一、问题的提出

“民主政治”本质上是一个可争议的概念,这似乎令人难以掌握其真谛。然而,历来使用此概念的学者都认为,无论是初期的民主政治,抑或是转型期的民主政治,还是成熟的民主政治,都具有一个共同的核心,这就是公民参与。[1](P10-11)没有公民参与的民主是不成熟、不发达、不完善的民主。早期的公民参与以政治领域的参与为主,主要表现为选举等方式。在当代,民主发展的趋势由政治民主向行政民主过渡。20世纪80年代以来,国内外学者普遍形成了一种共识:即衡量一个国家的民主化程度,不仅要看其代议制的发展状况,更要看其行政民主化的发展状况,看其公共决策过程中的各环节公民参与的程度和水平。行政民主的发展使得政府与公民、政府与社会的关系发生了深刻的变化,这必然要求公民更多地参与到公共决策过程中来,以体现行政的民主化。公民参与已逐渐成为一种势不可挡的世界潮流,逐渐成为现代政府治理和公共管理中的重要组成部分,在公共决策过程中发挥着越来越重要的作用。它不仅有助于民主信念在实践中得到进一步落实,充分保障广大公民的民主权利,真正贯彻公共决策的民主化原则,而且对制定出科学、合理、公正的公共政策,实现公共政策的有效性有着实际的意义。

随着公民参与在世界范围内不断走强,我国的公民参与也
呈现出快速发展的势头。尤其是改革开放以来,社会、经济、政治的快速发展为我们进一步发展和完善公民参与公共决策过程提供了现实可能,我国公共决策中的公民参与也进入了新的发展时期。然而,透过热闹纷繁的参与表象,我们必须清醒地看到:世界上没有哪种制度是完美无缺的,公民参与同样如此。

作为一种影响政策过程的行为,它对政策过程以及社会的影响也存在正负两种效应。但是,在现阶段,我国学者更多地关注公民参与公共决策的价值功能,而对其可能产生的消极影响则极少涉及。甚至有学者认为中国的现实情况主要是参与不足,主要任务是创造条件、加强引导、扩大公民的政策参与,还远没有到研究公民参与弊端的时候。这种想法其实不难理解,现代中国人历来对民主有一种强烈的愿望,尤其是在今天,期望加速这一进程的心情更加迫切。“然而,对任何事物的迫切愿望和追求,都有可能把这一事物过于理想化,从而疏漏了对它固有缺陷的关注以及应有的心理上的防范和制度上的限制与弥补。”[2]托马斯教授在其著作中就明确告诉我们,公民参与未必一定能对所有的决策都带来积极影响,公民参与也有其自身所固有的内在缺陷。在公民参与公共生活的速度、公民参与的发展呈加速趋势的今天,托马斯教授的思想对我们显得格外有义。作为现代化的后发国家,我国的民主化历程无论是过去还是将来都具有相当的复杂性和曲折性,我们不能泛泛而谈公民参与的价值功能而忽视其可能产生的负面影响。即便如某些学者所认为的那样,在中国目前公民参与仍显不足的情况下,这些问题并不必然出现,然而,并非要到问题出现才开始重视,我们的公共管理者尤其是研究者应具有一定的前瞻性。

二、公民参与公共决策的潜在缺陷

1·提高不切实际的公众期望。

相关调查研究显示,公众积极参与公共决策过程可能会提高不切实际的公众期望。从公众的参与心态分析,公众参与的主要目的就在于影响决策,实现自身的利益要求。因此,不排除有一部分公民对自己的参与抱有很高的期望值。他们相信政策是可以改变的,总希望自己的利益诉求一旦表达之后,在短期内就能收到立竿见影的效果,政府决策就能体现出“为我服务”,尽快实现自己的利益要求。甚至力图使国家政策和社会发展顺应个人或某个群体的利益要求。这种将政策参与简单化、理想化的不切实际的高期望值可能带来许多不利的影响。一方面可能使公众的政治效能感降低。国内外的研究显示,公民政治效能感低的一个重要原因就是公民参与的期望值偏高。因为如果公众参与的期望值偏高,一旦政府因财力、法律等客观限制,回应特定问题的能力受到影响,公众的要求未能得到及时实现或政策建议未被采纳时,他们就会产生严重的挫折感,不再相信自己能够影响决策过程,政治效能感降低,从而极大影响其参与的积极性和主动性。另一方面,少数公众甚至有可能通过非正式渠道发泄其不满,从而对社会稳定造成不利影响。

2·影响公共决策的效率。

托马斯认为,“公民参与同样也可能会影响到政府的组织
与效率的达成。例如,从科学管理理论的角度看,公民参与可能造成行政管理活动的拖延。”[3](P11)盖伊·彼得斯对此也同样表示担忧:“公众确实想参与政府决策,但他们也要求政府能够果断、迅速地采取行动。参与会不会成为造成行动迟缓的繁文缛节的另一种形式呢?”[4](P69)学者们的担忧并非多余,公民参与可能会使决策过程变得迟缓而影响决策的效率。

(1)民意的充分表达需耗费大量时间。在决策过程中,所
有受该项政策影响的公众都有平等参与的机会与自由表达的权利。然而民意的充分表达,离不开大量的组织工作与时间的耗费,从某种程度上说,时间花费越多,公众的表达也就越充分,就越能体现决策的民主性,但损害决策效率的可能性也就越大。

(2)公意的达成需耗费大量时间。公共政策的制定要以
公众的意志为依归,如果参与决策的公众意见分歧不大,尚能达成基本共识,对决策效率的影响还不是很大。然而在很多时候,民意是分散的,也是多变的,特别是参与的人数越多,产生分歧的可能性就越大。因此,为了达成共识,公众之间、公众和政府之间需花费大量的时间进行充分地讨论、协商与沟通。显然,在这种模式下,决策不易也不可能很快做出。而如果公众之间意见悬殊,特别是当各方人数相当而相持不下时,甚至会出现争论不休、久议不决的情况,实际上,这种情形并不少见,在这种情况下,决策效率更无从谈起。

当然,如果决策对时间的要求比较宽裕,对效率的要求不
高,有充裕的时间让公众充分地表达、讨论与沟通,也就不存在对效率的影响问题。然而现实生活中有许多决策往往是需要迅速作出的,特别是面对突发性的公共危机事件或政府需要和其他机构合作,要求快速反应的时候,这时“公意”形成的复杂性和民主决策的程序化,就有可能大大拖延决策的时间,从而损害决策的效率。

3·增加公共决策的成本。

(1)参与者个人投入成本的增加。参与需要成本,无论是参与前信息的收集、分析、决定取舍,还是参与过程中的各个环节,都需要公众投入专门的时间和巨大的精力、财力。而且要实现充分、有效地政策参与,还需要公民具备一定的参与技能、丰富的参与知识、较强的参与意识。特别是随着决策组织功能越来越趋于专门化、复杂化,各类计划和政策更加复杂、技术性更强,公众的参与需要更多的技巧,更广泛、更专门的知识。而这些参与知识的获取,参与技巧、参与意识、参与能力的锻炼和培养是一个长期的积累过程,也需要公众投人相当的时间、精力和财力。此外,政策越复杂,公民的政治效能感就越可能会相应下降,公民要想真正实质性地参与其中,需要付出比过去更多的知识、精力和时间。这也是为什么长期以来政策执行中的公民参与较之政策制定中的公民参与更普遍的重要原因之一。

(2)政府投入成本的增加。政府为保障公民参与权利、整合参与要求需投入一定的成本,主要包括:

第一,社会化成本。参与须以一定的政治社会化为前提,包括政治体系向社会成员灌输政治文化,个体角色接受这样的政治文化,以及一定政治文化历史性延续的过程。从根本上说,有序参与对政治社会化的要求,主要是使参与者认同一定的政治文化,即政治体系获得合法性。从政治体系来说,要做到有序参与,首要前提就是要建立各种结构,以使角色接受获得性的政治教育,培养他们的参与意识和合法性参与的知识和能力。

第二,运作成本。参与须有一定的程序化措施,这需要开
展深入的制度建设,拓展参与途径,畅通参与渠道;公民参与应有一定的法制和政策准备,否则就极有可能出现非制度化参与,进而出现“参与爆炸”,导致政治不稳定;参与须有一定的物质基础投人,如参与的场所、设施等,除了有形的设施以外,还包括社会的经济、政治和文化结构。

第三,维护成本。参与会受到来自许多方面的侵蚀和破坏,这些对参与的逆向消极因素不仅可能打乱参与的有序性,而且会把参与引向对社会总体环境构成威胁的境地。因而参与需要政治系统对社会的管制,需投入司法和执法成本以维持参与体系,。

由此我们不难看出,利益表达是要付出代价的,公民并非职业参与者,他们究竟愿意在这种活动中投入多少成本?“如果具有相同利益的其他人正在为此而进行战斗,他则很可能会合乎情理地置身事外”。[5](P179)而“坚持持续不断的利益表达,其耗费量很大,靠公民个人无力承担”,[6](P199-200)必然由政府承担。公众参与成本的增加往往意味着政府在其它公共事业上投入的减少,尤其是当政府拥有的资源量有限,且有迫切需要解决的社会或经济问题要求相应的资源时,这种矛盾可能更加突出,从而使政府陷入两难。

4·出现决策的短期化倾向。

公共决策的短期化,是指公共决策中出现急功近利的倾向,而对它可能引起的长远后果则不加重视,即放弃了长远利益而追逐短期利益的行为和观念。公民的参与有可能使公共决策出现短期化倾向,这既有主观方面的原因,也有客观条件的限制。

(1)公民也有自利倾向。公民政策参与可能出现的短视
化现象首先可以从经济学上的“经济人”假设中得到说明。公众的政策参与无疑对促进决策的科学性具有重要的作用,然而和政府官员一样,社会公民也是普普通通的人,也具有追求利益最大化的趋利避害的“经济人”的本性,在参与公共决策的时候将会优先考虑自己的利益。甚至在某些时候,与政府相比,公民参与决策更容易受到短视的影响。

(2)参与能力的缺失。现今的公共政策越来越复杂,对参
与决策的公众的要求也越来越高,特别是许多政策还涉及专业技术知识。而事实上,相当一部分参与决策的公众可能并不具备政策所需的专业领域的知识,这种对专业技术知识的高要求可能会限制公众参与的广度和深度,也使他们无法从更宏观、更长远的的战略高度去考虑问题;另一方面,任何短期行为似乎都无需论证,而长期的行为则必须经过完整的论证才能说明其发生和存在的理由,公众由于自身知识、技术、能力等方面的限制,很难精确计算出什么样的行为能给他们带来长远利益,从而在政策参与中出现短视化倾向。

(3)对未来的不确定预期。即便公众具备了深度参与的能力,能够预见到长远利益价值,然而眼前能实现的利益总是最具诱惑力的。更何况长远利益只是一种理想的预期,至于它能否实现,人们并无多大把握,与其将希望寄托在不可预期的将来,还不如先抓住眼前即将到手的实实在在的利益。在这样一种背景下,出于对未来不确定性的恐惧,部分公众选择和接受能给他们尽快带来收益的短期化行为的可能性会大大增加。

(4)电子化的参与手段日益广泛的使用,如电子市政厅、电子大厦以及其他形式的远程手段,也使公民在参与过程中难以很好地进行深思熟虑的考虑,从而造成公民在政策参与中的短视。

鉴于上述分析,我们看到,虽然并非所有的公民参与都会出现这样的问题,但是我们并不能够排除部分公众在参与中的短视和狭隘,并不排除公众对政策关注的视角偏重于个人利益、小集团利益和短期利益的可能性,而这种短视和狭隘与强调宏观性和长期性的公共政策无疑是相悖的。更令人担忧的是,决策过程中,政府部门在明知决策出现价值偏差的情况下,迫于社会公众的压力及对其自身利益的考虑,仍有可能迁就于公众的要求而牺牲政策的长远利益,从而造成短期化政策的出台。短期化的公共政策会给社会的发展造成严重的危害,如基础性、支柱性产业严重的技术停滞;农民对土地的掠夺性经营、开发商对生态环境肆无忌惮的破坏等等,这些都会大大削弱社会“可持续发展”的能力。更为严重的是可能导致公共政策价值取向的扭曲,在造就表面上的高效率的同时牺牲了涉及社会上最大多数成员的公平。尽管效率和公平的平衡是一个永恒的两难,然而,尽可能使之两全仍应是我们努力的方向。

5·侵害部分公众的利益。

(1)可能使非集团化、非组织化的个人利益受到歧视。“利益实现常常具有排他性,在社会发展的特定时期,社会利益总量是一定的,当某一利益集团过度参与时,势必会影响到其他利益集团的利益表达和实现。”[7]团体理论也认为:公共政策往往更倾向于影响力较大的利益团体。随着利益的日益多元化,公民在政策参与过程中必然会出现不同利益的观点碰撞和对多种方案的选择,必然会涉及利益的冲突和协调问题。在这种情况下,尽管公众都有相同的参与机会,但是那些拥有丰厚资源和较强参与能力的社会阶层或强势利益群体就可能轻而易举地影响政策走向,甚至控制决策过程。而更多的利益群体,尤其是那些弱势群体,由于缺乏组织和技术支持,不能有效地参与决策,不能系统、深入地表达其利益诉求。如农民群体、城市农民工群体、城市下岗工人等群体的利益表达对政策的影响力相当微弱。尤其是当公共决策过程中不同利益群体的参与不规范、参与程度严重失衡时,情况就更加严重,可能严重损害那些非集团化、非组织化的个人和弱势群体的利益。

(2)可能会侵害少数人的利益。现代民主制度的本质是多数人的统治,“它是一种有益于多数人而不是少数人的制度”,[8](P265)因而多数原则就成为不可制约之“公理”。在公民参与决策过程中,也往往强调少数服从多数,以多数原则作为最高准则,具体表现为公共政策不是根据个人偏好而是根据集体偏好决定的。这样一来,就可能造成对少数人利益的侵害,因为“多数人的权力不可制约”实际上存在着一个预设的思想前提,即多数原则与少数人的权力是对立的。这种看法存在着重大缺陷,因为“既然多数人权力不可制约,那么他们的权力就一定是无限的”。[7]而一旦多数拥有了无限的权威,那么,任何持有与多数不相同的见解的个人或少数人,便很难得到尊重和保护;多数可能不让少数陈述意见,甚至可能随意地处置少数,更不用说为由于多数原则而受到利益影响的少数提供某种形式的补偿了。甚至于有可能出现以借“多数人意见”为名而对少数人意愿的强迫和对其权利的剥夺。了解民意、体察民情、拓宽渠道、获取信息,多数群众的态度和利益要求是至关重要的,然而这决不是说多数可以代替少数、政策参与可以忽略少数,而是既要尊重多数、也要保护少数。从某种程度上说,民主的最终目的,不仅仅是尊重多数人的意愿,更重要的应该是保护少数和个人的权利。

三、结语

至此,公民参与似乎令人困惑了,它既能促进决策的民主
化,也可能够损害政策的公平;既能够促进政策的科学性,又可能造成短视化政策的出台,影响公共决策的质量;既能增强公共政策的有效性,又可能与决策的效率相抵触。其实,这才是公民参与的本来面目,这才是真实的公民参与。公民参与本是一把双刃剑,全看我们如何驾驭?

当今世界,公民参与的扩大和深化已是大势所趋,对公民参与消极影响的研究并不会成为我们逃避参与的理由,但却足以使我们对公民参与保持一种较为清醒的认识:民主制度是最好的,但并不是完美无缺的。面对公民参与可能出现的消极影响,我们应将其看作是亟待克服的挑战,是为了制定更有效的公民参与策略而必需的经验积累。托马斯教授说得好:“问题的关键在于如何将公民积极参与的热情和行动有效的公共管理过程有机平衡或结合起来,即如何将有序的公民参与纳入到公共管理过程中来”。[3](P3)因此,如何创造条件,吸纳公民参与公共决策过程,充分发挥公民参与的积极的价值功能,同时又不疏漏对其可能出现的消极影响的关注,并采取相应的补救措施尽可能避免、减轻其负面影响,从心理上加强防范,从制度上加以弥补,扬其长而避其短,趋其利而避其害,根据政策制定的实际,根据我国现阶段公民参与的现实状态构建有序、高效的公民参与公共决策的模式,这是我们研究者与公共管理者需进一步深入思考的重要课题。



参考文献:
[1]郭秋永.当代三大民主理论[M].北京:新星出版社,2006.
[2]燕继荣.论民主及其限度[J].社会科学战线, 1996,(4)·
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[4][美]盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M]·北京:中国人民大学出版社,2001.
[5]塞缪尔·亨廷顿,琼·纳尔逊著.难以抉择———发展中国家的政治参与[M].北京:华夏出版社,1988.
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[7]焦文峰.论政治参与的限制和限度[J].南京政治学院学报,1999, (1)·
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