随着中国市场化改革的不断推进,公共服务的供给机制发生变化,许多公共服务领域引入了市场化供给机制。政府不再免费提供教育、医疗等公共服务,而是向使用者收取服务费用。使用者付费机制,一方面提高了公共服务的供给效率,另一方面也引发了一系列令人堪忧的民生问题。在市场化改革使得收入差距不断扩大的情况下,依靠向使用者收费的公共服务融资机制,越来越阻碍着低收入人群获得均等化公共服务的机会。于是,公共服务领域出现了诸如看病难、上学难、乘车难、住房难等一系列民生问题。这些问题已经成为影响社会和谐的重要掣肘因素。为化解上述矛盾和问题,中共中央于2006年提出构建社会主义和谐社会的公共治理新愿景。推进和谐社会建设,改进民生状况,政府就应承担更多的公共服务责任,使低收入群体也能享受均等化的底线公共服务。本文从改进民生的分析视角出发,主要就政府提供公共服务的底线责任进行探讨。

一、底线公共服务:和谐社会的奠基石

公平正义乃是公共治理所追求的核心价值目标之一。公共治理只有致力于维护公平正义,才能调动社会成员的积极性和创造性,更好地推动经济发展和社会进步。正是在这个意义上,2007年3月,国务院总理温家宝提出,要让正义成为社会主义制度的首要价值。[1]那么,怎样的公共治理才能够称得上达到了公平正义状态呢?在不同的理论和价值导向下,关于社会公正的看法也是迥异的。

在自由主义学说看来,公平正义就是保障人人都有的天赋权利,保障人人拥有平等的就业和竞争机会(机会平等),但政府无须对市场分配的结果进行矫正和干预。这种放任市场化分配结果的弊病在于,它将会导致贫富悬殊和阶级对立,甚至引发社会动荡和政治革命。

功利主义从最大多数人的最大利益出发,主张社会分配应当有助于促进个人利益总和最大化。受功利主义价值观影响,人们常常根据GDP、经济增长率等总体性指标来评判政府绩效。功利主义在效率上具有显著优势,但它对社会平等的诉求往往会落空。功利主义还容易导致对个人权利和自由的践踏。

平均主义主张在个人之间平等地分配公民权利和社会财富,它是最具有道德感召力的公正理论。今天,公民权利和政治权利的平均主义分配,已经成为现代国家治理的普遍共识。问题是,经济和社会权利是否也应该奉行平等化分配原则,在社会财富的分配上是否应该搞平均主义。历史的教训表明,那种绝对平均主义的做法,由于抑制了社会成员的积极性和创造力,它不仅无助于实现共同富裕,反而会导致社会僵化和发展停滞。

在实践中,上述三种社会公正理论都存在明显的缺陷。自由主义和功利主义的共同缺陷在于无视底层民众的利益诉求,容易导致贫富悬殊、两极分化和社会割裂;平均主义的最大弊病在于缺少效率和动力。我们在拒绝自由主义和功利主义的同时,也必须拒绝平均主义,这不是因为平均主义道德理念是错误的,而是因为平均主义在现实中具有不可行性。[2]鉴此,有必要构建一种新的公平正义理论。

这里,笔者从改进民生的视角来探讨公平正义的基本诉求。从改进民生视角看,政府有责任给国民提供均等化的底线公共服务,公平正义意味着:

首先,公民基本权利和自由实行平等化分配。公民基本权利和自由包括公民的人身自由权和社会参与权。其中,人身自由权包括身体自由、言论自由、思想自由、信仰自由、迁徙自由、通讯自由等内容。人身自由权具有普适性和平等性特征,一个人对这些权利的拥有并不妨碍他人的等量拥有。社会参与权是指公民拥有平等地参与政治、经济和社会生活的民主权利,拥有平等的选举权和被选举权,拥有平等的劳动、就业和休息权利,坚持各种职务、地位和机会平等地向所有公民开放。社会参与权具有某种程度的排他性,尽管如此,在具体职务和地位的具体人选尚未确定时,应当保障每个公民拥有均等的社会参与机会。公民基本权利和自由的平均主义分配原则,意味着公共治理不能因为任何名目和理由而对人身自由和机会平等进行限制。

其次,经济活动收益实行功利化分配。功利化分配以个人财富之和最大化作为社会分配的基本原则。在政治和思想领域,平等和自由可以有效地统一起来,但在经济和社会领域,平等和自由不可避免会出现矛盾。为了调动劳动者的生产积极性和进取精神,经济活动收益的分配应当贯彻“效率优先”原则。以促进个人财富之和最大化为目标的功利化分配原则,就是要尽可能地实现经济学所谓的“帕累托最优状态”。以效率原则支配除基本权利之外的社会经济分配领域,有利于增加社会财富总量,有利于做大“蛋糕”。那种不是着眼于做大“蛋糕”,而是立足于平分“蛋糕”的公共政策,是无法从根本上提高社会公众的需求满足水平的。

再次,国民的基本福利和公共服务实行均等化分配。由于个人在智力、身体、家庭、社会关系等方面存在着很大差异性,他们在利用公共治理所赋予的个人机会的具体能力上存在着很大差异。为了保障人人都能享受经济发展和社会进步的好处,公共治理必须界定社会成员底线需求的最低满足标准,为社会成员提供最低生活保障和底线公共服务。为了防止出现从人的状态向动物状态的异化,公共治理不能以任何名目和理由把任何人排除在最低需求的均等分配之外。不仅如此,随着经济发展水平的不断提高和社会财富总量的不断积累,公共治理应当不断提高社会成员的底线需求满足水平。

最后,公共治理对社会突出矛盾实行综合回应性分配。依靠前述三个层次的社会公正原则,还不足以保证社会运行的和谐状态。诸如烈士家属、单亲家庭、妇女和未成年人等,这些特殊群体的生存和发展具有特殊的权利要求,难以通过普适性的最低满足标准予以保障。如果这些特殊群体的特殊权利得不到保障,社会共同体的和谐运行就会出现裂痕。为了维护社会共同体的和谐状态,对于那些有可能被边缘化的特殊群体,公共治理应该给予额外的物质帮助和利益补偿。公共部门回应弱势群体的特殊利益要求,需要健全社会协商对话机制,形成多中心的利益表达和利益聚合渠道。这种针对最少受益者的补偿性利益分配机制,有利于及时化解社会矛盾和冲突,促进社会和谐和稳定发展。

上述底线公正理论的突出特征在于,它对公民的基本福利和公共服务实行均等化分配,主张公共治理在保障公民权利平等、机会平等和经济效率的基础上,还要特别关注弱势群体的民生状况,对那些在经济和社会发展过程中受益最少的弱势群体要给予额外的利益补偿,确保他们能够均等地享受底线公共服务。

这种底线公正的公共服务制度设计,乃是保障社会和谐的奠基石。由于个人天赋和能力存在差异性,即使给予社会成员相同的发展权利和机遇,但人们利用权利和机遇所获得的结果是完全不同的。有的人可能成为百万富翁,有的人却可能穷困潦倒,陷入饥寒交迫的窘迫境地。自由资本主义时代的经验和教训都表明,如果无视社会最底层民众的利益诉求,不但容易导致贫富悬殊、社会动荡,甚至可能引发暴力对抗、政治革命等严重后果。因此,从构建和谐社会计,政府作为公共服务的提供者,要尽可能多地给国民提供均等化的公共服务,保障每个国民都能享受到底线公共服务,即使是流浪汉和乞丐也不例外。

二、政府的公共服务责任

所谓底线公共服务,即保障个人基本生活和发展权利所必不可少的公共服务。一个人如果缺少了这部分公共服务,那就保证不了其在既定社会状况下维持谋生和发展的基本条件。[3]底线公共服务的基本制度安排主要有社会保障制度、义务教育制度、公共卫生和医疗救助制度等。底线公共服务是维护人的尊严和促进社会合作的基础性公共品,因此,需要由社会和政府来提供这种保障。在社会不能提供的情况下,提供底线公共服务也就成为了政府的份内责任。和谐社会的最起码要求是,所有国民在底线公共服务面前所享有的权利应当是均等的、无差别的。当然,随着经济发展和社会进步,随着公共财政和政府能力不断增强,公共服务的底线水平也要被不断抬升。

在既定的公共财政条件下,构建惠及全民的公共服务体系,首先要做的是给公共服务设立底线,由政府免费提供底线公共服务,保障每个公民都能享受基本的教育、医疗和生活保障。对于社会公众来讲,享受底线公共服务是一种权利;对于政府来讲,提供底线公共服务是一种责任。以社会保障来讲,一个失业者依靠最低生活保障金和公共卫生保健,就可以维持基本的生活保障。一个老人依靠最低生活保障和医疗救助,就可以获得最基本的社会保护。这些都是政府应尽的基本责任。当前,我国政府着力于构建社会主义和谐社会,各级政府都在把解决民生问题作为公共治理的优先发展目标。民生问题涉及到老百姓的衣食住行,政府在这个问题上的基本责任就是要对公共服务设置底线,保障每个公民拥有平等的教育机会,实施积极的就业政策,逐步缩小收入分配差距,建立覆盖城乡的社会保障体系。底线公共服务界定了政府应该承担的底线责任,如果政府不能履行最起码的底线责任,其合法性、权威性和公信力就会受到消解。

底线公共服务需要通过法律和政策等刚性的制度予以保障,以明确政府责任,凸显公民权利。底线公共服务主要是针对普通民众提供服务,其实质是对弱势群体提供特殊的优待和补贴。近年来,我国政府通过国家层面的立法活动,免除了农业税和农业特产税,确立了九年制免费义务教育,这些都属于底线公共服务的范畴。20世纪90年代以来,我国在城市实施最低生活保障制度。现行社会保障制度的问题在于,它仅仅覆盖了城市居民,没有将农村户籍人口覆盖在内。实际上,不仅城市生活困难群体需要社会保障,农村生活困难群体更需要社会保障。为农村困难群体提供社会保障,改善农民的生活状况,同样也是政府应尽的基本责任。我国政府已经承诺,即将实施覆盖城乡的最低生活保障制度。这项底线公共服务的有效实施,需要通过法制予以保障。

在国家规定的底线公共服务基础上,发达地区的地方政府可以根据自身的财力状况,适当提高底线公共服务的供给水平。比如,我国《义务教育法》规定,全国实行九年制义务教育,九年制是义务教育的底线,它对各个地方政府都有约束力。但这个规定并不妨碍某个发达地区将义务教育的年限提高到10年或12年,这要这个地方拥有足够的公共财政支持。对于经济落后地区来讲,由于地方政府的财政能力有限,难以履行国家法律和政策规定的底线公共服务,中央政府要通过转移支付、专项拨款等方式,协助地方政府担负起底线公共服务的供给责任。

当前,由于我国的地区发展不够平衡,城乡二元结构特征比较明显,也由于对政府提供的公共服务缺少底线约束,有相当一部分社会群体还缺乏均等化的底线公共服务保障。以基础教育为例,新中国成立以后,国家对城市中小学基本建设历年均有投资,对农村中小学教育投资却很少。从1983年起,由于先后普及小学教育和实施九年义务教育,全国各地均动员农民集资解决中小学校舍和危房问题。农村的义务教育在很大程度上成了农民的自办教育,本来就穷得叮当响的农民偏偏要用孱弱的肩膀承担起国家的义务教育责任,很多农村孩子因贫困而被阻挡在学校大门之外。有统计显示,2005年全社会各项教育投资中,占总人口60%的农村却只获得其中的24%。

政府作为维护和促进教育公平的社会主体,应该承担起更多的责任,保障每个适龄中小学生都能享受九年制免费义务教育。我国已签署的《世界人权宣言》规定:“人人都有受教育的权利,教育应当免费,至少在初级和基本阶段应如此。”我国颁布的《义务教育法》也规定:“国家对接受义务教育的学生免收学费。国家设立助学金,帮助贫困学生就学”。尽管我国经济发展的总体水平还比较低,但当前阶段,政府履行义务教育责任还是有财政基础的。有媒体报道,我国公款吃喝一年要花掉2000亿元以上,公车消费一年2000多亿元,公费旅游一年2000多亿元。与某些政府官员的铺张浪费相比,义务教育的公共财政投入明显不足。

让适龄学生接受九年制免费义务教育,这既是学生家长的责任,同时更是政府部门的责任。从理念上讲,我国实施九年制基础教育的基本宗旨是,优先满足绝大多数适龄儿童的普遍教育需求,使所有儿童都能受到必要的教育。但实际上,教育部门的普遍做法却是选择了培养“尖子生”的精英教育路线,即选择一两所学校给予特殊支持,集中力量打造一两所重点小学、重点中学或实验学校、示范学校,然后通过激烈竞争和层层筛选,使一小部分人受到较好的教育。重点学校制度加剧了基础教育资源配置的失衡状况,导致在地区内、区域内学校之间的差距拉大,甚至是人为地制造差距,造成了一大批基础薄弱的“差校”甚至“垃圾学校”。[4]重点学校绝大多数设在城市和城镇,在事实上有利于城镇学生就近升学。这种把学校、学生分为不同等级,为了选拔少数“尖子”,而使多数儿童的利益受损的教育安排,是违背义务教育的性质和宗旨的。当前,公立学校之间业已形成的明显差距,已经成为社会关注的教育不公问题的重要动因。据估计,“在重点中学,干部、知识分子和高收入家庭的子女占学生总数的70%以上”[5]。在教育经费投入不足情况下,有限的教育经费又被集中用于少数强势群体的子女教育,这显然违背了底线公共服务的基本理念。

义务教育政策需要引入新理念,政府的基本职责不应该是打造少数几所重点中学,而应该是为全社会打造基础教育的底线服务平台。义务教育的基本定位不应该是锦上添花,而应该是雪中送炭。政府要保障所有适龄学生都有学可上,而不是保障少数学生能够享受高于普通学生的教育需求。在义务教育阶段,即使是成绩优秀的聪明学生,也不应该享有特殊化的受教育机会。当前,教育公平问题已经成为社会普遍关注的热点问题,它不仅表现在城乡差别上,而且表现为地区差别、阶层差别等不公平现象。基于底线公正的公共服务理念,对于基础教育的评价机制,不应当以升学率作为基本尺度,而应当以政府提供的底线教育水平作为基本尺度。如果一个地区内有中小学校的教学条件低于政府承诺的底线水平,那就是政府没有尽责的失职表现。

三、如何提高公共服务水平

经过20多年的经济快速发展,当前,我国在财政上已经有条件实行全民最低生活保障,具备了实施均等化底线公共服务的稳定资金来源。无论是中央政府还是地方政府,都应从扩大扶贫范围、保障最低收入者的受教育权、提供基本的医疗服务等方面入手,给公共服务设立底线,不断完善社会保障体系。当前,提高底线公共服务水平,需要加快推进政策创新和体制改革。

首先,需要通过制度建设明确界定底线公共服务,并强化各级政府的行政责任。当前,在收入差距不断拉大的情况下,公共治理有必要明确界定政府应当提供的底线公共服务项目及相关标准,并通过公共服务立法和制度建设,强化中央政府和地方各级政府的行政责任。从狭义上讲,底线公共服务主要涉及最低生活保障金、失业救助、廉租住房、公共卫生和医疗救助等民生需求;从广义上讲,底线公共服务不仅包括民生需求,还包括基础教育、就业培训、就业服务、基础设施等发展需求。如果政府能够对失业者实施就业培训、就业服务和社会互助,失业者就不仅拥有生活保障,而且还可以尽快重新就业。为社会成员提供最基本的生存和发展需求,理当成为现代政府应尽的基本职责。

其次,在公共财政的支出结构上,有必要加大社会性支出的比重,收缩维持性支出和经济性支出的比重。从政府支出结构看,一般可以分为以行政管理支出、国防支出为主的维持性支出,以政府投资为主的经济性支出,以教育、卫生、社会保障为主的社会性支出。社会性支出一般还包括公共住房(廉租房的补贴)、基础设施(免费公园、公共交通、公共图书馆、大众体育设施)支出等。总体而言,我国社会性支出占财政总支出的比重非常低,近年来该比重虽有所增加,但仍没有超过24%,它远低于发达国家(49.5%)和中等收入国家(42.1%)的水平,也低于低收入国家(27.5%)的水平。[6]从支出结构看,绝大部分社会性支出被用于城市教育、医疗卫生和社会保障,农村地区的基础教育、医疗卫生和社会保障投入严重不足。各级政府应扩大社会性支出比重,让低收入群体也能获得均等化的底线公共服务。

再次,在公共服务的生产提供上,政府的职责是免费提供底线公共服务,超越底线的服务需求则应通过市场化机制提供。政府有责任免费提供底线公共服务,但并非所有的社会服务都应由政府承担责任。那些超越底线公共服务的高层次服务需求,即使属于公共服务的范畴,也不宜过分强调政府的供给责任,而应更多强调竞争、私人参与等市场化运作机制的作用。在市场化运作机制下,政府只要加强市场监管责任即可。对于底线公共服务,政府担负着“安排者”的责任,既可交由公共事业部门直接生产,也可以通过合同外包、政府补助、特许经营等形式由私营部门进行生产。[7]在内部生产的情况下,需要不断完善激励和问责机制,提高公共服务的供给效率和质量。

最后,在公共服务的底线界定上,需要扩大公民参与的渠道和途径,维护社会多元利益诉求的和谐共存格局。当前,在实际政策过程中,有些行政部门不是以公共利益为重,而是以小集团利益为重,它们名义上是为人民服务,实际上却处处都在谋求本行业、本部门、本单位的特殊利益。保障人人都能享受到底线公共服务,必须扩大公民参与的渠道和途径,让弱势群体拥有平等的利益表达权利,并通过公共政策和法律给公共服务设立底线。群众的眼睛是雪亮的,只有依靠人民群众的监督作用,才能遏制有些部门谋求特殊利益的分利集团行为,更好地维护弱势群体的底线利益,维护社会多元利益的和谐共存格局。



注释:
[1]《温家宝总理答中外记者问》,《人民日报》,2007年3月17日,第2版。
[2]杨宏山:《公共政策的价值目标与公正原则》,《中国行政管理》,2004年第8期。
[3]景天魁:《底线公平与社会保障的柔性调节》,《社会学研究》,2004年第6期,第34页。
[4]杨东平:《对我国教育公平问题的认识和思考》,《教育发展研究》,2000年第9期,第14页。
[5]袁振国:《教育均衡发展:构建和谐社会的基础》,《教育发展研究》,2005年第4期。
[6]中国经济增长与宏观稳定课题组:《增长失衡与政府责任》,《经济研究》,2006年第10期,第12页。
[7](美)E·S·萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》,北京,中国人民大学出版社,2002年版,第68～69页。