一、问题的提出及分析路径

2004年5月28日, Q市某大酒店,市物价局主持自来水价格和污水处理费调整听证会,出席代表共13名,其中部门推荐产生的7名,市消费者协会推荐产生的6名。会议前,市建设局向市政府提出“关于要求调整市区自来水价格和污水处理费标准的请示”。市物价局就召开调价听证会在市主要媒体进行公示,经有关部门和单位推荐产生听证代表,把聘请书和有关材料在会前10天发给听证每位代表。(1)

为了确保价格主管部门对制定价格的必要性、可行性的科学论证,公共听证制度应运而生,随之诞生了公听代表人或者公共代表人制度。科学民主决策是现代行政发展的趋势,必然要求广泛吸引民众的参与。民主参与是制约政府公权力滥用的制度保障,同时,政府价格主管部门在价格制定搏弈中也面临着信息的不对称,如何制止公用事业单位的信息隐瞒,亟需公共的支持。公共代表人的产生及其权利的行使关系到价格听证会成功与否。

既要保证公共的参与的公开公正,又要保证政府决策的效率要求,是制定公听代表人制度的目的。听证程序如何避免走形式,让更多的市民参与到价格决策中来,怎样来选拔出有资格又有能力又愿为公共利益奔走呼号的热心人,很大程度上决定了价格听证程序能否实现制度设计者的意图。本文从分析公共代表人制度的法律价值出发,综合运用信息论、搏弈论、利益论和公平正义理论探讨Q市本次价格听证会中存在的问题以及完善的途径。

二、公共代表人制度的法律价值

1·民主法制建设需要公共参与、控制权力

公共听证就是指行政决策的事项涉及多方或者多人的利益时,需由众多的相对人参与的听证形式。这是民主法制建设的必然要求,它改变了传统的单向“命令—服从”的行政权力运行模式,要求在行政命令的作出中,充分听取行政相对人的意见,向相对人公开作出处分的依据和事实,除非涉及到国家机密或个人隐私,尤其是在涉及到公共利益的决策时,更要听取公众的意见,因为行政机关或者公共事业单位在选择公共利益时,“经济人”的本性可能会出现部门利益、集团利益替代公共利益的倾向,只有公共才是公共利益的真正代表者,只有公众才能判断什么是公共利益。

法制建设的核心是依法行政,依法行政的关键在于控制行政权力的滥用。控制行政权力的方式有:权力制约权力、道德制约权力、权利制约权利、程序制约权利、责任制约权力等等。不同的权力制约方式有不同的社会效果,从实施的成本、效益上看,权利和程序制约权力方式对防范权力滥用、培育公民法律意识具有明显的社会价值。公听制度的实质就是一种权力防范机制,授予公共防范行政权力滥用的可能,要求行政权力的运行处于公共的视野内。由于历史和现实原因,公共事业单位与行政部门利益具有更多的同质性,在价格调整中,利益的追求会促使他们达成某种“利益同盟”,因此,完善的公共代表人制度有利于对行政权力的制约,有利于建设一个阳光下的政府。

2·科学决策需要收集信息、预防恣意

公用事业单位服务价格调整听证程序是必经阶段。公用事业单位是一个垄断的利益集团,作为一个市场主体,“经济人”的本性促使其追求自身利益的最大化。在价格听证过程中,政府物价主管部门、公用事业单位、消费者处于一种利益搏弈状态,公用事业价格听证会并不具有最终的决策权,价格听证会仅仅是“征求消费者、经营者和有关方面的意见”,目的是对价格调整方案“论证其必要性、可行性”,促使政府物价部门进行正确的价格决策,减少或避免决策失误现象的发生。但没有经过听证程序,价格调整事项就无从谈起。成功地通过听证会,是公用事业单位所追求的目标。科学的决策是建立在掌握可靠信息基础上的。

在三者的利益搏弈中,价格调整涉及到对公共服务价格复杂的成本与效益核算、对公共事业单位日常运行深入细致的考察,无论是价格主管部门还是消费者个人都面临着信息的掌握,专业技能和时间投入的限制,在利益的驱动下,公共事业单位就会通过提供不充分的信息使自己处于搏弈中的有利地位。价格主管部门为了克服自身的“有限理性”,避免高昂的交易成本,必须利用公共代表人制度,广泛选择消费者代表,借助消费者的专业技能和时间投入对公共事业单位提供的信息进行全面的审查,防止决策的恣意,实现科举决策目的。

3·社会多元利益保障需要利益协调、利益兼顾

利益多元化是市场经济发展必然出现的一种利益格局。传统社会里那种宣扬“国家利益、集体利益(公共利益)高于个人利益”、“个人利益无条件服从国家利益、集体利益(公共利益)”等口号在市场经济条件下倍受质疑,国家与公民二元社会里,是以利益为纽带,以市场配置资源为主要方式,国家与公民的利益具有同质性也有异质性、有均衡性也有非均衡性,这就决定了国家、集体和个人三者相互之间的利益必须处于一种相对均衡状态,任何一个利益集团都会为捍卫自己利益而奋斗,国家必须为各个利益集团提供一个利益协商的平台,通过协商,达到妥协,实现利益的相对均衡。

公共代表人制度有助于这种目的的实现。公共代表人必须有广泛的代表性,能够代表各个利益集团的利益,各方利益代表在一个机制内,提出自己的利益要求,质疑对方的观点和主张,最终协调各方利益,兼顾各方利益需求。

三、现行价格听证会上公共代表人制度的缺陷

价格听证是行政程序,传统的“命令—服从”的行政权力运行模式,使得行政部门对公共代表人产生途径缺乏足够的认识和重视,行政部门抱有“你说你的,我裁我的”想法、公共代表人认定“反正是形式,不管我说什么,总是要涨价的”,结果各方对听证会都敷衍了事。综观Q市的自来水价格调整案例中公共代表人产生的过程,笔者认为存在以下缺陷:

1·代表人选择的程序不够公开

价格听证目的就是吸引公共参与价格决策,自来水价格调整涉及千家万户的利益,每人都参与听证是不现实的,公共代表的产生非常关键。《政府价格决策听证办法》第十条规定:“听证会代表由政府价格主管部门聘请,政府价格主管部门聘请的听证会代表可以采取自愿报名、单位推荐、委托有关社会团体选拔等方式产生。”实践中,有的部门是指定产生,有的是自愿参加,有的是部门或社会团体推荐产生。Q市物价局采用了推荐方式,由政协、人大、计划发展委产生7人为部门代表,委托消费者协会推荐6人为消费者代表。在选择代表时,各个部门采取指定方式,一般都直接指定本部门的中层干部或法制工作人员,并未在本部门内公开选拔。消费者协会也未在消费者群体内公开选拔代表人的信息,而是直接指定某人。

从公共代表人产生程序来看,最大缺陷在于不公开,真正的公共并没有参与到代表的选择中来,甚至根本不知道在选拔公共代表人这回事。自愿报名根本没有体现出来,所有的代表要么通过行政权力产生,要么是依赖消协领导的个人威望,要么是基于某些业务上的联系而参与的,甚至对产生后的代表名单保密,没有公示,没有接受公共的评判。这样的公共代表的“公”是值得怀疑的。

2·代表人缺乏代表性

公开听证必须要解决一对矛盾:一方面要保证众多相对人的参与或者最大限度地听取相对人意见,另一方面又要考虑管理的效率要求,难以保证所有相对人都能参与。《政府价格决策听证办法》第九条规定:“听证会代表应该具有一定的广泛性、代表性,一般由经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表以及相关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成。”政府规章规定得比较抽象,导致实践操作中随意性较大。比如说,消费者代表与政府部门代表的比例,消费者代表的职业构成等。

在Q市的价格听证会上的13名代表中,政府代表占7人,比例高达54%,委托消费者协会推荐的6名代表也是消协直接指定的,由工商局、工会、街道的干部和律师组成,而普通的市民代表没有出现在公共代表人名单中。自来水价格调整后,绝大多数的实际费用承担者———普通市民却没有自己的代表,听证会上,无法真正听到他们的声音,这样的代表构成是不充分的。(2)虽然物价局在给消协的委托推荐代表函中笼统地要求“注意代表的消费层次和职业类型”,由于缺乏指导性,消协也就按自己的意思“推荐”了,物价局也毫无异议地“接受”了这些代表。

3·代表人不够专业化

物价听证不是“简单的民主决策”,按照选票的数额,少数服从多数的规则运行的。它应该是“高手”与“高手”之间的“过招”,经营者一方是拥有充分信息的行家,消费者代表则是了解有限知识的“门外汉”。双方之间不在同一层次上,在听证会上,消费者代表只有“听”的水平,没有“证”的能力。甚至面对复杂的财务数字,根本无法“听”明白,即使偶尔能够说几句,也无法与经营者代表直接“对话”的了,更不用说“论证”价格调整的合理性了。

在2002年1月12日国家计委组织的铁路旅客列车实行政府指导价方案听证会关于铁路价格听证会上,消费者代表全部是普通消费者,由于受自身专业结构的限制,他们的谈判能力很弱,在更多的程度上是以感性认识而不是理性认识来看待问题。(3)物价听证会上的公共代表的专业要求是很高的,法律、财务、管理类的人才没有出现在消费者
代表中,消费者如何同经营者来“有理有据”地“证”呢?在Q市的案例里,尽管物价局在给消协的委托推荐代表函中,提到了代表的专业条件是“对自来水价格及污水处理资费标准有一定认识”,但这样的专业人才除了到自来水公司寻找外,消协是“巧妇难为无米之炊”。6名消费者代表仅有1位法律专家(律师),其他12名代表是机关干部,或许有着丰富的行政管理经验,但面对着自来水公司提供的包含有企业近三年的经营状况、成本变化、财务决算报表、人均产值与收入以及与其他地区同行业的对比的材料,要看出个所以然来,还要提出其中存在的问题,这确实是强人所难的。所以,避免班门弄斧的窘状,最好的办法就是不开口,或者“顾左右而言他”。这样把科学决策建立在非科学的机制上,听证的效力就大打折扣了。

4·代表人缺乏必要的准备时间

《政府价格决策听证办法》规定至少在举行听证会前10天将聘书和听证材料送达听证会代表。10天时间,让一个业余人士来阅读长达几十页的听证材料,对全市的自来水公司的经营状况有全面的了解,就是专家也难以做到。就算一个真正热心公益的专家,阅读完材料后,他还要深入调查,倾听普通市民的意见,收集资料,全职干这一事时间也是很紧张的。如去年举行的民航价格听证会,国家发展和改革委员会寄来的民航票价改革方案达207页,来自北京的代表任穗英说她看了一上午,只读了不到20页。应该给予代表们更充分的时间,只有这样才能有利于他们更好地参与听证,才能使听证会组织者能够真正听到有价值的意见和建议。

5·听证程序的封闭式

程序的公开性是程序正义的最基本要求,公开的程序是结果公正的条件之一。价格听证要义就是公开听取意见,价格调整的结果最终要让消费者接受,程序的合法性是必须的。(4)公开程序不仅是满足公共知情权的需要,也是增强结果的可接受性的途径。开放式的听证程序不仅仅要能够体现代表的公共性,而且应该在一个公众场合举行,欢迎广大市民随时旁听听证的进程,能够实现公共代表对其他部门代表、普通公共对公共代表的监督。然而,Q市的案例里,却是物价局、经营者(建设局)、部门代表和消费者代表共聚酒店里,整个过程只邀请了本地四家媒体参与报道,其他消费者被拒绝门外。在极不严肃的场合不严肃地商讨一件极其严肃的事情,无论公共代表如何为公共利益仗义执言,其结果是如何的公正,普通消费者还是有充分的理由质疑结果的合法性。

四、价格听证会上公共代表人制度的完善

成功的价格听证会,需要合格的公共代表,完善的公共代表人制度,有助于选拔合适的公共代表。只有既有丰富的专业知识,又热爱公益事业的人出现在价格听证会上,才能听到真正公共代表的呼声,价格听证会的魅力才得以展现。观察Q市自来水价格调整案例,笔者认为,应该从以下几个方面完善公共代表人制度:

1·公开选拔公共代表人信息

挑选公共代表人是事关公共利益的事,如前所述,只有公共才是公共利益的真正享有者,也只有公共才能判断什么是公共利益。每一个阶层,都有自身特殊的利益需求,应该给予他们表达自己观点的机会。行政法治建设的要义之一就是民主参与,公共代表人制度当然要融入民主精神。

公开选拔要求在价格主管部门作出听证决定的同时,就公开选拔公共代表人的条件,同时公布经营单位的申请材料。每一个公民都能根据听证的材料自我判断是否有能力参与听证。即使部门代表的产生,也应该在部门内公开,自愿报名,公开选拔。

公开的内容还应该包括公开价格听证所涉及的各方利益集团,哪些利益集团必须参与听证,决定参加听证人数名额的基数和具体人数,参加听证的总人数,公开所有代表名额分配的情况,代表人选择的标准,选择的程序,公开最后确认有效的代表身份等信息。

2·确保公共代表的代表性和专业性

公共代表的代表性是“资格”,专业性是代表的“能力”。未经公共亲自选拔的代表是“伪代表”,没有代表能力的代表是“无能代表”,真正的公共代表是有资格又有能力的。一个合理的公共代表人结构应该是经营者、部门、普通消费者、专家学者等按照一定比例组成的,普通消费者中还要照顾到不同层次的消费者需要。对于经营者、相关部门代表而言,由于有直接利益关系的存在,其自身能产生出最合适的听证代表。而专家学者和消费者由于集体行动逻辑的原因,导致作为个体的消费者没有充分的激励积极参加听证,尤其是在一个社会自治程度不高的地方,集体行动中的“搭便车”、机会主义的心态更是普遍。因此,价格主管部门在选择普通消费者代表时,应起更积极的作用,必须鼓励和发动各种中间组织如消费者协会、弱者保护团体、法律援助机构、社会团体等等在参与听证的过程中,通过集体的力量来对抗经营者。价格主管部门要制定各行各业的代表名额分配表、代表的具体专业要求,对于部门代表、推荐代表、自愿代表都应该进行审慎核查,确保代表的资格与能力。

价格听证不是民主决策,参加人以其专业知识而不是投票权影响决策,听证会的参加人构成及其专业素质对于听证会的成功与否就具有决定性的作用。因此,专家学者型的公共代表的积极参与对于保证价格听证会的质量有着极为重要的作用。专家学者型的公共代表应该是具有相关的专业知识、与听证会的事项有利害关系、具有良好的个人品格且热心于公益事业、具有相应的社会活动能力,这样的人才能肩负起为大众谋求利益的角色。

3·保障公共代表人行使权利

公共代表人名单确定后,要保证公共代表有充分的时间准备参加听证所需的各项材料。他们有权要求主管部门公开听证方案,向经营者查询或索取更详细的相关材料,向社会广泛征询意见,调查研究,全面收集信息。对于拒绝提供相应材料的经营者,价格主管部门应该有相应的强制措施。

听证过程中,应该确保公共代表发言的权利,确保代表与公共相互交流的权利,及时将听证会的进展告诉公共。同时,公共代表还是听证会的监督者,有权监督听证会是否按法定程序进行,主持人是否有偏袒经营者的行为,监督专家代表是否站在公共利益的立场上发言。

消费者代表的组织成本、获取信息的成本以及谈判成本必须有一个可靠而稳定的支付来源。在铁路听证会上,这其中的部分费用,例如消费者代表的组织成本是由会议组织者国家计委负担的。而其他的费用,例如消费者代表调查研究的费用没有支付来源。公共代表毕竟是在从事公益事业,大量的时间、金钱、精力投入到公益事业中,不是道德所能解决的问题,从另一个角度分析,参与价格听证,是为了让价格主管部门作出更科学的决策,因此,公共代表的参与成本应该由价格主管部门来支付。(5)

参考文献:
(1)薛刚凌、殷志诚:《公听代表人制度研究》,《法商研
究》,2003年第2期。
(2)孙笑侠:《法的现象与观念》,山东人民出版社2001
年版,第73—80页。
(3)盛大林著:《观点:三问民航价格听证会》,《南方都市报》2003年4月17日。
(4)周汉华著:《进一步完善价格听证制度》,《中国投资》2002年第2期,第22页。
(5)康健、刘大伟:《公用事业价格听证的法律问题研
究》,中国公法网
(6)黄少安、宫明波:《价格听证会的效率分析———以中国首次客运价格听证会为例》,《消费经济》2002年第4期,第57页。



注释:
(1)《市区拟上调自来水价格———听证会纪实》,2004年5月30日《Q市日报》。
(2)当然,我们必须承认,机关干部的另一身份也是市民
和消费者,但他们的身份和地位,价格调整后的支出对他们的经济的影响,决定了他们不可能与经营者真正地计较。虽然,从媒体对他们发言内容的报道来看,是相当尖锐的。无论如何,纯粹的干部身份的代表是不能代表消费者全部的,就这一点来说,代表是不充分的。
(3)例如,在铁路价格听证会上,有的消费者代表甚至以
涨价会伤害消费者对政府的感情为理由来反对实行浮动价格。
(4)合法性有两层含义,一是符合法律的规定,一是符合
公认的风俗习惯、道德准则。符合前者程序的结果,可以强制性地接受,但可能“口服心不服”;符合后者的结果,可接受性高与前者,是“口服心服”。或许价格听证会上拒绝普通民众的参与,符合行政管理的效率、秩序要求,但它的结果是难以接受的。
(5)必须强调的是听证费用不应该由听证申请人支付,
尤其是支付公共代表人的参与费用。