理论分析表明,在对市场失灵的纠正过程中,政府失灵是不可避免的。市场经济发达国家的实践和国内近些年的改革表明,建立和加强公共决策听证,对于防止和克服政府规制失灵有着极其重要的作用。

一、公共决策听证是政府微观规制应有的题中之意

　　政府微观规制是市场经济条件下政府为克服市场失灵而采取的种种有法律依据的行为,目的在于限制或校正微观经济主体的行为。严格地说,由于政府微观规制所具有的特殊性质,其供给与否、供给多少必须通过公共决策来确定。

首先,政府微观规制是一种特殊的公共物品。它是在市场机制不能实现有效配置的经济领域,依据一定的规则、通过行政手段进行的一种资源配置方式,政府是规制制度的供给者。

人们对规制制度的消费具有非排他性和非竞争性的双重特点。非排他性消费是指规制政策一旦确定,便自动覆盖了有关领域,从而对进入该领域范围内的所有主体行为同等起作用,而不论各行为主体是否希望、愿意遵守这些规则,正所谓规则面前人人平等。作为规制政策的提供者,政府必须保证规制政策及实施的公正性,不能也不应将其中一部分微观主体排除在规制者范围之外。因此,规制政策不仅不具有排他性,而且还带有一定程度的强制性。非竞争性消费则表现为,一个人遵守规制规则不会影响其他人遵守同样的规则,原有规制政策的消费者在已有规则下所享用的效用程度,丝毫不会由于新消费者的加入而有所减少或损失。可见,政府微观规制属于制度性公共品的范畴。

　　其次,既然是公共物品,政府规制供给与否就不能通过市场来解决,市场机制在政府规制的供给上出现了失灵,这就要求政府以公众利益代表的身份通过相应的行政机制来供给。因此,政府规制必须由相应的政治过程即由政府代表公众来制定并实施。作为一种非市场决策,政府规制的基本依据不是厂商利润的最大化,而是能否满足社会公共需要、增进社会福利,是否有利于社会公平的实现。

再次,既然是一种非市场决策,它就不可避免地带上非市场决策的通病,可能产生政府规制的失灵。这是因为,规制的决策主体是政府,掌握了“政治强制力”的政府可以利用手中权力,从规制政策的制定到实施等各环节把握事态的发展、使资源朝着有利于自己的方向配置,从而使政府规制的结果偏离社会公共利益。例如,对什么是社会公共需要、制定并实施怎样的规制政策才算是提高了社会福利水平等问题,不同社会阶层有不同的标准,很难找到一致认同的衡量尺度;再比如,由于作为决策主体的政府掌握了一定的自由裁量权,它就有可能为了实现自身利益而利用所掌控的行政权力在一定程度上操纵政府规制过程而使之偏离正确的轨道,从而使得规制后的经济效率低于规制前的效率。因此,完善政府规制的决策过程,如制定相应的决策程序、吸收利益相关者参与决策过程、建立健全规制的外部制约机制等,是政府规制应有的题中之意。

为了克服政府的规制失灵,避免给公民或组织带来不利或不公正的影响,提高政府配置资源的效率,西方国家率先发展了决策听证等公共决策制度。公共决策听证是在现代民主社会普遍推行的用于保证各方利益主体平等参与,以最终实现公共决策的民主化、公开化、科学化、法治化,实现政治文明的一项重要制度设计。从广义上看,听证是指行政机关在行政立法或作出行政决定的过程中征求有关利益相关者意见的活动,包括正式听证和非正式听证;狭义的听证就是正式听证,是指由行政机关为广泛听取意见而公开举行的、全部利益相关者参加的听证会。美国经济学家史普博认为,“建立听证程序的主要理由是保证将影响被管制市场中的个人利益的法规有一个稳定的形式”[1](P102)。

二、从政府规制过程来看,实行公共决策听证对于规范和完善政府规制行为、防止政府规制失灵有着不可替代的重要作用

　　政府规制是一个政治过程。由于规则的制定、实施和调整将触及不同集团的利益及其相互关系,各利益相关者必然通过相应的政治程序进行博弈。这就使得政府规制的制定和实施不可避免地成为各利益主体之间讨价还价并最终达成妥协的复杂过程。具体来说,政府规制过程包括了规制政策的形成、规制政策的执行和规制政策的调整全过程,主要有信息收集、法规制定和行政裁决三阶段。中外政府规制的实践表明,在缺少公众参与的条件下,以上任何一个环节都有产生政府规制失灵的可能。因此,在规制的全过程都必须加强公共参与。

作为政府规制行为的第一阶段,信息收集既是规制机构的目标,又是规制机构规则制定的一个重要方面。首先,规制机构的任务之一就是向公众提供消费品及产业技术等方面的信息,以尽可能克服信息不对称现象。其次,有关机构所收集到的信息对于规制当局了解市场和民意,确定在哪些领域实行规制、制定怎样的规则、是加强还是放松规制,都有着重要的导向作用。特别是在费率的制定与批准、航道或信道路径的分配、许可证或特许权的颁发以及产品质量与工作场所安全标准的设定等直接规制领域,更需要掌握充分的市场信息。特别需要指出的是,无论中外,特殊利益集团历来都十分重视通过向有关部门输送、灌输有关信息,来影响政府的规制决策。美国学者Owen和Braeutigam曾断言,各产业集团战略地使用信息:“通过制造可用的经过细心挑选的事实,能将规制机构引向其理想的方向”[2](P235)。史普博更进一步指出:“由个人生产信息然后提供给管制者能够说明寻租的概念”[1](P99)。与企业利益集团相比较,消费者群体与生俱来的分散性、弱组织性等原因决定了他们在信息提供中处于弱势地位。

这就为产业特殊利益群体等强势集团操纵或垄断信息的生产过程,误导政府规制行为,并使之偏离社会公共利益提供了可能。因此,在信息收集阶段特别需要强调公众的参与,政府规制机构必须采用听证等形式充分了解消费者等弱势群体的利益诉求,防止特殊利益集团通过信息提供而影响政府规制决策,从而给规制立法以正确的导向。

规制立法是政府规制行为中最为关键的阶段。因为,政府规制的对象、范围及其导向皆由规制立法确定。出台的规制立法能否反映社会公共利益,在很大程度上取决于规制立法的制定过程。大量事实表明,政府规制立法与公众利益的错位是规制失灵的主要源头。因此,在立法阶段,开展充分的公共决策听证,对于保持规制立法与公共利益的一致性是十分重要的。

从规范的意义上说,规制立法应成为规制者和有关市场参与者互动的产物。在美国,为了充分保证政府规制立法的公正性,建立了严格的规制立法程序,一项规制法规的出台往往要经过一系列复杂的过程,如对建议法规的听政、法规的发布、新法规实施下对市场均衡的仔细观察和评价,及对现行法规进行修正的建议等。

其中最重要的环节是对建议性立法举行公开的立法听证会。在听政会上,被规制市场中的各利益相关人有机会表达不同的意见,彼此之间还可能产生激烈的争论,从而使规制者有机会听取不同意见,并对规制行为可能产生的效果进行充分的研究。最后,经过以规制机构为中介的利益相关者之间的信息沟通和讨价还价,立法听政会最终出台的法律,大都能够体现消费者和企业利益集团之间的一致意见并有助于消除它们之间的冲突。

由于规制机构手中握有一定的自由裁量权,它们可以视具体情况决定采取或不采取哪些规制措施,因此,政府规制的最后一阶段即行政裁决阶段,往往成为最可能产生政府规制失灵的阶段。因此,在规制执法过程中,建立了完善的听证制度,消费者或企业就可通过申诉和参加听证会等方式,对规制机构的不当行为提出异议、进行监督,还可以将有关争议上诉至高一级机构要求做出裁定。实践证明,强化公众对规制执法尤其是政府“自由裁量权”的监督和制约,是监督和制约政府规制行为的制度保证。

三、公共决策听证对降低规制成本、提高规制收益具有重要作用

　　从量的关系看,政府规制失灵意味着规制成本超出规制收益。而实行公共决策听证对于降低规制成本、提高规制收益,从而克服规制失灵的效果十分明显。

第一,实行公共决策听证可大大降低政府规制的成本。政府规制成本主要有这么几类:规制制度的制定和运作成本、效率成本、机会成本和劝说成本等[3]。实行公共决策听证,主要从两方面影响微观规制的成本:

一方面,影响规制制度的制定和运作成本。规制政策的制定成本包括规制机构的信息收集成本、分析成本和政策的制定费用。如前所述,一项规制政策从制定到出台都需要大量的相关信息作为支持。各利益相关者都希望通过提供各种有利于自己的信息来影响规制政策,由此便可能产生各种形式的“信息战”。因此,规制机构就要耗费大量精力对所得到的信息进行分析,以求去伪存真。此时,若在政策制定的各环节,公开举行听证会,为利益相关者提供直接交锋的机会,可一剑三雕,大大降低行政成本:其一,可以使利益相关者有机会平等地申述各自理由,防止实力强大的一方垄断信息“话语权”,让势单力薄的一方如消费者有机会表达自己的意愿,从而使规制机构一次性就能及时、全面地了解和掌握相关信息。与个别调查了解相比,这种形式无疑会大大降低信息的收集成本。据北京市物价部门反映,在没有举行价格听证会前,为了做到定价科学化,物价部门必须耗费大量的时间下去调查,但实际效果并不理想。采用价格听证会形式后,时间成本等得以大大降低;其二,可以防止虚假信息及偏袒一方的信息对规制决策的干扰,减少政府的判断分析成本。其实,在很多情况下,虚假的、偏袒一方的信息依赖的正是不公开、不透明的环境,一旦将其暴露在阳光下,便不攻自破。公共决策听证正是提供了这样一个公开、透明的环境;其三,可以让利益相关者充分了解规制政策出台的依据和制定过程,争得他们的理解,以降低新规制政策出台后所引起的社会动荡,减少政府机构的解释成本。

从规制机构的运作过程来看,举行公共决策听证会对成本的影响主要有:一是召开听证会需要耗费的会议成本,其中包括会前的宣传、组织,参会代表的选择、会议过程中的支出和会后成果的发布等等,这将耗费不菲的费用。正如史普博指出:“听证过程所固有的漫长拖延以及与信息收集和交流有关的高成本”[1](P103),已经成为规制政策制定过程经常受到批评的一个重要方面;二是举行听证会将利益各方集中在一起,可以大量减少规制机构分头调查了解的费用、节省许多人力物力,提高办事效率。如,北京市公交总公司以前定调价,需要分别到很多部门去说明、解释,很费时费力。而有了听证会这种形式,就可以把相关利益主体同时邀到一起,一次性地解决问题。既提高了决策的准确性、科学性,又提高了决策的实际效率。　①参见《南方日报》,2000年3月21-24日相关报道。　　另一方面,影响经济运行的效率和社会福利水平,减少有关的费用支出。又表现为如下三点:一是由于听证会提供了让各利益相关者充分发表意见的平台,使最终出台并实施的规制政策能更好地反映社会公共需要,从而在一定程度上减少了规制政策偏离其预期轨迹所造成的效率损失,降低了效率成本;二是召开听证会可以在一定程度上减少因规制实施而产生的利益再分配中的不合理现象,亦即转移成本。

如,当政府人为划分市场份额或对某些产业进行补贴时,可能造成巨额财富从消费者身上转移到一小部分生产者手中,听证制度可有效监督、减少这种现象的发生;三是在政府规制中实施听证制度,将规制的立法、司法、行政过程暴露于阳光之下,这将大大减少特殊利益集团贿赂政府,以及规制机构成员利用职权进行寻租的机会,在降低政府规制的“劝说成本”的同时,也就必然减少在这方面的反腐败支出。

综合以上各方面,尽管建立和运行公共决策听证制度本身将耗费不小的成本,但与其他替代程序和不实行听证制度的决策过程相比较,规制听证制度无疑大大降低了政府规制的成本,减少了社会福利水平的损失。

第二,建立和实行决策听证将有利于提高公共决策的收益水平。政府规制的收益可定义为:政府规制实行后给当事人及社会福利带来的利益增量,这主要用规制后消费者支出量的减少和生产者因效率提高而增加收益的加总数来衡量[4](P24)。规制收益又分为私人收益和社会收益两类。

先看公共决策听证与私人收益的关系。这里所说的私人收益,特指实施规制后被规制产业所得到的利益增量,或是从政府规制中获益的人的利益增量。可能有两方面情况:一是公共决策听证将增加中小厂商和消费者的私人收益。如对原处于垄断状态的被规制产业进行规制听证,中小厂商及消费者得到了发言的机会,可促使政府实施反垄断规制,这就保护了中小厂商和消费者,增进了他们的私人收益;二是公共决策将降低垄断厂商的私人收益。实行听证后,各利益相关者得到了讨价还价的机会,打破了厂商尤其是垄断厂商在信息提供等环节上的单边垄断,可以在很大程度上减少垄断厂商借助政府规制保护其垄断利润的机会,降低了其利润空间。2000年广州市自来水提价事件就是一个生动的例子。当时,自来水公司拟对自来水提价33%-44%,并已经市物价部门批准。

这一消息引起消费者的强烈反对。后在由人大代表出面倡议召开的价格听证会上,自来水公司的方案遭到否决。在后来实施的方案中,自来水提价幅度要低于自来水公司的原定方案①。

政府规制的社会收益指的是规制实施后所带来的社会福利增量,即消费者剩余和生产者剩余的总的增加量。由于实行了公共决策听证,消费者和中小企业得以参与和影响政府规制过程,有了较多的发言机会,保护了自己的利益,垄断力量得到抑制,从而在一定程度上纠正了在市场失灵下发生的非效率性、非公正性的资源分配,消费者剩余和生产者剩余总量增加,社会福利水平得到明显提高。

将公共决策对政府规制的成本及收益的影响进行简单比较后,得出的基本结论是:实行公共决策听证对于降低规制成本、提高规制收益、防止政府规制失灵具有不可替代的作用。

四、相关问题的思考

当前,与体制转轨相适应,我国政府的微观经济管理正处于从原先的计划性管制转向市场性规制的阶段,和市场经济相适应的规制体制正在建立。但不少政府官员仍习惯于用计划性管制来取代市场性规制,企图用行政审批手段来管制市场,规制失灵现象严重。因此,在政府规制过程中推行和完善公共决策听证显得尤为重要和迫切。

我国从1998年开始试行决策听证制度,取得了一定的成效,但也存在不少问题。在立法阶段,目前基本还是采取传统的部门操作方式,法规草案多数还是在机关这个圈子里转来转去,基本没有吸收消费者、企业特别是中小企业(与政府有血缘关系的大企业除外)等利益相关者参加,“部门和局部利益的干扰和影响,已渗透到立法进程、立法内容、法规实施的各个立法环节”[5],产生了许多怪现象,如:有些部门利用手中职权,反对、阻止不利于本部门利益的立法;有些部门在立法中争管理权、执法权,特别是行政许可权、收费权、培训权等;有些地方政府为了保障立法的高速度,不惜以牺牲公正为代价,略去许多必要的立法程序,在未征求利害关系人或公民意见的情况下,仓促立法。部门或少数利益集团操纵立法已成为规制立法阶段的突出问题,从而使得一些规制立法从一开始就背离了增进社会福利的目标。

在规制裁决阶段,主要的问题仍然是剥夺消费者、中小企业等利益相关人平等参与的机会和权利。从上个世纪末开始,国内在自来水、煤气、电信等领域召开了价格听证会。但让人大跌眼镜的是,不少听证会竟然是关起门来召开的,而违背了公开性这一价格听证制度的基本原则。例如,1998年来多次举行的电信资费听证会基本排除了消费者代表参加或将消费者代表的名单保密;广州市物价局原定在2000年3月24日举行的自来水调价听证会事先也没有邀请任何省市人大代表参加。在这样的制度安排下,听证会的结果自然是有利于垄断厂商而不利于消费者。另外,在政府规制领域,“有法不依”的现象还十分突出。

由此可见,当务之急是建立和强化规范的公共决策听证体制,通过公开行政、透明行政来有效防止政府规制失灵。为此,需要做好两方面工作:一是积极推进政府体制改革,确立并强化公共决策听证在政府规制中的地位作用,建立人大代表、学者、消费者能够充分发表意见、参与决策并监督政府规制行为的机制,建立起防止政府规制失灵的制度屏障;二是唤醒公众的独立意识,培育成熟、独立、强大,能够充分表达自己意见并与政府规制机构相抗衡、监督其行为的消费者利益主体和企业利益主体。从一定意义上说,成熟、独立、强大的消费者主体和企业主体的存在是实行规范的公共决策听证、防止政府规制失灵的前提条件。




[参考文献]
[1]史普博.管制与市场.上海三联书店,1999.
[2]Owen,B.M., and R.R.Braeutigam. The Regulation Game:Strategic Use of the Administrative Process, Gambridge,MA: Ballinger. 1978.
[3]李郁芳.政府规制失灵的理论分析[J].经济学动态,2002,(6).
[4]王俊豪.政府管制经济学导论[M].商务印书馆,2001.
[5]“禁止借口‘人民事业’乱摊派”[N].广州日报,2003-04-04.