非作为一个合法实体而存在,人们常说的不是“国家”而是“政府”或“政府部门”。譬如,英国一向奉行放任主义,素有“最小政府”的传统。相形之下,欧洲大陆型传统根植于罗马法的大陆法系思想,国家是一个包罗万象的实体,可以与其他法人实体(如地区、社区、大学等)等一道进入法律契约。而在盎格鲁撒克逊传统中,这种弱的国家形式是以“王权”形式或者“宪法”形式而存在的。与大陆型传统截然不同,英国人从未真正采纳“国家”的概念,无论是作为政治思想的基本概念,还是作为对政府结构及运作方式的概要表述,或是视为社会的政治组织方式。[1]同样,理查德·斯蒂尔曼将美国描述为“无国家的社会”,[2]或许是对它所来源的盎格鲁撒克逊传统的另一种理解。在日耳曼传统中,国家和社会被概念化为“有机实体的重要组成部分”,而在英美传统里,国家一般被概念化为来自社会成员之间的契约。国家与社会之间的边界明确,但也更为灵活,且可以讨价还价。正因为如此,有学者指出,“在盎格鲁撒克逊国家的观念中,行政机构像个人一样必须服从普通法体系。”[3]

2·强调机能主义的“日耳曼传统”。最明显的国家形式是具有日耳曼传统的国家。在这种传统里,“国家”(政府)是一个超然的实体,因此,国家的权威被认为是不可分割的,是不能讨价还价的。在日耳曼传统里,公民并非一个原子论式的个体,而是实质有机社会的一员。社会存在的最好例证也许就是这种体制中所谓社团主义形式的流行。同样,在这种传统里,作为国家公仆的公务员在一定程度上就是国家权威与权力的化身。公务员具有公法意义上的服务关系和信任关系,行使国家的权力,并为“公共利益”而承担个人的责任。简言之,政府对于政治生活至关重要,因而公务员应具有坚实可靠的精神和法律基础。相对而言,在英美传统里,公务员的职责与地位更具从属性。当然,这并不意味着在政府决策中公务员的作用不重要,只是公务员并没有确定其宪政地位,往往受制于当时政府的结构改革,这已经是不争的事实。行政机构不允许拥有超出正常范围的特权,如前所述,公务员依法拥有的权力与私人企业主根据劳动合同对其职工所拥有的权力之间并没有原则性的区别。在这种传统中,政治与行政的分离显得十分突出,而且,政治化的问题或者公共政策可能出现官僚化支配地位的趋势也非常明显。[4]

3·强调一元化的“法兰西传统”。法兰西传统认为国家是一元的、不可分割的,这点与日耳曼传统的国家十分相似。公共行政体系是整个社会中最具稳定性与持久力的因素,公务员的职业构成发挥着重要的作用,公共行政也因为代表公民利益而获得合法性。在法国看来,其民族建设非常成功。尽管经历了法国大革命、拿破仑时代的征战、共和主义与独裁主义的反复较量以及二战时期的“沦陷”,法国仍在文化、政治、经济等方面保持着强国的地位。支撑其民族屹立不倒的因素固然很多,但是,其中非常重要的力量便是“它的公务员群体以及这一群体维系和推动的法国公共行政体系。”[5]

法兰西传统中的政府概念自然与高度集权的国家结构联系在一起,使用的是通过政治途径任命各类官员等工具,以保证整个政治系统的政策一致性。在这种集权体系中,政府广泛地干预着社会经济生活的各个方面,形成了所谓的“国家干预主义”。法国的观念强调行政机构履行任务的特殊性,行政机构拥有一种有别于普通法的特别法,即行政法,并具有“把行政法律的原则引入行政过程的主动性。”[6]因而在谈到行政法学时,人们往往提及法国作为“行政法母国”的显赫地位。法兰西传统与日耳曼传统最大的区别在于后者更充分依靠国家的法律框架来指导决策者的行为。日耳曼传统允许(甚至鼓励)联邦自决,而法兰西传统更依靠直接将中央政府权威施加于社会与公民。

4·混合盎格鲁撒克逊传统与日耳曼传统的“斯堪的纳维亚传统”。在四种传统中,斯堪的纳维亚传统也许最少具有同质性。例如,瑞典和丹麦的政治与行政体制似乎更类似于日耳曼模式;而挪威的国家形式则在某些方面趋向于英美传统,具有界定公民与政府之间关系的某种契约基础。但由于历史原因和地缘政治的关系,斯堪的纳维亚国家具有很多的共性。首先是福利国家传统,即认为享受社会福利是公民的权利,政府对公民的社会与经济福利作出广泛承诺。这反过来又意味着,即使国家具有超越任何与公民之间简单契约的某种存在,在与公民打交道时,它也拥有广泛的责任与权利。在社会与政府的互动中,斯堪的纳维亚国家存在着发达的公共参与伦理。正如有学者所指出的那样,“北欧国家民主政治的基础之一就是国内公民积极参与政治决策过程。”[7]其次,自中世纪以来,斯堪的纳维亚就已存在着独具特色的地方政府自治传统。从理论上讲,地方政府自治意味着地方在处理自身事务上享有很大程度的自由。最后,斯堪的纳维亚国家政治架构中另一特点是行政监察官制度(Ombudsman)的设置。这种制度有利于立宪政府概念的存在和加强,并深深植根于北欧法律之中。行政监察官概念是建立在所有现代法规得以建立在其之上的一种概念,即人民的主权、权力分割、法律准则和基本人权等。这种被誉为人民“保护人”的制度启迪了许多新制度的创立。迄今为止,几乎所有的西欧国家均已设立了行政监察官制度。行政监察官制度加
强了权力分割原则,创造了“以权制权”的典范。

二、作用途径:行政传统的发展与挑战

理解行政传统至关重要,它所蕴含的价值原则必将深深渗透到政治、行政制度与实践之中。但行政传统并非一成不变的,伴随着行政现代化的实践,其内涵和思想理论也不断丰富。

1·行政传统对行政改革的诠释。一般说来,传统行政价值在行政体制变革中发挥作用的途径大致有两种:一是通过提供分析框架来判断、确定哪种改革与其政治体制等背景兼容。换言之,现代行政改革思想与实践可以通过行政传统的透镜来加以解释。例如,人事行政政策的改革(如绩效工资)似乎就与诸如英美等国家的价值完全兼容,因为它们重视个人主义并强调人与人之间的竞争。而对于德国公共部门的制度价值而言,由于关注的是个人地位,因而这种类型的改革就可能并不兼容。

当然,行政价值也并非一成不变。例如,在过去几十年里,斯堪的纳维亚国家具有悠久的工资刚性传统似乎就已被打破,各国纷纷实施了绩效工资。[8]

传统价值对于行政改革的另一种更微妙的作用方式就是对各种改革方案作出不同理解与转换。以英国大规模创建执行机构的思想为例,正如撒切尔政府所设计的那样,这一措施成了打破传统部门及其公务员权力垄断、促使公共部门更富效率的一种有力手段。但是,在没有英国那种“反政府主义”意识形态的荷兰,虽然它们也采取了同样的改革,而且改革的口号也一样,但改革的目标却是通过消除某些日常执行的责任来加强部门的政策执行职能,结果大相径庭。这表明在推行行政改革时,人们有必要谨慎地理解行政改革背后的意识形态与概念。

2·行政改革对行政传统的挑战。随着欧盟的不断发展,人们已经无法否认“欧盟行政空间”的出现,这是成员国公共服务相互之间的持续交往、依据相应的可靠性标准设计与推行欧盟共同准则以及共同行政价值与原则认同的结果。无论是对政府还是对公民而言,公共行政的现代化在欧洲得到了前所未有的重视。尽管由于所处背景及改革时机选择的差异,各国行政现代化的途径各有不同,改革的选项、模式、策略等方面也有着巨大的差别,但至少从语言层次来看,由于布鲁塞尔在提供“最佳实践”方面发挥着积极的作用,成员国之间行政改革实践相互借鉴,促进了成员国公共政策的欧盟化。因此,欧盟各国行政改革都包含着一些共同的要素,在一些重要的政策领域,也存在着共同的成分。然而,事情远非这样简单,由于特定的历史背景,尤其在政治结构、经济发展水平以及政策能力等方面的不均衡,国家与国家之间存在着巨大的差别,具体表现在行政现代化的战略、策略、模式选择及其路径依赖等方面。在一体化过程中,每个成员国都将受到欧盟特殊治理模式的渗透与影响,因而构成了对国家行政传统最直接的挑战。正如有学者所指出,随着权力从民族国家大量外溢而流向超国家、国家以及次国家的公共与私人部门等多种行为体,出现了国家的“空心化”(hollowing out)。[9]因此,成员国也必须对政府机构及其传统行政价值等进行彻底的改革,以确保在欧盟体制中协调并有效地代表国家行使主权。

此外,最主要的危险就是成员国对行政改革模式的理解并不充分,欧盟与成员国政治精英们所提倡的改革型态与实际改革需求之间难免存在一定的差距,技术官僚对改革实践的理解可能与改革及其战略选择的政治特点相冲突。这种冲突正好解释了民族国家行政传统某种程度的特殊性与确定性,也说明了其对政治与社会影响的广泛性。

三、变革趋势:行政传统与行政现代化的交锋

在欧洲一体化过程中,无论是在法律框架、组织架构还是管理风格等方面,欧盟成员国行政现代化的过程与结构都将表现出明显的差异性,这种差异性或多或少构成了对欧盟及其成员国行政改革的重要挑战。在此意义上说,行政传统为现行行政改革思想提供了解释框架,在很大程度上影响着行政现代化的性质、方向、使命与方法,也将决定着改革的侧重点及改革实践的力度。

1·走向“行政趋同”:对行政传统的超越。纵观当今欧盟行政改革的实践类型,其改革内容大致可以归结为以下几个方面:①私有化与解除管制,即撤销公共部门的某些职能(如缩小政府规模),或者削减一系列的公共规制。②人事管理改革,主要体现为“新公共管理”原则的具体实施,如改革职位分类体制、协商与绩效工资制、职位流动的灵活性等。③财务管理创新,即旨在促使政策成本最小化与提高效率,特别是通过开发与推行某种促进公共部门财务管理的技术,如英国的“财务管理行动”以及资源核算等。④顾客导向,即政府组织及其雇员应该像市场一样运作,向顾客提供服务。考虑与公民之间的关系,并为其提供获得这些服务可供选择的地方,这与“新公共管理”有着密切的关系。⑤授权模式,即对基于层级制、韦伯模式的公共行政传统(低层雇员只能听从上司发号施令)所作的回应。除了具有重要的人文主义价值之外,在向低层次公共组织授权过程中,该模式还允许政府减少中层管理层的数量,从而降低政府的总成本。⑥放权与分权策略,所谓放权(de-centralization)指的是中央政府将决策权转移至更低层次的政府,所谓分权(deconcentration)涉及的是将某些任务交给低层次政府,但并没有转移相应的决策权。

2·多元共生:传统价值的回归与转换。由于行政传统差异的存在,表面相似的行政改革可能承载着完全不同的涵义。在行政传统不同的国家,各种改革都可能有截然不同的理解,甚至出现激烈的争议。因此,改革途径选择和管理实践本身显示了不同传统与政治文化的影响。理解这些差别将有助于对某种改革为什么在一种环境可能比另一种环境更容易取得成功作出合理的解释。作为国家传统和现代化思潮交叠的结果,欧盟各种行政模式充满着竞争,既有理论的交锋,也有实践的冲突。

在日耳曼传统看来,流行的改革很少有与之兼容的。例如,绩效工资与新公共管理的其他因素的应用就是如此。公务员作为国家公仆的地位使其处于这样一种情形,即其服务(而不是特定水准的有效管理)成为其报酬的基础。更有甚者,人们并不清楚,公民向顾客的概念转化是否广为接受。在日耳曼传统里,私有化从来就不曾出现。[10]因此,也有学者认为,相对来说,德国和瑞士对主要的行政改革不感兴趣,就是有兴趣,至少也不在联邦政府的层次上。[11]在盎格鲁撒克逊传统看来,现代行政改革与之兼容的成分比较多。在英国,强烈的“反政府”传统(至少在公共话语和思想中)就对公共部门进行攻击,指责其内在的无效率,并假设私人部门更胜一筹,表现出对公共服务供给改进的关注。其中,最有代表性的就是英国的“公民宪章”运动,它吸收了新公共管理的核心理念,[12]不仅覆盖范围广、改革力度大,而且对公共部门的职能(特别是传统的公共服务供给模式)提出了挑战,因而被有些学者誉为自1980年代以来“公共行政最切实的发展”。[13]但也有证据显示,与该传统最不兼容的改革是“授权”。因为这种传统对政府及其公务员持的是怀疑态度,更多地授权给低层次公务员似乎难以接受。同样,对公共部门解除管制也遇到了很大阻力,即使理论界与实践界都大力提倡。

在法兰西传统看来,具有这种传统的国家之间也有着巨大的差异。法国对行政改革表示强烈的兴趣,如果能置于掌控之下的话,改革将受到官僚精英们的广泛接受。实际上,像新公共管理一样,行政改革已成为法国政治与行政的主要议题。从理论上看,这种传统似乎不利于政治放权。但是,在具有这种传统的国家(如葡萄牙、西班牙、意大利等),由于认识到一体化所带来的政治、经济与社会压力,它们都将行政改革与行政现代化视为发展与进步的战略因素,改革包括改善对于公民的服务质量、提高公务员的动员与组织能力以及建立具有高绩效和企业家精神的公共行政等。从一定意义上来说,类似的重大改革取得了成功。而希腊却是一个例外。作为一个包括本土和大部分岛屿的国家(许多岛屿与土耳其接壤),希腊经常强调的是联合(联邦)而不是放权,只是近年来,迫于欧盟的压力,希腊设置了若干大行政区,促使进行中央权力和职责的转移和下放。少数与日耳曼传统对立的改革似乎在法兰西传统里是可以接受的。例如,在法国与比利时既定的公共雇员差别工资模式里,绩效工资就是兼容的。此外,私人部门管理技术传播到公共部门之中就与这种传统并不那么对立。

在斯堪的纳维亚传统看来,许多改革似乎都与之不兼容。支持政府行为的强烈偏见就与私有化和解除管制政策背道而驰。[14]即使在出现政府明显退缩与私有化的时候,支持性的措辞也主要是“现代化”而不是其他更为常见的术语。[15]同样,“质量运动”被推行到欧盟的许多国家中,但它在斯堪的纳维亚国家中就不是特别明显(至少没有用这一词)。[16]绩效工资是另一种与斯堪的纳维亚风格的国家不兼容的改革,这些国家在劳工运动与经济文化中存在着团结的传统。另一方面,放权却与斯堪的纳维亚传统完全兼容。因为即使是中央政府本身,斯堪的纳维亚模式也是分权的,它们使用的是委员会与准自治执行机构等组织形式,使得公众可以更好地影响政策,具有浓郁的公众参与色彩。其他国家(如英国)的“下一步行动”改革至少在一定程度上就仿效了斯堪的纳维亚模式,这种实践后来也被荷兰等国家所接受。此外,公共服务授权给低层次(如给顾客)与这种传统里根深蒂固的民主与参与精神是兼容的。