政府的首要职能是决策。现代政府的决策都表现为伦理决策或具有道德内涵的行为,决策方案的道德状态对决策的实际结果具有重要影响。而基层政府的主要职责是贯彻执行党和国家的路线、方针、政策以及上级政府的决策方案,所以基层政府决策的伦理向度和价值追求将直接影响党和国家经济社会发展目标的实现。那么,在社会生活的公共化和制度化不断提高的现代社会里,怎样才能保证基层政府的决策都表现为伦理决策呢?其中一个重要的问题就是制度设计。本文将针对基层政府决策失范的状况,在分析其成因的基础上,提出基层政府决策伦理的制度安排。

一、基层政府决策伦理失范的表现及其负面影响

基层政府的决策行为往往直接关系到老百姓的切身利益,如果决策过程缺少对伦理原则的追求和制度安排,那么决策的负面效应就会直观地暴露出来并对公共管理和社会秩序产生诸多负面影响。

1·公共利益体现不充分。政府权力本质是一种公共权力,其主体是人民群众。人民群众是政府的所有者而非政府的“顾客”。所以,无论是中央政府还是各级地方政府,在制定决策时都必须以“公共性”为首要价值取向。因此,政府决策的根本价值在于维护并增进公共利益。美国公共行政学家罗森布鲁姆指出:“公共行政与私营部门管理的区别在于:政府有义务增进社会的公共利益。”[1]基层政府直接面向人民群众,涉及到触手可及的利益,因此,基层政府所做出的公共事业的决策、社会公共政策决策以及政府投资性决策都与人民群众的利益息息相关,或者损害一部分人的利益去满足另一部分人的利益,如果损害下一代人的利益来满足当代人的利益,都有悖于“公共性”这一价值原则,会导致公共利益的损失。

2.行政公开缺乏主动性。基层政府的行政公开主要体现为行政依据公开、行政资讯公开、行政过程公开、行政决定公开、行政结果公开。当前存在的问题一是缺乏行政公开的意识,二是缺乏一部统一的行政程序法典,三是行政公开的内容不完善,四是公开的主体不明确,五是行政公开的限制过于抽象和原则,六是缺乏行政公开救济程序。应当说,行政公开的最大阻力就是政府本身。这是因为实行行政公开后政府中握有实权的既得利益部门的权力就小了,寻租的空间也小了,利益就保不住了。因此,政
府权力部门化,部门权力利益化,获利途径审批化,审批方式复杂化就成了突出的弊端。行政公开强调决策是一个公开参与的过程,而且政策的执行也是个公开参与的过程,这是行政公开的本质。

3.政府诚信缺失。政府诚信,主要是指基层政府官员及其行政决策,本着“主权在民”的思想还权于民,充分体现人民群众的基本意愿,全力维护人民群众的根本利益,恪守承诺,取信于民。我们应认识到,在基层政府的决策中,信用失范不仅仅是一个道德问题,而且还是一个政治问题、经济问题和法律问题。如果不及时加以纠正,必然会影响我国经济社会的正常发展。基层政府的诚信缺失主要表现为:一是行政决策失误,拍脑袋决策,拍胸脯保证,拍屁股走人;二是在维护市场秩序方面有失公正,存在地方保护、市场混乱、默认甚至到纵容走私制假贩假、骗税套汇等违法乱纪活动;三是政策多变,朝令夕改,政出多门,一门多政,缺乏连续性和稳定性;四是暗箱操作,编制假数字,搞“面子工程”;五是胡乱干预企业经营决策,权力随意介入资源的分配,这不仅使政府患上“信用综合症”,重要的是使这些基层政府形象和公信力也在无序无信的市场中丢失殆尽。再加上基层政府官员在思想上缺乏诚信意识,在体制上又缺乏对基层政府诚信的制约和机制,最终导致了公信的失落。因此,诚信政府的建设是当前社会面临的最迫切的途径之一。

4·公众参与缺乏制度保障。政府决策问题的“公共性”,决定了其公众参与性。政府决策是影响经济社会发展全局和协调利益关系的公共决策,应该受到社会公众的重视,应该吸引社会公众参与决策,应该为社会公众参与公共问题决策提供信息条件和程序保障。然而,由于种种原因,在基层政府决策过程中还存在诸多“决策盲点”,例如,在决策主体范围上,政府集“决策”的生产者和供给者于一身,政府提出决策,政府圈定决策,整个决策封闭进行;在决策程序上,重视体现和贯彻上级决策意图,听取
专家意见仅仅作为一种咨询形式和程式存在;在决策信息的提供上,资料与相关信息仅局限于“决策讨论圈”,决策信息具有高度垄断性;在决策氛围和环境上,突出决策的保密性、神秘性,忽视决策的公共性、公众性,甚至排斥社会公众的参与。[2]事实上,决策主体的单一化,决策权力的集中化,决策程序的不规范化,决策行为的非理性化,不经过充分论证就仓促决策的现象在基层政府决策中表现尤为突出。而公众自身淡薄的参与意识、维权意识以及参与能力的限制,又使得基层政府独断专行、随意决策、盲目决策有了“借口”。尽管公众可通过基层人民代表大会、政治协商会议、听证会等途径参与基层政府的决策,但没有健全的制度保障,公众参与难免流于形式。

二、基层政府决策伦理失范的原因分析

1·决策者在行政决策及决策执行中缺乏伦理意识。当前基层政府决策过程客观存在决策主体单一化的状况,使行政决策权力都集中在政府,而公众和市场则被排除在外。这样一来,决策者自身的政治道德素质、思想道德素质、职业道德素质以及社会公德素质就成为科学决策的前提条件之一。在我国现阶段,决策者的伦理道德素质主要体现为对党的基本路线和各项方针政策的认识和态度,对全心全意为人民的宗旨、从实际出发开拓进取的认识和态度。也就是说作为决策者就是要站在党和人民群众的主场,维护党和人民群众的利益,切实做到权为民所用,利为民所谋,情为民所系。行政决策的伦理实质上是各种利益群体把自己的利益诉求投入到政策制定系统之中,由政策制定主体依据自身利益的需求对复杂的利益关系进行调整的过程。行政执行本质上是利益的分配过程。所以,在行政决策中,决策主体应以绝大多数人的利益为出发点,应具备服务意识、责任意识和公正意识。

2·基层政府自身利益的膨胀。基层政府决策失误的现实存在告诉我们,决策之所以失误,都是由于决策者私欲极度膨胀所造成的。美国学者梅里亚姆曾说过:“政府不只是人民的仆人,而且是一个不可能依赖的,靠不住的仆人。不能让政府自由地掌握它的主人的事务,相反,必须对它施加限制;必须在每一个可能的要点上对它约束,随时对它抱有戒心。否则,它就不再是仆人,并且反仆为主。”[3]公共选择理论认为,政府也是“经济人”,政府作为社会组织的一个细胞,同其他社会组织一样,有着自己独特的利益。传统体制下,基层政府作为下级,处于完全的从属地位,也没有独立的经济利益。但随着放权让利的市场化取向改革的推行,特别是从分灶吃饭的财政体制改革开始,基层政府不仅获得了一定区域发展和管治的自主权,更产生了相对独立的自身利益,这种利益诉求在分税制下就转化为单纯追求GDP增长的冲动。而拉动GDP高速增长的投资又为官员显示政绩、博取上级的肯定和支持创造了条件。这样,当上级的政策、指令及法律的规范和老百姓的需求发生冲突时,基层政府决策行为的选择方
向大多是利已的。这就是中央政令不畅、宏观调控政策落实走样、地方保护主义及恶性竞争屡禁不止等一系列问题存在的原因。如果掌管权力的官员再利用它去寻租并被利益集团俘获,决策不公、执法不公就再所难免。

3·对基层政府决策过程的监控弱化,对决策失误的责任追究不力。基层政府的决策失误往往是因为缺乏监督而导致的。主要表现为:一是决策的监控机构缺少实际的权力,无法对基层政府的决策进行及时、有效地监督。正因为如此,监督还存在诸多遗漏,有的地方还是“真空”,尤其是实际上存在决策权与监督权不分,“运动员”与“裁判员”集于一身,政府的监察部门、纪律检查委员会及其工作人员都属于同级决策者管辖,很难真正行使监督权。二是对决策过程的监督渠道过于单一,舆论监督、社团监督等公众监督终因决策信息不公开及“暗箱操作”而难以进行。尤其是缺乏法律监督,使一些决策者在进行决策时不调查、不咨询、不论证、不公开、不按程序,最终导致决策失误。三是对决策失误的责任缺乏追究以及追究不力。一方面是由于缺乏相关的追究制度,使政府决策失误追究难以寻找法律依据;另一方面对政府决策失误的责任人很难确认,是追究决策集体还是追究“行政首长”?是追究“一把手”还是追究分管领导?又由于实际存在党政不分、以党代政的现象,这又如何追究?还有追究决策
失误的责任要花费一定的人力和财力。由此,这就必然导致一些基层政府的决策者自恃“山高皇帝远”、“县官不如现管”,尤其是即使决策失误也不追究或轻描淡写地“形式”一下,主观行事,肆无忌惮。

4·对基层政府的道德引领与制度建设相脱节。一是党和国家对地方政府的道德引领主要是通过推行路线、方针和政策来进行的,总体上处于宏观层面,这种道德引领到了基层政府已有一定程度的减弱,使一些基层政府在政治上、思想上、言论上、行为上与党和国家难以保持高度的一致;二是对政府决策的伦理要求缺少制度保障,如决策信息公开制度、公众参与制度、专家咨询制度,决策过程监控制度、决策失误追究制度等。对于决策者来说,缺少了制度约束,不仅方向上可能出现偏差,而且界限也难
以把握,自身已有的道德情感和价值取向也会因此受到负面影响。三是近年来一些地方政府对基层政府的考核指标体系实际是只看GDP,并不是以“人民高兴不高兴、人民满意不满意”为标准,这样的政绩观导向也迫使基层政府的决策者只重效率而忽视公平,只讲“快”而忽视“好”。

三、基层政府决策伦理制度保障的时代价值

1·能够推动基层政府树立正确的决策伦理观。政府的本质决定了政府决策活动包含了丰富的道德底蕴。这是因为政府的产生源于公众的委托,其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威,承担起无可替代的社会道德责任。所以政府的本质内在地体现于其决策活动之中,并以实现和增进公共利益最大化为政府决策的根本价值取向。党的十六届六中全会的《决定》,对构建社会主义和谐社会做出了全面部署。其中,明确要求“建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能”,这为基层政府伦理价值观的确立指明了方向。其本质要求就是坚持一切从人民群众的根本利益和现实需求出发,全心全意为人民群众服务;就是要按照构建社会主义和谐社会的要求,以解决民生问题为根本着眼点和目的,在发展经济的基础上,不断提高人民群众的物质文化生活水平。

2·有利于基层政府公正地提供公共服务和公共产品。过去若干年以来,全社会的财富大幅度增加了,但社会各个群体之间、民众与政府之间的关系却趋于紧张。近年来,党和国家开始调整政策,提出了“以人为本”、“科学发展观”以及“和谐社会”的概念与设想。这一转变意味着各级政府要重新定位自己在社会中的角色,重新安排自己的职能。过去的教训表明,实现经济增长不是政府唯一的职能,甚至也不是政府最重要的职能。政府的首要职能是维护正义,通过民主与法治体系,对社会进行公正的治理。在此基础上,政府可以按照民主财政程序,进行适度的再分配,使每个人分享到改革的成果。在现阶段,建设服务型政府的一个重要方面就是公正地提供公共服务和公共产品。基层政府由于直接服务于人民群众,运用人民赋予的权力掌握的公共资源,致力于公共教育、公共卫生、公共文化、公共交通、公共通信以及社会就业、社会分配、社会保障、社会福利、社会秩序等公共服务和公共产品的提供,是调节城乡之间、社会成员之间的收入差距、促进社会公平正义、保障社会安定有序的制度性手段和机制。

3·能充分彰显行政公开的现代行政精神。现代行政决策的伦理精神正是党的十六届六中全会的《决定》提出的“人民的权益得到切实尊重和保障”,正是对权利观念的强调,突出了现代文明最核心的价值。对于行政决策来说,通过行政公开来满足和实现人民群众的参与权、知情权、表达权和监督权,就体现了现代行政决策的伦理精神。中央有关部门提出要让人民群众更广泛地参与社会管理,是创新公共服务和社会管理制度的重要方面。要进一步完善决策机制,健全深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制,推进决策科学化、民主化。要加大政府信息发布力度,提高政务信息质量,及时、全面、真实发布政务信息,畅通人民群众了解公共信息的渠道,保障人民群众依法管理国家和社会事务、管理经济和文化事业的知情权、参与权、表达权和监督权,为群众生活和参与经济、政治、文化及社会活动创造便利条件。可以说,党和国家通过倾听民声、尊重
民意、保障民权来彰显现代行政的伦理精神已成为行政决策的宗旨,并正在通过制定和实行相应的制度来保障。

4·有利于提升基层政府公务员的道德素养。实践证明,行政决策者的伦理价值观对于决策质量是至关重要的。这是因为,一是现代行政过程所面临的问题必然包含有社会伦理内容;二是行政决策者的伦理观直接制约着对决策信息的处理以及决策方案的拟定;三是对决策方案的评估选优总是在一定的伦理价值观指导下进行的;四是行政决策所面临的困难不仅是决策对象本身的问题,更重要的是伦理价值观问题的处理与选择。一位管理学家指出,如果管理者能更多地意识到他们的价值观、社会准则和伦理规范,并把他们用于决策,就可以改善决策;如果决策时能考虑到社会分析和伦理选择,那对管理者本身、企业和社会都是有益的;各种伦理分析工具能帮助管理者做出更好的决策。事实上,基层政府的决策以及在执行上级决策方案过程中做出的行为选择,由于直接涉及群众的切身利益或相关利益集团的切身利益,决策者能否遵循公正、平等、民主、人道、诚信等伦理原则并体现为相应的伦理行为,对于决策目标的正确性、决策方案的科学性以及决策方案能否有序执行并取得预期效果十分重要。这就对基层政府领导者的道德素养提出了很高的要求。应当说,当对行政决策者履行伦理准则有了系统的制度约束之时,就将会促使行政决策者在恪守制度规范的同时将决策伦理提升到更高的境界。这样,彰显当代伦理价值的决策就有了保障。

四、基层政府决策伦理的制度选择

制度是一定历史条件下形成的正式规范体系及与之相适应的通过某种权威机构来维系的社会活动模式,它是为决定人们在政治、社会或经济方面的相互关系而人为设定的一些制约。在现代社会里,人们更加关注制度的道德合理性,所以,制度设计被人们所关注的程度远比以往任何社会都要高,制度设计也就成为了现代社会管理突出的任务。

公共性是政府决策的一个基本特征。这一特征要求作为公共权力的政府权力,它的运作所确定的规范、基本目标就在于解决公共问题,处理公共事务,反映和实现与某个政策有关的大多数人的最大利益。决策是否有效取决于其决策是否恪守“公共性”原则。而“公共秩序是不会自然而然地形成的,真正从公共性角度出发,能够预防各种社会矛盾、协调人们之间行为、让所有的人共同承担责任,始终普遍而又有力地起作用的理性同时又文明的社会控制方式和社会整合力量只能是制度。”[4]由于基层政府的决策行为直接关系到群众的切身利益,直接面对各种利益群体,直接面对各种社会矛盾,也直接决定着上级政策落实的效果,因而基层政府决策的公正性、合法性、合理性就必须要有相关的制度来保证。

温家宝总理在十届人大二次会议《政府工作报告》中提出:“要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制,保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示制度和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策,都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上,由集体讨论决定。这些要作为政府的一项基本工作制度,长期坚持下去。”温总理强调完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制,标志着新的决策价值观的形成。对于基层政府的决策来说,这些制度主要包括以下几个方面:

1·决策参与制度。一是公民参与决策。这是因为公共问题决策的实质在于其“公共性”,尤其在基层,许多公共问题与公民的切身利益直接相关,吸收和听取公民的利益表达十分必要,特别是在决定与公民切身利益直接相关的公共物品分配时,可邀请各方面公民代表直接听取意见。二是专家参与决策。要明确政府的哪些决策必须经过专家的咨询和论证,明确专家咨询机构的职能权限,要从立法的高度确认专家咨询制度的法律地位,做到专家咨询工作有法可依。三是民主党派参与决策。民主党派参政议政的内容首先就表现在参与决策上。要在民主党派参与决策提案、起草决策方案以及对决策方案的评估等环节建立制度。四是第三部门参与决策。第三部门作为非政府、非营利性的民间组织参与决策是我国建立广泛而有理性的政治参与机制的必然要求,能保证决策信息的充分性以及公共利益最大化的实现,同时还可以为公共政策的执行提供有力保障并为公共政策的调整提供重要依据。

2·决策公示制度。一是公开制度。行政决策公开是监督制约行政权力、保障公民合法权利的客观要求,是调动公民参政议政的积极性的要求。决策公开制度要求凡涉及公众利益的,都应当向社会公开;凡是涉及到局部群众利益的,必须让有关群众知情;决不能在有关公众不知情、未参与的情况下,做出影响其权益的决策。同时,基层政府还应推进电子政务,在拓宽公众参政渠道、通过网络进行利益表达的同时,将政府的行为暴露在“阳光”之下,限制暗箱操作,杜绝权力滥用。二是听证制度。这是政府
在制定规范性文件或作出某项行政决定时听取利益相关人意见的程序性制度。听证是政府作出决定前的必需行为,它给利益相关人提供主张的机会,限制了政府行为的随意性。因此,要在对听证活动的主体、当事人和参与者以及听证的原则、步骤和具体程序做详尽规定,使听证制度具有可操作性。三是社情民意反映制度。运用大众传媒、信访部门及调查机构了解群众意见和建议的过程,也应该是决策信息公开的过程,这有利于决策信息的沟通与整合,更有利于统一思想,执行决策方案。

3·决策监督制度。一是加强政党、群众及社团的监督。应通过相关手段及时向群众提供决策的相关信息,确保公众的知情权以及对决策的参与权和监督制约权。二是增强舆论监督。让媒体作为监督主体,利用其信息量大、传播渠道及层次众多的特点,使舆论最终成为一种独立的监督力量。三是法律监督。以法律形式规范决策程序,对决策进行事前、事中和事后的全过程监督,对决策的步骤、顺序、形式、期限等做出明确规定。四是实行决策复决权制度。对于政府决策方案出台之后或开始实施时进
行两次或两次以上的审核与监督。它主要由人民代表或公民代表来行使。要遵循严格的程序和制度,不可轻易行使。五是要健全人大依法监督制度、政协民主监督制度和政府内部的层级监督制度。

4·决策责任追究与赔偿制度。这一制度就是对不依法行使权限、违反法定程序而造成损失的决策,必须追究责任以及必要时的赔偿。一是要有决策失误的责任认定制度,明确决策系统与其他系统的权力和责任,建立决策失误的论证责任制、评估责任制、领导责任制。二是要有责任追究的法律制度。就是在相关法律法规中对决策失误的领导者应承担何种责任及处理程序做出明确的规定,即有法可依。三是要有对决策失误者进行责任追究的制度。要完善党纪、政纪、法律处罚等不同等级的处罚体系,根据决策失误损失的程度和应负责任的大小,追究相应的道德责任、经济责任、政治和行政责任以及刑事责任。四是健全决策失误的赔偿制度。随着决策问责制和纠错改正机制的建立,不仅对决策失误负有直接责任的官员要追究责任,对相关利益者的损失也要给予赔偿,这是负责任的政府执政理念的体现。　　


[参考文献]
[1][美]约翰.奈斯比特,大趋势[M].北京:中国科技出版社, 1984·9·
[2]赵杰·“公众参与”与决策体制创新[J]·中国党政干部论坛, 2005(2)·
[3][美]梅里亚姆·美国政治学说史[M].北京:商务印书馆, 1988·41·
[4]彭定光·论制度设计伦理[M]·道德与文明, 2007(2)·