一政府投资的界定和内容

我国对政府投资有明确的界定，政府投资是由政府决策，并由国有资金进行投资的行为或由代表政府的国有企业进行的投资活动。其投资主体是政府，产权属于国家，形成国有资产亦称国有投资。其来源主要是指政府的财政投资、发行的国债或地方财政债券、利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等。政府投资的方向在《国务院关于投资体制改革的决定》中明确指出，主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。政府投资按照建设性质可分为经营性和非经营性两种，经营性即赢利性的项目，如铁路、水利、电力等工程项目。非经营性就是非赢利性的公益性项目，如国家机器的建设、政府投资的医院、学校、城市基础设施项目等。政府投资有多种形式，包括政府直接投入、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。通过政府投资，加强基础性、公益性项目建设，引导各类投资者加快高新技术等高风险项目的投资，提高产品的市场竞争力。

二政府投资与管理现状

改革开放以来，针对我国经济长期萎靡不振的现状，国
家在一些重点领域逐步加大了政府投入力度，并取消了部分政策性限制，投资领域不断拓展，投资主体灵活多样，投资重点日益突出。1998年，亚洲金融风暴后，我国启动了国债，实行了积极的财政政策，在基础设施领域加大了投入。2000年，为实现区域经济的协调发展，先后启动了西部大开发、振兴东北老工业园基地和促进中部地区崛起的区域发展战略。2006年，为关注弱势群体，缩小城乡差别，实施建设社会主义新农村的方略。近十年来，政府投资规模每五年保持翻番的势头，在政府投资的引导下，民间资金和外资齐头并进，固定资产投资连续多年保持两位数以上的强劲走势。2003年、2004年和2005年全社会固定资产投资增幅分别达到27.79%、26.6%和25.7%2005年，我国经济增长的8.5%，其中，有近4个百分点为投资所做的贡献。不可否认，在不同时期，中央和地方各级政府综合运用经济、法律和必要的行政手段，发挥投资作为中国经济增长的主引擎，在经济和社会领域收到了积极的效果，为举世所瞩目。

随着投资形势的发展，对政府投资的监管力度在进一步增强，从中央到地方对原有投资体制进行了一系列的改革，形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。但是，由于我国尚处于经济改革和体制转轨过程之中，现行的体制机制方面的问题仍然较多，给投资监管工作带来了很大的影响。在管理职能上，我国的政府投资建设接受发展委、财政、审计、建委、国有资产管理部门、监察、纪委等部门及重大项目稽察特派员的监管。而在实际的管理中表现出多头监管，责权不分明，部门之间配合不协调，责任落实不到位的现象。大家都在管，但效果不佳。在管理模式上，我国政府投资项目的监管基本上是粗放型、直观型的阶段。主要监控手段如现场视察、听取项目负责人汇报、统计投资量等，缺乏对项目全过程、全方位的统一、严密的监管。部门在决策管理、机制等方面存在不足，从而引发项目前期工作缺乏深度，项目组织管理薄弱，项目招投标不规范，工程监理职责缺位，工程概算先天不足，超投资现象突出，投资体制改革不彻底等比较突出的问题。这些问题的出现，违背了政府投资的初衷，增加了投资成本，破坏了改革的成果，更损害了党和政府在社会公众中的形象，给国家建设和人民财产带来了不可低估的损失。据统计，国家对近几年政府投资项目进行稽察，发现以不同方式挤占挪用项目资金达405亿元之多。

以永州为例，在政府投资的支撑和带动下，永州固定资产投资呈快速增长的态势。1990年全社会固定资产投资仅仅突破5亿大关，至“八五”期末达到23.5亿元，“九五”期末超过50亿，到“十五”期末就突破100亿，达到145.31亿元，15年年均递增25%。在各个阶段中，政府投资约占整个投资的8%--25%不等。1995年政府投资只有0.57亿元（只计算国家预算内投资和债券两项，下同），到2005年高达5.85亿元，每年以30%的速度在递增，高于同期全社会固定资产投资5个百分点以上。在投资多元化的环境中，尽管政府投资在全社会固定资产投资中的比例不很大，但投资总量依然快速增长，增速大大超过固定资产的增长。政府投资为改善我市基础设施条件，促进经济社会快速发展，发挥了极其重要的作用。

然而，在项目建设过程中，由于项目选择随意性较强，
项目决策欠科学，管理上相对滞后，政策不到位等多种原因，政府投资存在的问题仍然较普遍：一是前期工作粗糙，部分项目论证不严谨，前期工作做得不够充分，存在随意性和主观性，导致“胡子工程”、“半拉子工程”随处可见，影响投资效益，影响政府形象。二是投资控制不严格。有的项目单位严重转移、挪用建设资金，不按照项目设计实施，任意扩大建设规模，增加建设内容，超概算严重。三是监管约束乏力。有效的监督机制和约束机制尚未建立，项目“五制”没有规范实施，企业法人的权力没有很好得到监管。四是配套资金不到位。按照规定，国家资金与地方配套资金是比例是1:1，而地方配套资金往往难到位，特别对资金比较缺乏的我市来说，情况尤其突出。

我市曾对国债项目进行过稽察和审计，从1998年到2005年，全市共安排国债项目70个，总投资规模59.86亿元，其中国债资金17.8亿元。项目主要安排在农林水、交通、农村电网改造、城市基础设施建设、中央粮库、政法、教育、医疗卫生等，到2005年12月止，完成投资52.35亿元，其中国债完成17.1亿元，发现以上问题也不同程度的存在。例如，新嘉二级公路由于工程设计等前期工作不充分，第一批3000万元国债资金闲置了一年多未用，导致第二批国债资金4000多万元被抽走；双牌水厂、江华二水厂因取水地点没有事先落实好，项目迟迟不能开工，导致资金搁置多年；向家亭污水处理厂违规，挤占挪用国债资金建设制管厂和肥料厂等计划外工程，受到省的通报批评；全市公检法司12个项目，84%资金靠自筹，项目配套资金难到位，建设工期被拉长；芝山和曲河水厂管网建设项目没有严格依照规程运作，没有进行招投标等等。由于一些政府投资项目管理上的失误，因此而带来的资金损失、资源浪费、项目搁置，甚至滋生腐败的教训是深刻的。

造成这种状况既有体制上的原因，但主要还是管理上的
原因。从体制上讲，由于我国现在的经济体制是从计划体制转变过来的，固定资产投资由过去的完全政府投资转到现在的多元投资，完全由政府决策转到多元决策，在转变过程中，难免有的地方出现政策空间，监管空洞。从管理上讲，一是政府投资决策程序尚待完善，一些重大项目大都是领导拍板，对专家咨询的科学决策及公众参与的民主评议等环节重视不够。二是项目建设实施管理不严格，专业化水平不高，项目单位自管自建，超概算超标准现象较普遍，资金使用方式不明确不规范现象常有发生。三是投资责任追究制度有待建立。长期以来，政府投资没有建立严格、有效的监督和责任追究制度，以至于出现了失误，却无人问责，无人负责。因此，政府投资建设项目的监管模式及投资管理、投资控制办法亟待加强。如何强化对政府投资项目的管理，提高资金的使用效率，已成为政府部门的急需解决的一个重要问题。

三进一步完善政府投资监管体系的思路

加强政府投资监管不仅要遵照国务院《关于投资体制改
革决定》、《湖南省重点建设项目管理办法》中有关规定，同时要针对政府投资的特定范围，结合地方实际不断细化、完善政府投资体制，规范政府投资行为，从项目备选到正式投产进行全过程的监督和管理，这对提高国家资金使用效率，加快“三化”建设，全面实现小康，构建和谐社会，预防和遏止腐败都具有重大意义。为此，需要做好以下六方面改革和制度建设工作。

（一）进一步完善政府投资项目决策机制

要按照党的十六大提出的“加强对权力的制约和监督，
建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督”的要求，建立合理的政府投资决策分权机制。通过对权力的适当分解，使决策程节之间既相对独立又相互联系，既相互依赖又相互制约，由此形成决策权力运行的链式机制。要督促决策者把科学决策、依法决策、民主决策作为投资决策的基本准则，建立和完善群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制和制度，健全决策规则，规范决策程序，强化决策责任，减少决策失误，防止滥用权力滋生腐败。完善投资决策机制，还要建立健全决策听证、投资项目后评价等制度，形成决策失误的纠错改正机制。对专业性、技术性较强的重大事项，要督促决策者进行必要的专家评估和论证，对经济社会发展有重大影响，或对生态环境保护、资源开发利用有重大影响，或与社会公众利益密切相关、社会关注程度较高的项目要进行决策听证。要从听证项目类别、主持听证机构、参加者和产生程序、决策者对听证意见的回应、听证制度的法制化和听证制度的公开透明等几个方面进行缜密的制度设计，形成规定或条例，真正发挥听证制度对项目决策的作用，提高项目决策的科学性的可行性。

（二）规范政府投资建设项目实施程序

进一步规范政府投资项目的实施程序，建立有形建筑市
场，完善招投标制度。按照《中华人民共和国招标投标法》及《湖南省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》及国务院《关于投资体制改革的决定》的要求，对项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标，杜绝建设项目由领导指定或小范围圈定的现象发生。尤其要加强对招投标过程中的资格预审、专家评标、中标等关键环节的监督管理，要创造一个凭业绩信誉承揽业务的统一开放、竞争有序的市场环境，打破部门保护、行业垄断和地区封锁，用经济手段规范市场主体行为。

要针对招标管理过程中的薄弱环节，加强监管，严查违规违法问题，堵塞漏洞。要严防在投资项目招标中肢解工程规避招标、控制信息限制投标、设置障碍排斥他人、假借资质参与竞争、暗中勾结泄露标底、签订合同偷梁换柱、转包和违法分包、违规变更设计等问题，依纪依法严肃追究当事人的责任，推动招投标活动规范运作。建立项目的后评价制度和责任终身追究制度，因失职、滥用权力和违法行为，造成政府投资重大失误和腐败问题，要严肃追究行政和法律责任。

（三）监控政府投资项目资金使用

坚持建设项目决策、建设、监管、使用分开的原则。在四大方面中，项目建设是最主要的环节，在项目建设中，管理好建设资金是最关键。要针对政府直接投入、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等不同方式，制订不同的管理办法和管理细则。政府必须按建设进度拨付建设资金，监督有关单位的配套资金按期到位。要建设好项目投资财务管理，将现行政府投资工程建设资金由财政拨款给工程建设管理部门（建设单位），再由建设单位拨给施工单位的方式，改由财政部门根据建设单位签证，按进度将工程款拨付给施工和监理单位，这种方式有利于减少各个项目的资金积压，提高投资效益。要严格把好资金的使用关口，不允许任意扩大建设规模和建设项目，不得擅自挪用资金作为它用，更不能侵占、贪污国家资金。审计部门要加强对政府投资项目的审计力度，及时制止各类苗头性问题，不要等“木已成舟”后再去查纠。特别对国债资金要设立专帐专户，专人管理，专款专用，随时准备接受检查。对国债项目要组织专家级特派员不定期进行专项稽查，做到严跟踪、严稽查、严把关。

（四）推行政府投资项目管理模式的改革

要采用国际通用的政府管理投资项目的模式，逐步限制政府投资项目临时组建自设的工程管理机构管理项目的办法，改为委托专业的工程项目管理公司、工程咨询监理、造价咨询公司代行项目的管理。要改变政府投资项目在政府主管部门内部的封闭式运行的方式，打破行业垄断和地方保护，广泛引入竞争机制，吸收市外优势的工程咨询、项目管理、监理设计、施工管理等公司进入各行业建设领域，形成统一、开放、竞争的市场。积极推进项目建设的“代建制”，即通过招投标的形式，选择专业化的项目管理单位负责建设，竣工验收后交给使用单位。积极参与BT、BOT等新形建设方式，减少建设过程的腐败现象。

（五）发挥政府职能部门的互相监督作用

要完善政府投资的制衡机制，明确职责，互相监督，对
不符合法律法规、不符合国家宏观调控政策和产业政策的项目，不得办理相关手续。各职能部门要从政策许可、资金使用、质量检测、效益评价等诸多方面，严格把关，强化监管。计划、国土、环保、城市规划、质量监察以及银行、证券、外汇管理、工商管理、安全生产等部门都是政府投资的重要管理部门，都要按各自规定的程序和责任，依法搞好审查，要克服本位思想，加强协调和配合，减少互相推诿和扯皮。财政、审计、行政监察部门要强化监管执法，对政府投资的项目全过程进行定期和不定期的监督检查。对重大政府投资项目，要明确主要领导挂帅，列入年终考核内容。同时，要尽快制定和完善政府投资绩效管理办法，实行奖优罚劣、赏罚分明，重点项目稽察办要认真负起稽查的职责，人大要加强政府投资项目的督办力度。

（六）重视对政府投资的社会监督

从监管形式看，当前对政府投资行政监管比较多，而法律、舆论和社会监督比较缺乏。要重视和利用社会监督来规范政府投资，要增加政府投资的透明度，除涉及国家秘密的项目外，凡是政府投资的项目，不论是全额投入还是补助投入，都要实行公示，广泛征求各方面的建议和意见，接受公众的监督作用。有重大影响的项目，必须设立举报箱，公布举报电话，接受人民群众的公开监督。要发挥新闻媒体的舆论监督，及时跟踪政府投资项目进展，全面、客观、公正地报导项目的真实情况。授权社会中介组织（专家团、巡视组）对政府投资建设项目不定期进行监督和检查，及时向项目主管部门反馈项目进展情况。通过社会监督增强社会公众参与项目决策和管理的积极性，真正做到以监管促规范，以规范促发展。



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