1.公共治理视角:地方政府政策执行力研究的新范式
自20世纪70年代以来,西方发生的社会、经济和管理危机,推动了公共管理和公共行政理论研究的范式变革。以
“治理”为代表的新理论范式提出了多元的、自组织的、合作的和祛意识形态的公共治理模式。2006年3月5日,温家宝总理在政府工作报告中提出:“建立健全行政问责制,提高政府执行力和公信力。”这是“执行力”概念第一次被写进《政府工作报告》,标志着政府“执行力”建设正式纳入国家治理范畴。政策执行力的高低本质上是政府执行力的具体体现。在公共治理范式下研究提升地方政府政策执行力的机制具有重要的理论意义和现实意义。

1. 1治理理论的主要内容。从统治到治理的转变是政府管理的一场深刻的变革。这场变革导致了公共权力的重
新划分和配置、政府地位的重新定位、政府角色的重新界定以及政府行为方式的变化。

公共治理的本质在于,它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁。作为一种新型的公共行政理论,治理反映了新形势下传统行政模式的危机和人们的对策选择,其核心论点主要包括:就主体而言,治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者,各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可,就都可能成为在各个不同层面上的权力中心;就公共行政的责任而言,治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性;就公共行政主体之间的关系而言,政府与各个社会公共机构、个人之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系,公共行政将依靠一种自主自治的网络体系来进行;从公共管理的政府行动策略而言,治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力,不限于政府的发号施令或运用权威[1]19-30。政府办好事情的能力不在于运用强制、权力或权威,而是正确运用新的工具来引导和控制。

1. 2公共治理范式与政策执行力的相关性。尽管治理强调主体的多元化,尽力弱化政府的作用,但治理所追求的
终归是创造条件以保证社会秩序和集体行为。因而,治理的产出和统治并无任何不同之处[2]11。因此公共管理的各项目标依然得通过公共政策来实现,政策执行依然是政府管理国家、社会公共事务的主要手段。而政策能否有效执行最终取决于地方政府政策执行力的强弱。所谓地方政府政策执行力,是指地方政府组织通过对政策的目标及方向的准确把握,精心设计、实施政策方案,并对政府的各种资源进行集中有效的使用、调度和控制,从而有效地实施政府的公共政策,达成既定政策目标的能力和力量。政策执行力是有其自身标志的,政策执行力是政府职能部门执行政策时把握的“尺度”、“速度”、“力度”、“角度”的具体体现。公共治理范式是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。治理是合作网络的权威,权力向度是多元的、相互的,而不是单一的,是上下互动的管理[3]64。我们可以看到,治理更加注重过程和实现目标的手段。治理实际上是国家的权力向社会的回归,治理的过程就是一个还政于民的过程。这一转变,对政府执行力的影响是深刻的。一方面,公民的普遍参与和治理主体的多元化为政策执行力的提高创造了条件。

首先,治理理念有利于政策制定的科学化。治理强调的公民参与使得政策制定时能考量多方利益,听到不同声音,从而使政策制定体现出科学品格,使政策更能符合最广大人民群众的根本利益。其次,治理理念将导致政策执行方式的人性化。治理强调合作的权威,政府不再是社会的中心角色。这样,政策在执行过程中将会更加注重政策对象的感受,政策执行的工具也会更为人性化。再次,治理理念将导致政策执行方式的社会化。在治理范式下,更多的主体将参与到社会管理,参与到公共政策的执行中来,使政策执行日益具有社会化的形式。政策执行方式的社会化将推动政策执行主体间的竞争,促使政策执行效率的提高和质量的改善。另一方面,随着市民参政的深化,各种利益的诉求将得到充分的表达,各种利益间的冲突将不可避免。在多元价值并存的现代社会,各种利益主体的矛盾是影响政策执行力提升的重要因素,如何有效地协调和平衡这些利益将是一个挑战。

2.地方政府治理的失灵:地方政府政策执行力的弱化问题地方政府是国家对地方公共事务行使管理权的主要代
表,它通过行使公共权力,对本地区进行管理和控制,达到维护社会秩序的目的。因此,地方政府治理是基于科层制官僚结构和自上而下的权力运行模式。从纯粹的技术观点来看,官僚体制可以高效率达成所欲的工作,也就是说,官僚是人类所知现存正式权威中最理性的体制,其在准确性、稳定度和纪律的严谨性上远超过其它任何形式的组织,藉此组织领导人可以采取相关的行动以达成任何结果[4]296。随着公民社会的勃兴和非政府部门尤其是私营部门大量介入公共领域,政府权威和行政效率受到了前所未有的挑战,地方治理势在必行。由地方政府管理转向地方治理实际上是一个重新配置权力资源,构建新的权力结构的分权化改革过程,既包括中央政府与地方政府之间、地方政府及其部门之间围绕政治与决策权、事权与财权分配而进行的权力、责任转移;也包括不同层级政府部门在公共事务管理和公共服务中,将相关权力、责任向市场组织与公民社会的转移[5]7。公共治理虽然强调主体的多元化,但不可否认的是,政府依然是公共治理中最重要的主体,政策执行力的高低仍然是影响公共治理的重要因素。但地方政府治理的情况却不容乐观,地方政府治理失灵主要体现为地方政府政策执行力的弱化问题。

2. 1地方政府政策执行力弱化的主要表现。政策的实际效果是人们评判政策的主要标准,也是政策是否具有执行力的具体体现。目前,地方政策执行力弱化的主要表现:

(1)政策执行失真。政策执行失真是地方政策执行力不佳的主要表现。政策执行者对政策本身的原有内容进行部分扭曲变形或完全改变原有政策内容或实质目标指向,导致政策失真。政策执行失真有多种表现方式:一是政策虚化,在政策执行的过程中,地方政府不作为,只是简单地宣传一下政策,做做表面文章,或者象征性地选择政策的某些部分执行。二是政策歪曲,地方政府受利益驱使,在执行政策时对政策原来的精神实质或部分内容有意曲解,导致政策无法真正得到贯彻落实,甚至收到与初衷相悖的效果。三是政策替换,即当政策对地方政府不利时,地方政府就会制定与上级政策表面相一致,实际相违背的实施方案,使上级政策难以得到贯彻落实。四是政策附加,是指在政策执行的过程中,执行者常附加一些原政策目标所没有的内容,将本不可行的事情变为可行之事,从而影响了政策目标的实现。(2)政策执行缓慢。政策执行的速度是衡量政策执行力的一个重要的指标。但政策执行疲沓、政策实施缓慢在某些地方可常常见到。(3)政策执行乏力。政策执行力度的大小与政策执行力呈正相关关系。执行力度大,则表现为高效执行力;执行力度小,则表现为低效执行力。政策执行乏力使得许多政策无法到位,出现了许多缺位现象。其主要表现是政策执行人员对政策死搬硬抄,采取消极的执行态度,执行并不愿意花大力气,走形式主义等。(4)政策执行呆板。政策执行主体缺乏主观能动性,缺乏对政策内容了解和认同。因此不能很好地理解和领会政策的精神实质,不能把政策和当地的实际情况结合起来,而是机械地照搬政策,使政策失去灵活性和生命力,从而陷入呆板僵化的境地。

2. 2地方政府政策执行力弱化的成因剖析。地方政府政策执行力的高低关系到整个国家的兴衰成败、政权的巩固与发展以及统治的合法性。就政策执行力弱化的主要表现而言,地方政府政策执行力弱化原因主要有: (1)自利性是导致政策执行力不佳的深层原因。利益是人们永恒的话题。马克思指出:“人们为之奋斗的一切,都同他们的利益相关。”

这种逐利性对政策执行的影响是深层次的,主要表现在以下两个方面。一方面,公共政策制定的过程就是对社会利益进行权威性分配的过程,其实质是对社会利益结构的调整和规范。在利益多元化情况下,公共政策却无法整合所有不同阶层和个人、不同地域和部门的利益。另一方面,由于部分政府机关和公职人员具有自利性,因此他们不能时时真正代表社会利益。一旦他们按自利的原则行事,就会使公共政策偏离预期目标,使政策执行力弱化。张金马教授指出,由于利益的至上性,使得政策制定者和政策执行者之间出现一个利益“过滤”机制。下级对上级政策往往以自己的利益损益值作为对策参考,得益越多,越乐于执行,受损越多,越不乐于执行,乃至抵制、变换。(2)执行机制缺损是政策执行力不佳的根本原因。在公共政策的执行过程中,由于一些必要的执行机制缺失严重影响了公共政策的有效执行,使公共政策在执行过程中缺乏竞争,缺少沟通,政策主体得不到真实的执行信息,最终导致了地方政府政策执行力低下。(3)人员素质欠佳是政策执行力不佳的直接原因。毛泽东曾经说过,政治路线确定以后,干部就是决定的因素。同样,在公共政策过程中,当政策确定以后,执行人员就是决定性因素。执行人员素质对政府执行力有直接的影响。首先,政策执行人员的责任感直接影响政策执行人员的行为选择。一般来说,政策执行人员的责任感越强,政策执行力就越高;责任感低下的政策执行主体,就会自觉不自觉地按个人偏好的准则来采取行动,甚至恶意对上级政策进行歪曲、篡改、肢解、抵触和破坏。其次,政策执行人员的态度影响着政策的有效执行。(4)监督乏力是政策执行力减弱的体制原因。任何政策执行都必须在一定的监督下进行。公共政策在运行过程中具有较大的弹性空间,在这个空间范围内,若是没有强有力的监督机制,很容易出现政策执行走样等问题,使得政策执行背离政策初衷。

3.善治范式与和谐社会:地方政府政策执行力提升的机
制创新从国家管理“拓展”为公共管理,是在对过于宽泛的国家职能加以全面反思的基础上,收缩国家管理范围,弱化国家统治,以便重建或者重构市场价值,培育和发展社会自治。

但仅通过拓展管理主体的方式显然不足以弥补国家管理模式的结构性缺陷,公共管理只能在一定程度上缓解公域之治的内在张力,而无法根治国家管理的失灵[6]3-23。因此从构建和谐社会视角进行研究表明,善治是地方政府政策执行力提升的重要范式。善治范式是实现公共利益最大化的社会管理过程,善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的全新关系,是两者的最佳状态[7]11。地方政府政策执行力作为联系地方政府与群众、地方与上级政府的重要桥梁,是实现社会善治与构建和谐社会的基本要素。善治范式要求地方政府的廉洁高效、民主法制、高度透明;要求国家权力向社会的有序回归;要求通过有效的政策执行机制实现还政于民,构建公民社会与和谐社会。基于善治范式的内在要求,提升地方政府政策执行力应注重以下几个层面机制创新:

3. 1优化公共政策决策机制。高质量的政策需要有科学民主的决策机制作保障。构建科学的决策机制要从以下两方面努力:第一,完善政策评估。政策评估是指描述各种解决政策问题的方案,陈述各种方案的优劣,即对政策方案质量的评估,旨在通过对各种政策备选方案的可行性以及相对优缺点的比较和分析来为决策者在制定政策过程中做出正确抉择提供依据。第二,推广决策听证。决策听证是指政府在制定政策的过程中,听取有关团体、专家学者的意见,特别是听取与该政策有利害关系的目标群体的意见,其目的在于决策的科学化和民主化,就是运用民主和科学的方法,把政策变成集思广益、有科学根据、有制度保证的过程。举行听证会使政策目标群体或其代表有对拟制订的政策充分发表意见的机会,可以在很大程度上防止政策制定的失误,消除和化解政策目标群体对政策潜在的不满情绪,增强其对政策的认同感,减小政策顺利执行的阻力。

3. 2创新政策执行的动力机制。胡锦涛强调,构建社会
主义和谐社会是艰巨复杂的系统工程,只有动员广大人民群众共同参与,才能使这一宏伟目标变成现实的;构建社会主义和谐社会是造福全体人民的伟大事业,只有让广大人民群众不断从和谐社会建设中得到实惠,才能使和谐社会建设成为广大人民群众的自觉行动。从理想与现实的统一来看,社会主义和谐社会应该是一种更为高级的社会治理结构,只有政府、市场和公民社会三者理性互动,才能有效地满足社会整合的需求。因此,创新政策执行的动力机制,激发公众的参与热情是和建设和谐社会必备的条件之一。首先,优化公民参与机制。公共治理的要义在于政府和公众的广泛合作。

政策是否具有执行力,关键在于与政策相关的利益群体对政策的态度。实行广泛的公众参与,让市民充分参与政策的制定,让政策最大限度地体现各种利益群体的利益诉求,这样将有利于提高政策执行力,促进政策的顺利实施。同时,优化公众参与机制,鼓励其他治理主体广泛参与政策的执行,能够提供更多有效的政策执行工具,能够增加政府和市民的互动。其次,构建创新激励机制。创新激励机制主要包括:引入竞争机制,不仅要在政府内部实行竞争,还要实现政府和其他社会治理主体间的竞争;引入能绩制,使政策执行人员的薪酬与个人的功绩相符合,而不是与级别相联系;引入功绩制,充分承认和尊重政策执行人员的工作业绩,激发其工作的积极性和创造性,实现以薪养廉;创新职务晋升制,使政策执行人员的晋升与政策执行的效果相关联。此外,政府执行力的优劣强弱与执行主体的品质密切相关,因此要调整机构的层次与幅度的关系,压缩执行层次,克服因层次过多而导致的信息失真和衰减、执行不力等弊端;要在完善执行绩效法规体系、确立执行绩效评价指标的基础上,建立健全执行绩效评价与管理机制,促进地方政府政策执行力的全面提升。

3. 3构建政策执行的共建共享机制。胡锦涛强调,一定
要在党的领导下,尊重人民群众的主体地位和首创精神,最大限度地激发广大人民群众的参与热情和创造活力,最大限度地实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益,把共同建设、共同享有和谐社会贯穿于和谐社会建设的全过程,真正做到在共建中共享、在共享中共建。共建共享机制是理性互动的公共治理最佳状态,标志着公共治理的和谐,标志着政府、市场、第三部门三者之间的协调和配合。政府及其公共部门所发挥的作用,正好可以弥补市场的缺陷,通过公共财政、公共政策以及通过社会公正来化解市场矛盾和冲突,维护社会的和谐。作为民间组织的非营利社会系统,既可以弥补市场的某些缺陷,也可以弥补政府的某些不足,是对政府、企业以及市场功能的重要补充。构建政策执行的共建共享机制主要包括:第一,构建信息沟通机制,良好的信息沟通机制是提高地方政府政策执行力的基础。公共治理强调政府和其他社会治理主体的合作,强调政府和其他社会治理的广泛参与,认为政策执行力的高低在很大程度上依赖于公众的认可和支持。而公众对政策的认可和支持与公众能获得的信息是密切相关的。建构信息沟通机制,畅通信息沟通渠道,是多元主体共同治理的需要,是提升公共政策执行力的必然需要。第二,强化责任追究机制,明确规定执行主体对执行过程及其结果应承担的责任,要建立行政首长问责制,完善行政过错责任追究制[8]196-203。第三,完善执行监督机制。美国著名行政学家埃莉诺·奥斯特罗姆指出,“在每一个群体中,都有不顾道德规范,一有可能便采取机会主义行为的人;也都存在这样的情况,其潜在收益是如此之高,以至于极守信用的人也会违反规范,有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为。”[9]6完善政策的执行监督应注重建立和健全相对独立的监督体系,保证监督的客观性和公正性,进一步发挥社会监督作用,强化国家权力机关的监督职能,建立健全政府绩效评估制度等。

3. 4完善政策执行的利益均衡机制。构建利益均衡机制,实现利益均衡有利于提高政策执行力。要构建良好的利
益均衡机制:一是要建立健全利益表达机制。要建立顺畅的利益表达渠道,充分发挥各种社会团体的利益表达功能。二是要建立利益引导机制。通过建立行之有效的利益沟通和引导机制,帮助各种治理主体和政策执行主体树立正确的利益观念,正确处理各种利益关系。三是要建立利益约束机制。利益的充分表达和接收是提高政策执行的必要条件,但一味地追求局部利益对政策执行是有害的。因此,要用法律和制度来约束和规范各种利益主体的行为,务必使他们的利益追求被限制在法制允许的范围内,以保证社会整体利益的最终实现。四是建立利益调节机制。不同利益主体的需求经常会出现矛盾,能否正确处理这些利益冲突将对政策的执行力有着不可忽视的影响。因此要建立利益调节机制,对于那些合理的但暂时又不能满足的利益诉求进行适度的调节。五是建立利益补偿机制。有时政策的制定和执行会对一些主体的正当利益产生一定的损害,建立合理的利益补偿机制,给利益受损主体提供一定的补偿,有利于增进社会公平,提升地方政府政策执行力。



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