所谓公共政策分析机构,即思想库,指那些在充分调查的基础上,为政府、企业或社会集团出谋划策,提供政策依据,以期影响其决策行为,不以营利为目的的社会组织。当今世界,信息流通量大,对其完全掌握是很难实现的。所以,为了使决策者能够知己知彼、科学决策,就需要有一种专门的职业来负责对信息的处理。这使得思想库的存在成为社会的迫切需要。中国民间思想库就是在这样细化的社会分工大背景下产生的,是历史发展的必然,成为我国必不可少的现代社会元素。

　　一、民间公共政策分析机构概说

按照与政府的关系,可将思想库分为4种类型:1.纯官方思想库。这类思想库直接隶属于政府部门或政党组织,依靠国家拨款来运作,带有强力的行政色彩,在公共政策分析领域具有举足轻重的作用。在我国,这样的行政性政策研究机构占有主导地位和绝对的优势,具有严密的组织体系:从横向上看,在中央形成了中央政策研究机构和部门。从纵向上看,已形成了从中央到地方市县一级的政府的从事政策研究的组织系统。2.半官方思想库。这类思想库不直接隶属于政府或政党,但可以得到政府或政党的资助,其服务对象也不仅仅局限于政府机关或政党组织。如美国的兰德公司和斯坦福国际咨询研究所。我国半官方的政策研究组织的主要特征是行政性和学术性相结合,以行政为主。3.民间思想库。这类思想库在组织上是完全独立的,活动经费来源比较广泛,如,自筹,基金会、公司、企业赞助,私人捐赠或咨询产品的报酬。如美国的布鲁金斯学会。我国的民间公共政策分析机构还处于起步阶段,一般是靠某个学者的知名度和号召力来扩大影响的。4.跨国思想库。这类思想库超越了国别的限制,是在世界范围内各领域的知名学者为研究整个世界、整个人类社会,促进国与国之间的合作与进步而组织起来的政策研究机构。如罗马俱乐部,它的研究报告引发了70年代在西方世界占有重要地位的新社会运动———生态和环境保护运动[1]。

中国的民间思想库起步较晚,1993年7月26日,以“制度经济学”为看家本领的民间思想库———天则经济研究所成立,这是中国最早的民间学术研究和咨询机构之一。首任社长为经济学家茅于轼。天则所秉持“独立”、“社会的良心”的信条,既不依托单位,又不取媚企业,独立地做出判断,表达自己的见解和观点,已经成为声誉卓著的“民间思想库”。1993年10月,李凡的“世界与中国研究所”成立。这也是一家不依附于任何政治与经济实体的民间机构。主旨是研究世界变化对中国的影响。2002年7月13日,“法律与经济研究所”在上海成立,发起和创立者是在民间社会影响甚大的吴敬琏教授、江平教授。这是一个云集当代中国经济与法学界顶尖级学者,以学术为旨趣,以当代我国社会变迁为关切点的民间学术机构。

中国现有2500个左右的思想库,几乎全是官方、半官方的。像天则经济研究所、世界与中国研究所、法律与经济研究所等屈指可数的民间思想库,不仅在官方产生了一定的影响,更在民间社会发挥了无与伦比的作用。这些民间的公共政策分析机构都有一个目的:以他们的学术活动影响一代人,进而影响一个社会的行为,最终推进国家制度建设和全社会的发展。民间思想库的声音大多从公平出发,为民间立言,为弱势群体的生存状态不停呼喊。他们都在努力向社会下层扎根,他们最关心的就是普通百姓的生活,希望政府各项措施能更多地倾向劳苦大众,不要为富人和权贵撑腰[2]。

二、民间公共政策分析机构是对官方、半官方公共政策分析机构的有益补充

(一)官方、半官方公共政策研究机构是我国政策研究的主要力量,但是它们的问题也是显而易见的

1.缺乏学术氛围和民主氛围。在我国,官方、半官方公共政策分析机构是作为党政职能部门存在的,其内部组织结构、工作条件、工作方式与管理方式都和一般职能部门一样,具体工作上也承担了大量的行政性和事务性工作[3](P31)。在某些职能上与领导的秘书班子重合,他们所从事的公共政策分析工作很容易受到决策者或是领导者的行政约束和思想引导,变成已有政策的论证与注释,而不是对未知情况的分析预测。有些时候,这些行政性的政策咨询机构过多地参与文秘、宣传等工作,弱化了政策分析的职能。

2.制度性、原则性过强,自由发挥余地与伸缩范围小。很多时候,官方、半官方公共政策研究机构还按照政府部门的办事原则来运作,上下级的级数关系远大于合作关系。党中央以及政府的批示经常成为工作人员创造性思维与尝试性实践的障碍。在市场经济条件下,政府的市场职能的缺位也使得行政性公共政策分析机构在经济领域浅尝辄止。

3.工作方法上,我国官方、半官方公共政策研究机构特别是一些地方机构,还是运用传统的研究方法,很少采用现代公共政策研究所提倡的科学理论和先进方法,而且与现实联系滞后,数据可信度也很低。

4.缺乏公共政策分析方面专业人员。从纵向上看,精通政策分析的人才一般都集中在高层的政府机构中,地方的分析人员则良莠不齐。从横向上看,知识结构非常不合理,在分析人员中,学文科专业的较多,而经济、信息等专业人才较少;自然学科领域和工程技术方面的专业人员就更少了。

5.由于官方、半官方公共政策研究机构在我国政策研究机构中占有绝对的优势,其他类型的政策研究组织没有能力与之竞争,造成官方、半官方公共政策研究机构缺乏竞争机制。从组织内部看,人员缺乏奖惩动力;从外部看,与市场联系不紧密,还是完全依附于政府,给政府带来很大的财政负担。

6.缺乏正式的公共政策评估组织,因此也相应地缺乏有效的评估机制,没有统一正确的评估标准和评估办法。评估工作随意性很大,领导者凭个人经验决定的政策很多,决策实施的中期和后期也没有深入地进行调查,往往以价值判断代替事实分析、定性结论取代定量结果[3](P177),政府对于自己的政策难逃一种“自圆其说”的尴尬。同时,效果评估所需要的积极的关注者也处于贫乏的境地,中国的公众似乎还不习惯于对政府的决策有质疑与监督的习惯和兴趣。

(二)民间公共政策分析机构具有官方、半官方公共政策研究机构所不具备的一些优势

1.由于民间机构没有像行政性政策分析机构那样采用行政式的组织结构与管理方式,所以它们的灵活性更大一些,民主性更高一些,在集体决策过程中更能体现出公正性来。
2.民间机构相对于官方、半官方公共政策研究机构来说,更容易适应市场经济的变化,在政策允许的范围内尝试一些产业经营模式,为NGO(非政府组织)的发展寻求多种途径而努力。这正符合我国体制改革中“政事分开”的原则和精神。
3.民间机构可以吸收更多的学者,包括民主党派和无党派人士加入。
4.民间机构在调查问题的时候,调查问卷的设计显得更加游刃有余。可以涉及到一些在官方、半官方公共政策研究机构中讳莫如深的问题,而被访问对象面对民间机构的时候也比面对行政性分析机构显得更加坦白,顾虑较小,因此有利于民间机构进行价值分析。民间机构所采用的调查方法与研究方法也更灵活,可以随心所欲进行大胆的创新。
5.民间机构的政策评估更加客观。与官方评估组织相比,作为社会中介组织的民间政策评估机构具有专门知识和特殊社会关系两方面优势。民间政策评估组织聚集了大批专门从事政策评估理论研究和实践活动的人士,有利于提高政策评估的科学性。而且,在社会沟通方面,民间评估组织显示出了巨大的优势。作为非官方人士,民间机构的成员更能接近社会基层中直接受政策影响的各阶层民众,更容易感受群众的真实意愿,对政策所产生的实际效果体会更直观、更深刻。而且,民间机构对领导层提出的质疑往往是站在严格分析的基础上,少了行政性组织的顾虑与皮毛化,往往一针见血地指出导致错误政策的根本原因。

三、民间公共政策分析机构的出现是我国社会发展的需要

(一)市场化、全球化把民间公共政策分析机构推上浪尖

民间公共政策分析机构的发展有着深远的背景,随着全球化经济的发展,社会分工与专业化也在向纵深方向发展,职业化专家的出现需要专门机构的承载,对于信息的需求和专门从事信息收集与分析的专业人士的出现使公共政策咨询业如雨后春笋般迅速发展起来。

经济发展的同时,各国政府的职能也在经历一次深刻的变革。政府为了适应市场经济的要求,更好地进行宏观政策的把握,需要剪裁掉很多在市场经济条件下多余的功能,政策咨询开始向民间倾斜。而面对日新月异、纷繁芜杂的社会,政府对信息的掌握变得力不从心,对于民间咨询的需求明显增长。同时,科学技术的发展也在客观上为民间机构的生存与发展提供了条件。

1993年10月,国家发展和改革委员会发布了一则消息:面向世界公开招标第十一个五年计划的前期研究课题,这个做法引起了海内外媒体的高度关注。这个首次以公开招标方式向社会咨询、征求经济发展方案的举动,成为政府决策民主化、科学化的进步之举,也是民间研究机构开始得到政府认可的一个信号[4]。

外国的“洋咨询”一直在关注着中国这个具有发展潜力的大市场,我国加入WTO以后,国外的一些有实力的咨询机构会向我国市场扩展,严密的组织结构、先进的组织理念、专业的组织人员、显赫的组织业绩,这些都会给我国以个人为主导的“作坊式”的民间机构带来巨大冲击。但民间机构也并不是毫无优势,如它的“本土化”程度较高,了解中国5000年的文化积淀和转型时期的特殊国情;比“洋咨询”更熟悉中国的社会状况和人民的生活习惯,外国的咨询公司已经形成了固有的系统化模式,在中国并不完全适用;而且中国民间思想库的咨询费用要比“洋咨询”低很多。所以,民间机构在强大的竞争对手面前担负着保护本土传统、延承民族文化、振兴本国经济、倡导社会自治的重任,应该努力挖掘自身优势,不断弥补自身的不足,创立并守卫自己的国内咨询市场。

民间公共政策分析机构属于非营利部门,能否商业化运作是一个值得商榷的问题。在市场经济条件下,完全脱离商业行为只能让民间机构成为政府的包袱,而且显得曲高和寡。政府一旦把它推向社会,生存便会成为民间机构的最大难题。唯一的办法就是非营利机构也参与商业化活动,但不一定要进行产业化经营。一些大胆的尝试还是可以进行的。

(二)公众参政意识加强呼吁民间公共政策分析机构的出现

西方学者曾指出“凡生活受到某项决策影响的人,就应该参与那些决策的制定过程”[5]。列宁也认为“对我们来说,重要的就是普遍吸引所有的劳动者来治理国家”。[6]随着社会主义市场经济的完善和发展,公民的独立自主意识、政治参与意识和政治民主化要求逐步加强,他们要求更多地参与公共政策的制定过程以及公共事务的管理,要求政府政务公开,要求对公共政策的实施进行有效的监督,他们也希望明确表明自身的利益诉求,希望得到政府政策制定者的关注。公民应利用宪法和法律赋予的权利,广泛地参加到公共事务的管理中去。民间公共政策分析机构正代表了人民的这种意愿,它的出现反映了人民在政策制定中的诉求,也加深了民间对于政策制定的理解。

(三)民间公共政策分析机构的出现是公共事业发展的必然结果

公共事业的发展,是我国改革开放历史进程中的必然结果,是向“小政府、大社会”的管理机制转变的必经环节。世界银行在以“为发展提供基础设施”为主题的1994年世界发展报告中,对不发达国家基础设施的普遍缺乏并且在这方面投资效率低下的状况提出建议,其中最主要的就是商业化经营和引入竞争机制。目前,我国政府充当着公共领域发展投资的主要角色,国家用于政策分析的资金主要投向官方与半官方的公共政策分析机构。民间机构基于现实的无奈只能寻求国际社会的资助,有时还要向企业筹款,做少量营利性的项目来维持捉襟见肘的生活。所以,迫切需要建立一个适应新的发展需要的投资新体制,保证有限资源的优化配置。

在我国事业单位改革进程中,国家采取“公民自助”或“民办公助”委托“公共事业投资公司”管理和经营公共事业资源,鼓励集体或个人以直接兴办的形式进行公共事业的运营。1999年6月,全国人大常委会通过了《公益事业捐赠法》,首次以法律的形式明确了对NGO(非政府组织)在内的社会公益事业的社会捐助予以鼓励。这些都为民间机构的生存与发展提供了契机。




参考文献:
[1]　黄斌.现代政策研究组织探析[J].福州大学学报(哲学社会科学版),2003(2).
[2]　社会自治的萌芽:民间思想库的崛起[N].南风窗,2004-02-02.
[3]　顾建光.公共政策分析引论[M].武汉出版社,科学出版社,2002.
[4]　孙亚菲.周末特稿:民建脑库的掌门人[N].南方周末,2004-1-16.
[5]　[美]科恩.论民主[M].商务印书馆,1988.
[6]　列宁.列宁选集[M].北京人民出版社,1995.