所谓政策执行失效,就是对一切背离政策目标的政策执行行为所作的理论概括。在其现实性上,它包括两方面的涵义。其一,指地方政府在执行中央制定的宏观政策过程中,其执行形式体现为与政策目标的基本要求相一致,而其执行内容却偏离了政策目标的实际内容,从而发生目标置换的活动过程。其二,指地方政府部门和地方政府官员,在执行政策过程中,将公共权力化为私有,使其获得可以交易的商品属性,从而导致政策目标变异的活动过程。

一

在我国经济社会发展中,存在着两类政策,一是由中央政府制定的宏观政策,其政策目标指向是体现整体利益、促进经济与社会的协调发展;二是由地方政府制定的地区发展政策,其政策目标指向是体现行政管辖区内的地区利益,促进本地区经济的发展。确保两类政策目标的有效执行,依赖于中央政府的制度供给和创新。

在计划经济体制下,确保两类政策目标的顺利执行,是通过中央政府对地方政府的有效控制来实现的。一方面,中央政府通过计划分配地方需要的资源,并控制各种经济活动的审批权;另一方面,中央政府通过任命干部掌握地方的人事权。由于中央对地方统得过死,削弱了地方政府的积极性和创造性。

邓小平曾尖锐地指出,党和国家领导制度的主要弊端就是权力过分集中。改革开放以来,中国的行政体制改革是循着“放权让利”的途径,在宪政范围内规定了向地方分权的基本原则。

从理论上说,中央向地方分权并不必然导致政策执行失效。但这需要具备以下几个约束性条件:一是中央政府始终控制着国家权力的运行方向,并能够在中央与地方的集权分权中保持统一,从而使中央权力能够制约地方权力的离心倾向和自我扩张的冲动,避免权力的山头化。二是国家向地方授权的范围和程序要在宪政的框架下依法进行,避免盲目和随意;地方再向次一级地方的授权也要纳入制度化的轨道。三是按照宪法确定的基本原则,合理划分中央政府和地方政府的职责权限。为了确保全国政令畅通,防止政府权力系统内政策执行失效的出现,必须在加强中央政府对地方政府领导的同时,也要发挥地方政府的作用,扩大地方各级人民代表大会对地方政府的财政预算和人事决定的监督权,增强地方党委统揽辖区全局,协调区内各方的权威和能力。

四是国家能够建立一整套对分权后地方的监控机制,避免地方政府的权力自利与滥用。而在实际的分权活动中,国家要始终面对这样的难题,即放权和分权的对象是一级地方政府,这级政府是作为一个有机体,具有组织的自主性和自由裁量权,因此,如果放权分权太少,地方政府仍然缺乏积极性;如果放权分权太多,则会刺激地方政府的离心倾向和自我扩张欲望。

当代中国行政体制改革的“分权让利”,是通过“财政包干制”和“政治承包制”而得以实现的。其基本途径是中央首先设定了各种硬性的指标规定,只要地方政府达到了这一规定,并不违背各项禁止性规范时,它们的行动就是自由的。这一指标的设定,使得中央丧失了“包干外收益的索取权”——所谓“交足国家的,剩下都是自己的”。它同时也意味着中央政府放弃了对承包外行政权力的监控权,这一权力规则的变革,使得中央与地方由传统的单向依赖的行政等级,演变为双向依存的委托代理关系。它不仅冲击了计划经济体制下形成的“中央——地方”的二维权力结构,而且使中央政府无法依靠对资源和权力的垄断来约束地方政府的行为,从而为地方政府的权力扩张赢得了巨大的生长空间。一方面,地方政府会充分利用自己的“代理资源”与中央政府讨价还价,诱使其做出对自己有利的制度安排;另一方面,地方政府也会充分利用中央政府赋予的行政自由裁量权,在满足自身利益的最大限度内理解和贯彻中央制定的宏观政策,并通过“层层截留”、“曲解目标”、“补充文件”等方式实现政策执行的目标置换。

对于地方政府所拥有的这种存在于国家权力监控体系之外的行政自由裁量权,本应受到权力制衡机构的监督和制约,但是,由于改革开放以来的宏观政策主要是以发展为目标,以经济建设为中心,这就使得中央政府的绩效评估导向主要强调经济绩效,并在地方政府的“政绩”面前,默认了其行政裁量权的充分发挥,也导致对GDP增长的追求成为地方政府执行政策的第一目标。

这是因为,“在经济的政治价值日趋重要的现代社会,人们很自然,也很坚定地认为,投资规模、国民生产总值、经济增长率等数量概念是评价政府绩效和政府官员是否称职的最直接、最公正的标准,并据此建立了一个注重扩张的政府绩效评估指标体系”①。这种以数量扩张为核心的政府绩效评估标准,使得地方政府千方百计地寻求能加快经济增长、促进本地区经济规模总量扩张的有效方式。而特定行政辖区内的资源总是有限的,要扩张本地经济规模就要努力从行政区域之外去引进资源,但是,这对于其他地区来说,也面临相同的问题。这就使得地方政府在执行政策的过程中,产生了以地区利益取代整体利益的冲动,即通过强化资源配置的地区化和保护本地市场等明显不利于国家整体经济发展的做法,来强化政绩显示的“正信号”。这也意味着地方政府放弃了作为整体存在的宏观政策目标的维护责任,并以地区发展政策目标替代了宏观政策目标,发生了目标置换。

二

如果说地方政府独特利益的生成,构成了政策执行失效的前提,那么,制度缺失下的“代理人危机”,则构成了政策执行失效的现实途径。“代理人危机”是在任何政治制度下都普遍存在的政治现象。在现代社会,克服“代理人危机”有两类方法:一是建构对行政权力使用限度的权力制衡制度,二是建立明晰的产权制度。中国宏观政策执行中的“代理人危机”的产生,就在于缺乏上述两大制度供给。

从行政权力的制衡制度来看,中国宏观政策的执行过程,是伴随着中央政府纵向权力的下放而不断展开的。在这一分权、放权过程中,中央政府只注意到纵向政府间权力资源的配置问题,而较少注意到横向政府部门内,同一官僚层级之间的权力制衡和约束。事实上,正是由于同一官僚层级的权力过于集中,缺乏制度化的监督和制约,才使得复制、下放到更低一级官僚的权力也带上了集权的性质。而缺乏权力分享和制衡机制,又使得任何下放了的权力极易从组织手中转移到个人手中,从而使得“代理人危机”变得更加复杂。掌握了权力的个人总是寻找借口规避个人给集体带来的损失,制造理由窃取集体行动的果实。当下放给一级组织的权力落入个人之手,而这个组织又无法监督约束领导人手中权力的时候,国家权威赋予组织的权力,从根本上就变成了一种国家权力的私有化。其实质是,政府组织变成了一个空壳,而个人才是公共权力的真正主体。

从产权制度来看,由于中央政府作为产权所有者的任务是使公共财产在现代化进程中获得最大限度的增长,像行政上的放权和分权一样,中央政府也必须将管理公共财产和使公共财产增值的权力交给代理人。但是,如同行政分权需要对权力的使用范围实施制度约束一样,公共财产管理权的代理也需要相应的监督体制对之进行有效制约。如果一个国家缺少有效地对国有财产实施监管的体制,那么,国家的财产所有权极有可能落空。甚至,如果国家不能有效地控制和约束获得了财产代理权的代理人的行为,国家财产就会被日益变得自私自利的取得了财产代理权的个人所攫取。所以,必须通过产权界定来明确权责。

然而,由于在分权放权的行政体制改革中,上述两大制度资源基本上处于缺失状态,这就导致了宏观政策执行主体在执行政策过程中产生了换位现象,即地方政府是执行宏观政策的主体,但具体的执行程序,却是由地方政府官员去行使的,由于权责不明,而行政自由裁量权则可以无限使用,这就为政策执行失效留下了空间。一般来讲,政府官员作为政策执行主体通常采用以下两种方式:(1)当国家要求放松对经济的干预力度,政府官员对市场的管制权限遭到限制时,作为国家权力代理人的官员主要是通过个人私下的活动,运用“攫取之手”,为自己获得私人利益;(2)在软预算约束条件下,当国家需要依赖作为权力代理人的各级政府官员在经济生活中的自主性来推动经济转型和发展时,官员的公共权力腐败主要通过对“帮助之手”的运用,将国家公共权力部门化、集团化,从而谋取与官员个人利益相统一,与公共利益相分离的小集体利益。

但是,这显然歪曲了宏观政策目标所要求的整体利益,对中央政府宏观政策的权威性和严整性构成了严重的挑战。而且,由于地方政府官员是地方政府的有机组成部分,而地方政府又是宏观政策的执行主体,拥有高度的垄断权,“这种垄断权既是代表国家履行其行政职能所必备的条件,又是其中一些不法官员以牺牲公共利益为代价来谋取私利的客观制度基础”①。这样,政策执行者个人的逐利动机和获利可能,就获得了一种制度安排上的便利,使得国家更难以防止政府代理人对公共权力的滥用、分割和交易。

通过以上分析,我们看到,确保两类政策目标的有效执行,依赖于中央政府的制度供给和创新。在转型中国,确保政策执行的制度供给过程,是在中央政府与地方政府的利益博弈中,确定了地方政府作为主导型制度供给主体。而地方政府制度创新的主观需求主要是行政主导的自我优化动机,即在地方行政主导的格局下,创造地方行政政绩,为地方经济发展带来制度收益。所以,比较两类政策执行的目标收益,执行地区发展政策对地方政府更为有利。因此,地方政府制度创新的目标也只在为地区发展政策的顺利执行提供制度支持。而中央政府对地方政府制度创新扩张回应的时滞性,使得传统的行政协调系统,在新规则的冲击下出现了制度空隙,从而,使每一次制度创新都为地方政府制定的地区发展政策提供了制度支持,而确保中央宏观政策目标实现的制度供给却始终缺失。在转型中国,执行宏观政策过程中的制度缺失具体表现为:

第一,缺乏一整套较为完善、有效的监督地方政府权力使用权限的制衡机制,即立法、行政和司法监督。在转型中国,地方政府独特利益的生成机理,是在中央对地方分权改革的政治背景下而得以彰显的,地方分权的进展状况,直接影响到宏观政策的执行状况。因为,地方政府获得权力的大小,主要取决于地方政府基于本地区经济发展的利益需要,而向中央政府“讨价还价”后所做出的制度安排,这种制度安排的权限越大,它所获得的经济自主权限也就越大,那么,地方政府以地区发展政策目标,取代宏观政策发展目标的可能性也就越大。可见,由于各个地区政府的谈判能力差异很大,这就必然会造成经济自由裁量权在不同地区之间的不平衡性分配,而正是这种不平衡的地方分权,加剧了地区发展的不协调性。从一定意义上讲,分权是民主政治发展的必然趋势,关键的问题在于缺乏一套对分权后的地方政府权力使用权限的有效制衡机制。

第二,缺乏一套全面推进纵向、横向制度层面上均衡分权改革的规范程序和授权制度。时至今日,虽然我国的地方分权已经延续多年,但中央向地方政府的权力下放过程充满了分散性和反复性。其分权主要是在纵向上进行,而在横向上却缺乏突破性的进展。没有政治权力内部的横向划分和相互制约,权力就会走向独断;没有政府与市场、社会之间的合理分工,市场和社会的正常秩序就得不到保证。

第三,缺乏一套维护和加强中央权威,理顺国家权力纵向关系,进行纵向权力使用权限有效制约的制度安排。在转型中国,由于地方政府角色定位的变化,使得他们在推动本地区经济发展的同时,也会运用法律赋予的权力和财力,追求自身经济利益最大化和政治业绩最大化。随着社会主义市场经济体制的逐步完善,差异性的制度供给、规模收益越来越小,这时,通过现存制度规则的边际创新,就成为许多地方政府获利的途径。因此,必须通过纵向政府间权力制约的制度安排,来创建中央政府和地方政府之间正向互动的统一关系,从而为宏观政策的顺利执行奠定制度基础。

三

中央政府作为全国各族人民利益的总代表,支配着各种政治资源,是维系政治系统稳定的主要力量,承担着提供宪法秩序、基本法律和主流意识形态等制度安排的主要职责。所以,确保中国宏观政策目标顺利实现的根本前提,首先体现为中央政府的制度供给创新。中央政府应当加强对地方政府权力使用界限的有效监督和管理,减少和调整以获得优惠政策为内容的利益诱导,强化人大在公共政策执行中的监督功能,并合理规制不同层级地方政府管理和服务的范围,以搭建地方政府公共选择权力的制衡机制,防止其权力“越位”和自我扩张。

地方政府对宏观政策执行的制度选择,是实现宏观政策目标的重要保证。在中央向地方的授权分权改革引发的一系列制度转型和社会变迁中,我们看到,地方政府基于地区利益而对宏观政策的制度选择,对当代中国的经济发展格局产生了重大的影响。这就要求中央政府,修正传统的官员考核和任免机制,以全面综合的考核指标来代替单纯的经济考核指标,引导地方政府从全局角度,作出与全国经济发展相协调的制度选择,以降低宏观经济运行的制度成本。

地方政府对宏观政策目标和地区发展政策目标相互协调的制度回应,是确保宏观政策顺利执行的有效途径。新制度主义政治学认为,在发展中国家的政府体制变迁中,供给型的制度安排占据主导地位,政府是这一制度的供给者和维护者。为此,地方政府要明确宏观政策目标和地区发展政策目标相互协调的合理界线,为区际市场的良性发育和宏观经济的有序运行提供优良的制度安排。中国目前经济发展中明显地存在着市场功能紊乱的现象,这归根到底是地方政府宏观政策执行功能的制度缺失所造成的。这既表现为地方政府在执行宏观政策过程中的“越位”与“缺位”现象,又表现为地方政府以地区发展政策目标替代宏观政策目标过程中,基于功利性和随意性选择而做出的制度回应。

总之,在经济与社会发展中,地方政府最积极、最重要的作用,就是为政策执行提供制度框架与制度环境。地方政府执行宏观政策的制度选择,对于经济发展的意义就在于,通过地方政府执行宏观政策的制度供给功能的调控,优化宏观政策与地区发展政策的品质,最大限度地实现对社会资源进行兼顾公平与效率的权威配置,并通过有效提供公共产品,来构建确保两类政策目标得以实现的制度环境,从而使地方政府真正成为中国宏观经济发展的主角和地方经济发展的向导。