一、引言:研究公共政策失灵的必要性

作为一种现象,公共政策失灵在各国的实践中屡见
不鲜,并且给社会经济的发展造成了明显的负面影响。
因此,对于公共政策失灵的各种表现、发生的原因、以及
如何克服等一系列问题的探讨无疑具有很强的实践意
义。对于转型时期的中国来说,其研究的现实必要性就
更为突出。

从理论的角度看,当前学术界对公共政策失灵的系
统研究并不多见。许多论著将政府失灵直接等同于公共
政策失灵,这是欠妥当的。因为在政策主体多元化和网
络化的今天,公共政策失灵是完全由政府造成的吗?应
该由政府承担全部责任吗?而且,公共政策并不是政府
的唯一工具。比如在中国,很多政府行为实际上并没有
明确的政策依据,而是按照一种“潜规则”在运作,由此导致的政府失灵显然不能等同于政策失灵。另外,中国许
多的公共政策实际上是由执政党制定的,这样,公共政策
失灵就更非政府失灵所能解释的了。那么,在当前中国,
公共政策失灵究竟呈现出怎样的状况呢?

除了要逐一揭开上述疑团之外,本文还基于另一个
更为宏大的考量。台湾学者林水波、陈志玮近年撰文指
出,“以政策失灵为切入视角,给政策分析提供了另一个
研究领域”。[1]对此,笔者深以为然。因为历来的政策分析大多从正面入手,比如为了使某项政策获得成功,应该如何设计从政策的规划制定到执行反馈等一系列的环
节。这类研究注重从应然的角度对公共政策进行规范分
析,却忽略了实然角度的经验研究。换句话说,在经验世
界里面,公共政策没那么容易获得成功,失灵是常有的现
象。因此,很有必要将政策失灵作为专门的对象,去研究
政策失灵的前兆、表现、类型、原因、后果、以及如何最大限度地去预防和克服,等等。正是从这个意义上说,公共政策失灵是政策分析的一个新领域。

二、政策失灵研究的简单回顾

如前所述,学界多将公共政策失灵直接等同于政府
失灵,一般对此二者并没有明确的区分。从众多政府失
灵的研究当中,我们可以大致剥离出公共政策失灵的原
因:1)公共决策实际上是各种特殊利益之间的缔约过程,
很难找到作为决策目标的公共利益;2)即使现实社会中
存在着某种意义上的公共利益,现有的公共决策机制却
因其自身的内在缺陷难以实现这种利益;3)决策信息不
完全导致大部分公共政策是在信息不充分的基础上作出
的,这很容易导致决策失误;4)选民的“短视效应”,政治
家会迎合选民的短期需要制定一些长远看来弊大于利的
政策;5)“理性的无知”,选民出于搭便车心理而寄希望他人的选择,这导致通过选票上台的政治家制定的政策只
能代表部分人的利益;6)政策执行上的障碍,理想化政
策、执行机构、目标团体、政策环境这四个政策执行要素中的任一方面出问题,都可能导致政策失灵。[2]
叶海卡·德罗尔(Yehezkel Dror)从“政策无能”的角度
对公共政策失灵进行了分析。[3]他提出,政策无能是由于特定的政策制定与政策执行而导致特定的政策失灵。政策无能包括两种情形:其一,不能满足政策制定与政策执行的要求;其二,政策质量低下。德罗尔认为,公共政策
经常陷入抉择的沼泽,要么不能产生决定,要么产生似是
而非的决定,要么产生了虽然明确却不能彻底执行的决
定,这些都是大量的政策失灵。

三、公共政策失灵与政府失灵的区别

本文主张将公共政策失灵作为一个相对独立的研究领域。首当其冲的一个难题就是:公共政策失灵等同于政府失灵吗?如果不等同,它们的区别究竟在哪里?

本文假设,在一个成熟的市场经济社会,“公共政策失灵≠政府失灵”(如果此不等式成立,那么在一个不成熟的市场经济或非市场经济体制下,更能成立)。

　　首先需要说明的是,上图是对现实状况的简单化。
现实生活要比图形中的情形复杂得多,其复杂性主要体
现在以下几个方面:1)现实中的市场有效与市场失灵、政
府有效与政府失灵之间的界限并不那么清晰,为此图中
用虚线表示;2)公共政策有效与公共政策失灵之间更非
界限分明,为此图中用相连的两个方框表示;3)在现实
中,资源配置的方式除了市场和政府两种以外,还有大量
的不同于此二者、或介于这两者之间的资源配置力量。
图1清楚地表明,在规范层面上,政府行为应当被严
格限定在市场失灵的领域之内。即便我们将公共政策看
作是政府为纠正市场失灵而采取的方式,那也只能是主
要方式,而不是唯一方式,因为政府还会采取其它很多非
政策的调节措施。这样,公共政策的有效和失灵就可以
大致对应于政府有效和失灵。但是,这里要着重强调的
是:其一,公共政策成功不完全等于政府成功,因为前者
并不是后者的必然衍生物,而是政府与市场(即便是失灵
的市场)综合作用的结果,因此图中用政府与市场两个箭
头共同指向公共政策的失灵与有效;其二,公共政策失灵
也不能等同于政府失灵,因为公共政策的制定与实施是
从政府与市场的供求关系上找出一个相对满意的平衡
点,[4]也就是说,公共政策失灵是由于政府与市场二者缺
乏协调的结果。对此,我们还可以从以下一些角度提供
更为详细的解释。

1、公共政策主体的角度

托马斯·戴伊(T. R. Dye)认为,公共政策是政府选择作为或不作为的行为。[5]这一定义显然过于宽泛了,它可能忽视了政府决定与政府行动之间的不一致性。[6]换
句话说,政府选择是一回事,具体实施可能是另一回事。
难怪沃尔夫指出,政策专家往往潜在地假定,在政策执行
的过程中,成本与效益将不再变化,因此他们更多关注的
是政府能否成功地制定一项政策,但政策执行与最初的
政策设想可能完全是两回事,这成了许多政府失灵研究
当中“漏掉的一章”。综上,公共政策失灵中的执行失灵
并没有包含在现有的政府失灵研究当中,因此两者之间
不能划等号。

其实,就算是制定主体,现代公共政策也不是由政府
一手制定的。林德布洛姆指出,在市场取向的制度下,公
共事务掌握在政府和实业界两个领导集团的手中。而
且,为了使制度有效,政府领导人必须经常依从实业界领
导人,实业界的当权者们作为政府决策过程的参与者扮
演了有特权的角色。他举例说,比如实业界的发言人预
测,不对税收实行减免,新的投资就会停止,这表面上看
只是让政府官员了解事实,但实际上会直接推动税收政
策的调整。[7]国内也有学者指出,政策主体包括政府、团体和个人,公共政策的核心主体是党和政府。[8]那么,除了核心主体之外,公共政策显然还有其他主体。而且,随着社会经济的发展,那些非核心主体的影响力呈现出逐
步上升的趋势。至此,可以确信,政府不是公共政策的唯
一主体,“公共政策≠政府政策”,公共政策失灵也不完全是由政府造成的,不能简单地用政府失灵来替代。

2、公共政策客体的角度

公共政策客体包括政策问题和目标群体两大方面。
政策问题实际上是由市场失灵带来的诉求,政府的作用
是感知并整合这些诉求;作为政策对象的目标群体,对公
共政策是否有效则起到了一种更为直接的作用。换句话
说,一项政策能否达到预期目的,不是政策主体所能完全
决定的,“目标群体对政策顺从和接受的程度是影响政策
能否有效执行的关键性因素之一。”[9]可见,公共政策失灵与目标群体在多大程度上配合有着密切的关系。因
此,公共政策失灵不能简单地用政府失灵来完全解释。

3、公共政策内容的角度

沃尔夫指出,非市场缺陷的理论与政策分析的细化
和延伸密切相关,并且可以在市场与非市场之间进行更
加有效的成本效益比较。[10]这给了我们一个很重要的启示:公共政策是一种非市场行为,而不是纯粹的政府行
为,它至少还包括非政府组织(NGO)、非盈利组织(NPO)
等第三部门的政策行为。此外,公共政策不仅约束市场
行为,也会约束政府本身。确切地说,它是作为市场调节
与政府调节的共同手段而出现的。那么,公共政策失灵
与政府失灵之间显然不能划等号。

4、政府的角度

　　前文提到,公共政策不是政府干预市场的唯一方式。
实际上,政府的一些行为或许只是一个并未对社会行为
主体构成约束的“决定”,或者只是某种习惯性或非正式
的“做法”,而不一定构成了具体政策。[11]这就是说,政府在纠正市场失灵的时候不一定都要诉诸于明确的政策。相反,在很多时候,政府恰恰是通过一些诸如暗中行动等潜规则的非政策手段来实施控制的,这种情况下的失灵显然不能归于公共政策失灵的范围。

从更广的意义上说,政府失灵还包括除了干预市场
之外的其他活动的失灵,因为公共政策并不是政府的唯
一活动。如果我们将政府职能分为对内和对外两个方面
的话,公共政策充其量只是政府履行对外职能的主要手
段,而那些大量的政府内部管理过程中的失灵显然也不
能归为公共政策失灵。

5、市场的角度

图1已经表明,公共政策失灵是包含在市场失灵的
大范围之内的,这可以从以下几个方面来理解:1)公共政
策失灵从根源上是由市场失灵引发的;2)从政策形成的
角度看,各类市场主体在政策形成过程中发挥了不同的
作用;3)从政策执行的角度看,政策在执行过程中经常会
发生变化,其中除了政府的原因之外,市场本身也是诱因
之一;4)公共政策的需求来自市场,公共政策的供给主要
来自政府,政策失灵则来自于供需失衡。从市场的角度
来看,公共政策失灵在很大程度上是由市场本身造成的,
而不能完全归咎为政府的责任。

6、政府管制(Regulation)的角度

施蒂格勒(George J. Stigler)的“俘虏理论”(Capture
Theory of Regulation)指出,公共政策的制定往往会受到某些利益集团的影响,事实上,促使政府进行管制的正是管制对象本身,或是其他有可能从中获益的利益团体,即政府管制者通常会被受管制企业所“俘虏”。[12]俘虏理论从某种意义上表明,政府政策已经成为企业追求垄断利润的一种手段,而不是服务于所谓的公共利益。另外,美国学者Dominick T. Armentano研究指出,政府管制、准入控制、财政补贴、反垄断都是政府干预主义者的手段,这些手段是私人公司为了私人利益而鼓动(employ)政府去损害社会的。[13]这更加表明,公共政策是由市场主体(如私人公司)影响甚至鼓动政府制定出台的。因此,公共政策失灵当然也有市场本身的原因。换句话说,市场也要为公共政策失灵承担相应的责任。

7、治理理论(Governance)的角度

治理理论认为,传统的政府中心论的研究视角限制了人们的讨论范围和思考能力,因此应该从政府、市场、企业、公民、社会等多维度、多层面上去观察和思考问题,治理理论所包含的“权力的多主体、多中心”、“回应性”、“公开性”、“透明度”等元素,有可能帮助突破市场与政府之间的两难选择。当然,治理也有失效的可能,因此应该“善治”。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新型关系。没有公民的积极参与和合作,至多只有“善政”,而不会有“善治”。不难看出,治理理论的若干要义与公共政策失灵的研究旨趣是不谋而合的。简单地说,公共政策失灵中的“公共”二字绝非政府所能完全代表。

综合以上七个方面,我们大致可以得出:公共政策失
灵与政府失灵的确是两个不同的概念,不能混为一谈。
但是,不管怎么说,政府毕竟是公共政策的核心主体之
一,所以必须承认,公共政策失灵与政府行为有着最为直
接和紧密的联系。因此,本文并不是要否认政府在公共
政策各个环节中的重要作用,而是要指出,其他力量的作
用同样不能忽视。

四、公共政策失灵界定的绝对困难性与研究的相对独立性

前述两位台湾学者给政策失灵所下的定义是:“凡是
于一定期间内,职司机关投入一定的资源后,原定政策若
犹未达成预定政策目标者,皆可视为一种政策失灵”。[14]但是,我们知道,一项政策公开宣布的目标有时和实际想要达到的效果并没有关系,甚至实际结局会和预设目标正好相反。这无疑给公共政策失灵的界定造成了极大的困难,因为如此一来,到底怎样才算政策失灵就没有了一个刚性的判定标准。换句话说,不同的人、从不同的角度都有可能对同一项政策是否失灵给出不同的结论。更加难办的是,从理论上讲,一项政策实施的结果总是既有人受益,也有人受损。无疑,受益群体会认为政策取得了成功,而受损群体则会认为是政策失灵。由此,我们认为,
在界定公共政策失灵的问题上具有“绝对困难性”。为
此,我们只好暂且放弃给出一个精准的定义,而是“退而
求其次”,先给出一个描述性的界定,等将来研究逐步深
入、对这一概念有了更为透彻的理解以后再来定义也不
迟。那么,所谓公共政策失灵,就是指一项公共政策的过
程或结果偏离了政策制定者实际预想的目标,并对政策
的标的群体造成了始料不及的负面影响。对这个初步的
界定,要说明两点:1)“实际预想”是指政策制定者在决策时的真实想法,而未必是其对外宣称的目标,至于如何获知这一实际预想,则要结合政策背景与系统环境进行合
理的推测;2)“始料不及”,是因为如果负面影响是预料之中的,并且采取了一定的防范或应对措施,那就不能算作政策失灵,而只能叫做政策的正常负外部性而已。

在进行了描述性界定之后,就可以将公共政策失灵
与政府失灵区别开来,并且可以看出将公共政策失灵作
为独立研究领域的好处。这是因为,从技术路线上看,
“政府失灵”与“市场失灵”难免会带上研究者的价值偏好———比如有的学者偏向自由市场,有的学者主张政府管制———无论哪种偏好都不利于理论研究的科学性;而公共政策失灵是一种居中的表达,它所要表明的只是某项政策的失败这一客观性较强的事实,研究起来更具有技
术层面上的可操作性,因此也可以避免一些价值偏好、乃
至意识形态方面的无谓争论。此外,国外有学者将公共
政策学派明确分为两种研究取向,一种集中研究政府高
层的政策制定,另一种则将研究重点放在政策制定出来
之后,即所谓的执行取向。[15]那么,公共政策失灵应该是对这两种研究取向的整合,因为不仅在政策制定环节,而且在执行、反馈等环节都存在失灵的状况,因此对其进行全程研究实际上是对公共政策这门学科的深入和拓展,
并且也有助于克服市场失灵和政府失灵。

五、立足于当前中国的实际来研究公共政策失灵

公共政策是一门实践性较强的学科,与现实结合得
较为紧密,研究公共政策失灵也不例外,也应结合本国国
情来进行。从社会系统复杂性的角度来说,较之于西方,
中国现阶段面临的公共政策问题更加复杂,表现在中国
体制改革的目标模式和实施方案具有“难以想定、难以细化、难以理解、难以推行”的复杂性质,即管理的“远程特性”。[16]我们将从以下几个方面来了解中国国情,以便在研究公共政策失灵时更能切中实际。

1、市场整合与市场失灵

当前,中国政府明确提出建立社会主义市场经济体
制的目标,这实际上表明,中国的市场经济具有很强的人
为构建色彩,当然,中国市场经济的建立与发展也不是纯
粹强制的过程,而是一个自发发育和政府推动相结合的
过程。有学者指出,中国市场体制的建立在很大程度上
是政府自我革命的过程,既是改革对象又是改革推动者
的政府的行为往往是自相矛盾的。[17]同时,当前中国的市场发育还不完善,市场整合不够充分,因此中国的“市场失灵”不是通常意义上的市场失灵,而是由于市场机制不完善所导致的失灵。对于这种失灵,政府只有先行承担
起扶植市场发育的责任,并在市场成长起来之前,代替市
场完成一些整合功能,比如通过行政手段分配资源以迅
速推动经济增长。这样一来,当前中国的政府干预就具
有了某种“正当性”,同时市场又不足以依靠自身的力量
去抵御政府干预。因此,在研究公共政策失灵的时候,我
们需要认识到这一点,否则就会出现用西方的理论无法
解释中国的现状的尴尬局面。

2、政府整合与政府失灵

同样,在政府整合方面,因为中国的市场机制还没有
发育成熟,许多本来该由市场自己解决的事情,中国的市
场还完成不了。在这种情况下,政府的过度整合似乎是
必要的。因此,中国的“政府失灵”也不同于一般意义上
的政府失灵。它不是由政府自身特点所自然形成的失
灵,而是由政府的过度整合所导致的人为失灵。此外,中
国的政府实际上包括政治性政府(公共财政的主体)和经
济性政府(国有资本的主体),它们应当分别在市场失灵
和市场有效的范围内活动,然而这种双重身份很容易造
成活动方式的错位。并且,政治性政府与执政党之间也
缺乏明确的界限,现实中的很多公共政策往往是由执政
党制定并组织力量执行的。对于这些独特的国情,在研
究公共政策失灵的时候,显然应该倍加留心。

3、社会整合与社会失灵

市场、政府、社会(社会学意义上的狭义社会)是一个
国家资源配置的三种基本力量。其中,社会自身的力量
是更为基础性的,政府整合理应是市场整合与社会整合
基础之上的再整合。在中国,与市场机制类似,公民社会
还没有发育成熟,社会还不能发挥其应有的基础性整合
功能。对此,我国有学者明确提出了社会失灵的概念,即
由于社会自组织的主体缺失或功能缺失导致市场与政府
无法有效顺畅的沟通与协作,继而引发市场失灵或政府
失灵的状况。[18]很显然,社会失灵也是我们在分析中国公共政策失灵时应当特别关注的一个问题。