自从著名公共预算专家瓦尔达沃夫斯基提出预算改革的政治涵义(W ildavasky, 1961)与预算改革的政治学
(W ildavasky, 1988)这一命题以来,预算改革的政治学一直是公共预算研究中非常重要的一个研究领域。本文在这些文献的基础上,根据中国公共预算改革的经验,对这一问题进行思考。本文首先发展出一个预算改革政治学的分析框架。然后,运用这个分析框架来解读中国预算改革,并提出本文的研究问题。在此基础上,结合2003年以来在5个省和4个市的调研,本文分析了预算改革对权力
结构和决策方式的影响,并提出一个“中国预算改革的政
治困惑”。

一、预算改革政治学:一个分析框架

任何预算改革的产生都是因为对现有的预算过程和结果感到不满意,因此,都希望通过对预算过程进行改革来实现期望的预算结果。不少研究者和改革者都倾向于将预算改革看成一个纯粹的技术性改革,从而将预算改革的重点放在对预算机器进行修修补补。然而,公共预算的本质是政治,“预算是政治的一个次系统”[1](P439)。正如瓦尔达沃夫斯基(1961)指出的,一方面,预算改革是有政治涵义的,另一方面,如果预算改革不能相应地影响政治过程,预算改革是很难实现其目标的[2]。在评论美国20世纪50年代以来出现的各种预算改革时,瓦尔达沃夫斯基
指出,这些改革都没有瞄准正确的目标:“如果目前的预算过程或对或错地被认为是不令人满意的,那么,我们必须改变预算只是其反映之一的政治体制的某些方面。那种认为我们可以在不改变影响力分布的情况下在预算上带来巨大改变的想法是毫无意义的……预算与政治体制非常复杂地联系在一起。所以,迄今为止,影响预算最显著的方式是引入根本性的政治变化……如果不能同时影响政治过程,是不可能在预算过程上进行重大改变
的。”[1](P411)在瓦尔达沃夫斯基(W ildavasky, 1961, 1988)的这些经典研究的基础上,参照中国预算改革的特点,本文发展了一个预算改革政治学的分析框架(图1)。这个分析框架包括3方面的内容: (1)预算改革引起的权力结构方面的变化; (2)预算改革引起的决策方式的变化; (3)预算改革引起的预算结果的变化。

　　(一)权力结构的改变。一个基本的问题是,预算改革是否带来了权力结构的变化。在不同的预算体系中,权
力结构是不同的。预算改革经常会涉及到权力结构的改
变。在预算体制比较成熟的国家,预算权力结构一般相对
稳定。预算改革可能并不总是会引起权力结构的变化。
然而,即使在这些国家,在某些情况下,预算改革也需要对
权力结构的某些方面进行改革[1]。对于那些基本的预算
制度仍然非常不完善的国家,预算改革面临的一个基本任
务通常是如何在各个预算参与者之间分配或重新分配权
力与责任。因此,这些国家的预算改革通常会涉及权力结
构上的变化,甚至是权力结构的重构。

预算权力结构主要包括4方面的内容: (1)公民和利益团体是否可以方便地进入预算过程? (2)如何在议会和政府之间分配预算权力? (3)如何在政府内部分配预算权力? (4)如何在议会内部分配预算权力?[3](P85)[4](P16)不同的权力结构具有不同的政治涵义。首先,不同的权力
结构将会对预算过程产生不同的影响。在不同的权力结
构下,预算参与者之间的权力关系是不同的,预算信息的
流动方向也是不同的,最后形成的预算过程也是不同的。
其次,权力结构为预算参与者的行动提供了一个基本的行
动框架,从而会对预算决策者的决策行为产生影响。

(二)决策方式的改变。预算改革政治学最关注的是,预算改革是否带来了决策方式的改变。从根本上看,这是判断预算改革是否成功的标准。如果做到了这一点,就可以说预算改革成功了。如果预算改革之后,虽然新的预算过程已经开始运作,但是,几乎所有(或核心)的预算参与者仍然像预算改革以前那样做出决策,那么,显而易见的结论就只能是,预算改革没有成功。正如瓦尔达沃夫斯基(W ildavasky, 1988)所说的:“如果到最后结果模式仍然和以前完全一样,那么,对预算机器打主意是毫无意义的。相反地,除非导致不同类型的决策,而且,如果做到了这一点,政治力量的游戏必然被改变,否则,预算改革的合理性就是没有依据的。”[1](P411)

预算改革者通常都希望通过重构预算制度来影响预算参与者在资金分配中的决策方式。具体地,通过在预算结构、程序和规则上进行改革来实施这种影响。预算结构
涉及预算过程中各个参与者之间的权力与责任分配形式。

如前所说的,权力结构的改变可能对预算参与者的决策方
式产生影响。同样地,预算程序的改变也会影响决策方
式。例如,自上而下和自下而上的预算程序就会对预算参
与者的决策模式产生不同的影响。在前者,预算编制是以
贯彻政府首脑的政策意图为核心的,部门在编制预算时就
必须充分考虑政府首脑的战略意图或政策意图。而在后
者,预算编制是以部门利益为基础的,部门可以更多地考
虑自己部门的工作重点甚至部门利益。在程序方面影响
最大的可能是具体的预算编制模式的选择。在过去几十
年中,已经涌现了绩效预算、计划-项目预算、零基预算和新绩效预算等理性预算改革。这些预算改革都希望通过改革预算编制模式来改变预算决策者的决策方式。最后,预算改革一般都会设计新的“游戏规则”来约束和规范预算参与者的决策,例如预算报表格式、科目体系、项目管理规则等。当然,不同的权力结构和预算程序本身也包含了不同的决策规则。然而,正如过去几十年的预算改革表明的,尽管改变决策方式是最关键的,但也是最困难的[5]。

(三)预算结果的改变。长期以来,一个极其流行的信念就是,预算过程决定预算结果。预算改革者都相信,只要有一设计良好的预算过程,就可以得到预期的预算结果。在这种理念下,人们都坚信,“如果预算程序是合理的,那么其结果也是正确的”[6](P4)。对于现代公共预算来说,一种值得期望的预算结果是什么呢?我们可以结合财
政责任(financial accountability)来回答这个问题。最早的财政责任是确保君主的财富安全。但是,随着以议会的政治控制为核心的财政责任机制产生,加之在20世纪进行了一次又一次的理性预算改革之后,现代公共预算的财政责任已经发展为,有效率地配置资源以实现社会希望实现的绩效目标[7]。

自20世纪50年代以来,以美国为首的发达国家一直不断对预算过程尤其是预算资金分配过程进行改革,来改进资源配置效率。但是,这些改革都没有取得完全的成功[5]。同样地,在过去的几十年中,联合国、世界银行、国际货币基金组织等国际机构一直都在帮助发展中国家改革它们的预算过程,以实现预期的预算结果。然而,这些改革也收效甚微[6](P4~8)。预算改革未能实现预期的预算结果,关键的原因是,预算改革并未真正地改变预算过程中的权力分配,也未能从根本上改变预算过程中预算参与者的决策模式。对此,在分析美国预算改革时,瓦尔达沃夫斯基(W ildavasky, 1988)已非常清楚地阐述了[1](P411)。

如果预算过程中的权力结构依旧,预算参与者的决策行为
依旧,那么,预算改革实际就不可能真正地改变预算过程,
则难免出现“结果模式仍然和以前完全一样”的结局[1](P411)。

本文将运用这个分析框架来对分析中国的预算改革。不过,本文主要集中在预算过程中的权力结构与决策行为来分析中国预算改革。这主要是因为: (1)预算结果的改变主要取决于是否能够改变预算过程中的权力结构和决策行为; (2)目前无法获得分析预算结果是否改变所需要的数据。

二、理解中国预算改革:预算改革政治学的角度

　　从1949年建国到1978年经济改革是中央计划占统
治地位的时期。在这一时期,资源的配置是由中央计划决
定的,预算只不过是计划的反映。虽然计划经济对于经济
绩效的负面影响已经广为人知,但是,从维护财经纪律和
支出控制的角度来看,这种计划主导的资源配置体制却有
一定的优势。1978年启动的市场导向的经济改革逐渐地
瓦解了计划体制在资源配置方面的支配性地位。从1978
年到1999年进行预算改革的这一段时期,虽然传统的计
划体制已经开始衰落,但是,这一时期财政改革主要集中
在财政收入方面,并没有建立一个有效的预算体制来填补
计划体制衰落后留下的预算管理真空。在这一时期,中国
预算体制具有凯顿(Caiden, 1988)[8]所说的“前预算时
代”的特征,既在政府内部缺乏集中的行政控制,又缺乏立法机构对政府预算的政治控制[9]。在政府内部,预算权力结构极度“碎片化”。除了财政部门之外,还存在其他拥有资金分配权的准预算机构,例如计划部门和科技部门等。同时,由于预算外财政盛行,各个部门都控制着一部分自由支配的预算外资金。在预算执行中,实行一种分散的财政管理体制,致使财政部门无法监督、控制各个部门的支出行为。这些都使得在政府内部缺乏集中的行政控制。从政府与人大的关系看,尽管1982年《宪法》和1994年《预算法》都明确规定了人大的预算审查和监督职能,但是,由于没有在预算体制方面进行相应的改革,人大的预算监督职能实际上没有得到落实[9]。

1999年,中国启动了预算改革。这一改革的目标是重新构造预算编制和执行过程,主要包括: (1)部门预算改革,即强调政府预算以部门为基础进行编制,部门的预算必须包括它所有的收入和支出等。(2)国库集中收付体制改革,即建立一个以单一帐户为核心的集中型国库管理体制。(3)政府采购,即建立一个集中而且透明的政府采购体制。总的来说,这一改革将建立起一种“控制取向”的预算体系。一方面,在政府内部建立集中的行政控制。首先,通过部门预算改革将资金的分配权集中到财政部门,并将财政部门转变成真正意义的“核心预算机构”,对各个部门进行预算控制。其次,通过国库体制改革和政府采购改革使得财政部门能够在预算执行中对各个部门的支出行为施加“外部控制”。另一方面,由于部门预算改革使得政府提交给人大的预算报告包括了比原来更加详细的预算信息,因此,它将有助于人大对政府预算从外部进行政治控制。不过,目前中国预算改革的重点主要是在政府内部加强行政控制而不是立法机构对政府预算的政治控制[10]。

从预算改革政治学的角度来看, 1999年以来的预算改革实质上也是希望通过重构权力结构和改变决策方式来实现预期的预算结果。一方面,部门预算改革、国库改革和政府采购就是要重构财政部门和各个部门之间的权力结构,将财政部门转变成一个真正的核心预算机构,同时,部门预算改革也为改变政府与人大之间的权力结构创造了条件。另一方面,这些改革都希望通过规范预算过程中参与者的决策方式来实现预期的预算结果。从这个角度出发,中国预算改革的政治学就必须回答以下两个问题: (1)预算改革以来,在宏观政治结构层面,是否出现了权力结构的改变,改变到什么程度? (2)预算决策者的决策方式是否出现了改变?改变到什么程度?

三、变化中的预算权力结构

预算改革以来,中国预算体制的权力结构出现了一些变化。一方面,在政府内部财政部门和各个支出部门之间
的关系逐渐制度化和规范化,预算权力也开始逐渐向财政
部门集中,同时,新的预算程序与规则也使得党委、政府及各个领导的支出权力受到一定的约束;另一方面,人大开始行使法律赋予的预算审查监督权。最后,公民参与预算也开始出现。

(一)财政部门:正在发展中的核心预算机构。部门预算改革以前,财政部门和各个支出部门之间的权力结构是比较奇怪的。一方面,各个支出部门拥有非常大的预算权力,财政部门很难对其进行集中控制。这主要体现在:(1)各个支出部门拥有预算外资金,并对之享有高度自主的支出权力; (2)对于预算内资金,由于缺乏部门预算和细编预算的要求,财政部门只是将这些资金笼统地分配到各个部门,再由各个部门进行二次分配。另一方面,非常有趣的是,对于预算内资金,财政部门拥有非常大的权力。

由于没有部门预算,部门不清楚每年能从财政部门获得多
少资金,也不清楚什么时候能获得资金;给多少,什么时候
给,都是由财政部门决定的。部门预算改革从根本上重构了财政部门和各个部门之间的预算关系,将预算权力逐渐从各个部门集中到财政部门。由于部门预算改革强调综合预算,部门控制的预算外资金开始被逐渐纳入财政部门控制的预算程序,即所谓的“进笼子”。而且,国库单一帐户体系的建立也使得这些资金被集中到财政部门控制的帐户体系中。所以,虽然在绝大部分地方,财政部门仍然很难将“进笼子”的预算外资金当成一般性财政收入来安排,但是,至少部门必须编制项目来使用这一资金。这就使得财政部门可以实施一定程度的控制。而且,各地都在逐渐地从这一资金中“削”出一部分资金用于其他领域的开支,并且逐渐加大统筹的比例。用财政部门受访者的话就是,“先进笼子,再动慢刀子”。同时,部门预算改革强调“先有项目才有预算,先有预算才有支出”,并且越来越强调细编预算,这就逐渐地取消了部门的资金二次分配权。所以,在调研中,无论是支出部门还是财政部门的受访者几乎都同意,预算改革极大地加强了财政部门的权力。

不过,部门预算改革也从另一方面限制甚至在一定程度上取消了财政部门原来拥有的自由裁量权。部门预算改革强调以部门为基础编制预算,在编制政府预算时必须编制各个部门的预算,提交给人大审查批准的政府预算必须包括部门预算。在这种模式下,人大批准政府预算后就
批准了各个部门的预算。一旦预算被人大批准后,每年财
政部门应该给各个部门多少拨款就一清二楚,财政部门不
能不给。而且,在预算批复后,各个部门还要编制用款计
划,什么时候给多少也被明确下来。正是在这个意义上,
财政部门的受访者一般都会指出,部门预算改革实质上也
是“革财政部门的命”。

(二)“财政部门领导下的分管领导体制”:政治家的权力开始受到制约。在部门预算改革前,正式预算制度缺
乏权威性,而且非常落后,对于预算参与者间的权力,资金
申请和审批的程序都没有相应的制度规定。在这种情况
下,正式预算制度既没有明确地界定各个政治家(即领
导)的支出权力,也不能形成一个有效的程序来组织和规
范政治家运用政治权力影响资金分配的行为。而在中国
的政治结构中,由于集体领导体制的原因,在党政正职领
导之外,还存在一批比财政部门负责人政治级别高的副职
领导或分管领导。这些领导都有着可以影响资金分配的
非正式预算权力。所以,部门预算改革以前,各个领导“批条子”、“打招呼”影响财政部门资金分配是中国预算过程存在的一个非常独特的现象[10]。同时,由于缺乏部门预算,在年初许多资金都未落实到部门和具体的项目,也为各个领导频繁介入资金分配创造了条件。

部门预算改革在一定程度上对这些领导曾经拥有的这种非正式的支出权构成了一些制约。由于部门预算强
调先有项目才有预算,强调细编预算并将资金落实到具体
项目,那么,即使有些部门的支出要求已经获得了分管领
导的支持,部门在向财政部门要钱时必须将支出要求具体
到项目并为项目的合理性进行辩护,而不能再像以前那样
先要钱再考虑项目甚至没有任何项目就将钱花掉。由于
部门预算强调加强专项经费的管理,并设置了专门的项目
申请和审批程序,财政部门甚至开始抵制一些分管领导批
准的“不合理”的支出。最后,由于部门预算在年初已经
将绝大部分资金落实到部门和具体项目,这也大大地缩减
了领导可以灵活使用的资金。在调研过程中,支出部门的
受访者经常抱怨,部门预算改革正在使分管领导体制变成
“财政部门领导下的分管领导体制”。这实际上从另一个角度反映了这样一个事实,部门预算改革以来,领导批条子越来越不如以前那样有效了。

(三)人大预算监督:正在兴起的“钱袋子”权力。部
门预算改革以前,由于财政部门提交人大审议的政府预算
非常粗而且没有包括部门的收支,所以,人大即使想认真
审查政府的预算也不可能。部门预算改革以后,财政部门
向人大提交的政府预算不仅包括传统的按照大类编制的
预算,而且包括各个部门的预算,这就为人大审查监督政
府预算创造了条件。改革以来,各地人大都纷纷开始通过
审查部门预算来逐步落实《宪法》和《预算法》赋予人大的预算权力。正如一些受访者指出的,在中国目前的政治框架内,预算监督权可能是人大惟一可能真正行使的权力。在现有的党管干部体制不可能出现改变的条件下,人大要想真正控制人事任命权是根本不可能的,而预算权则是人大可以认真行使的一项权力。一方面,《宪法》和《预算法》已经明确了人大的这一权力;另一方面,部门预算改革为人大落实预算监督权创造了条件。

部门预算改革以来,许多地方的人大都在加强人大预
算监督方面做了积极的探索。一方面,为了更好地进行预
算监督审查,随着全国人大制定预算监督条例,各地人大
都纷纷制定了各自的人大预算监督条例或决定。到2002
年底,有近30个省、区、市人大常委会通过了有关人大预
算监督的条例[11]。这些条例解决了《预算法》在许多内容上不具体的问题,在一定程度上为各地人大进行预算监督提供了法律依据。另一方面,加强机构与组织能力建设。

在设置财经委员会的地方,一般在该专门委员会之下设立
了处级的预算监督审查机构,例如,在广东省称为预算监
督办公室,在福建省称为预算监督审查处。在未设置专门
的财经委员会的地方,则由预算工委或财经预算工委来审
查监督预算,例如, 2001年以前的河北省人大常委会。在
机构建设方面走得最快的是深圳,该市在人大内部设置了
专门的计划与预算委员会[12]。

在此基础上,各地人大基本上都确立了一个基本的预
算审查与监督框架。第一,以部门预算作为预算审查和监
督的重点。各地人大都开始逐步地在部门预算改革的框
架内审查包括各个部门收支信息的政府预算,要求政府提
交的预算要逐步将预算外资金纳入,预算要比较详细地进
行编制,并要尽量落实到具体的项目等。第二,确立一个
人大审查政府预算的基本程序,包括初审和大会审两个主
要阶段。《预算法》第37条规定,各级财政部门应当在每
年人代会举行的一个月前,将政府预算草案的主要内容提
交人大财经委或人大常委会的相关委员会进行初步审查。

在初审过程中,人大财经委或人大常委会的相关委员会一
般会听取财政部门的汇报,对某些部门的预算进行了解,
并将审查中发现的问题向财政部门反馈。财政部门可能
会根据人大常委会的意见对预算进行修改。在人大会议
前几日,经过初审的政府预算草案最后提交人代会审议,
预算审查进入大会审阶段。在这一阶段,人大代表将对政
府的预算进行审议,然后表决通过[12]。

当然,各地人大在预算审查监督领域的进展是不同
的。目前,大部分地方的人大仍然处于试探性阶段。不
过,在一些地方,则取得了令人欣慰的进展。河北省是我
国部门预算改革的发源地。1999年,该省人大就率先引
入预算监督,在人大预算审查方面,采取了程序性审查和
实质性审查并进的策略。在初审过程中,该省人大常委会
发挥着非常重要的实质性审查作用,例如,削减了部门的
预算,调整了部门的支出结构,要求部门重新编制部分支
出的预算等等。而且,在2004年和2005年的人大预算审
查中引入预算听证。最后,加强在预算执行过程中的人大
预算监督。实行“月了解、季分析”的政府预算执行报告制度;实行预算执行追踪监督,财经工委每年两到三次深入省直重点部门和部分市,对政府的预算执行进行监督;加强对预算调整的审查监督,严格区分批准和备案的范围,中央下达专款、预备费和部门内部调剂采取备案制度,超收安排支出、中央一般转移支付、部门间调剂则必须报人大审批[13]。此外,广东省、福建省、深圳市、厦门市人大在预算监督方面也取得了许多令人鼓舞的进展[14] [15] [16]①。这些都表明,预算改革以来,属于立法机构的“钱袋子”的权力正在兴起。

(四)公民参与预算:逐渐开放的预算过程。1978年经济改革以来,中国逐步从一个“自产国家”转向“税收国家”。财政国家的转型要求国家治理结构能够在预算领域确保“取之于民、用之于民”这一政治承诺的可靠
性[14](ch. 2)。然而,预算改革以前,预算过程是完全不对公民开放的。预算改革以来,尽管预算过程的开放性仍然很低,但是,在一些地方,在地方政府或地方人大的推动下,预算过程已经开始向公民开放。

2004年11月河北省人大财经委举行了省本级教育资金预算草案听证会, 2005年11月举行了省本级农业、水利、林业部门预算草案听证会。这两次预算听证会的参加者不仅包括政府综合部门的官员和有关领导,还包括社会人员、学生家长、专家学者以及基层工作者[13]。2004年
12月25日,江苏省响水县举行财政预算安排听证会,就2005年财政预算安排听取社会各界意见,预算听证会的
参加者包括县乡机关干部代表、社区居民代表、农民代表、中小学教师及部分人大代表、政协委员近百人。这种模式使得公民能够在一定程度上影响预算资金的安排,被称为“政府掌勺、群众点菜”[17]。2005年3月,浙江省温岭市新河镇将它1998年以来就一直在采用的民主恳谈机制运用到预算领域。2006年,该镇人大进一步完善了预算民主恳谈机制,设计了一种将预算民主恳谈与人大代表制度相结合的机制。在预算民主垦谈中,公民参与了人大对政府预算的审查[18]。

这些公民参与预算的尝试,尽管存在这样或那样的不
足,但是,对于长期缺乏开放性的中国预算过程来说无疑
是非常难得的。这些探索对于在预算领域中重构国家与
公民之间的权力关系有着非常重要的启示。

四、逐渐规范的预算决策

预算改革以来,随着新的预算制度的实施,预算决策
者的决策行为也开始发生变化,并逐渐呈现出规范化的趋
势。预算改革本身就设计了一套新的预算决策程序与规
则,要求预算决策者在这些程序和规则的约束下进行决
策。同时,权力结构的重构也将某种权力制衡引入预算过
程,从而导致预算决策者的决策行为发生改变。

(一)财政部门与支出部门的决策行为。部门预算改
革以来,预算权逐步从部门集中到财政部门,权力结构的
重构使得财政部门能够从外部控制部门的资金申请和使
用,使得部门不得不改变自己的预算决策行为。同时,财
政部门也设计了相对理性的预算程序与规则,并通过实施
这些程序与规则来规范预算行为。因此,随着预算改革的
推进,相对规范化的预算过程开始运行,改进了的正式预
算制度的权威性逐步确立,无论是各个支出部门还是财政
部门的预算决策行为都开始变得规范。

首先,部门预算改革把安排给各个部门的预算在年初
基本上确定下来,并且这个预算数在政府内部是透明的,
这就规范了财政部门和支出部门双方的预算决策行为。
正如一位受访者指出的:“部门预算对你这个部门的全年
安排,现在明朗化。这样确定以后,一方面是约束你财政
部门。你比如说,对某一个单位,你年初定下它今年是一百万,那么你中间不能再动了。你不能说是关系好,今天请你吃吃饭,拉拉近乎,你再给他钱。实际上除了有些费用外,基本财政都定下来了。另一方面……对你这个部门也是约束啊,你今年这个钱就是这些。再加上公开以后,部门之间预算大家都清楚,就可以监督、比较。”(FTTYRD-2)其次,部门预算改革将原来由各个部门控制的预算外资金纳入预算管理,这有助于规范各个部门对这些资金的使用,并为逐渐将这一部分资金统筹使用奠定了基础。在此之前,这些资金如何使用完全由部门决定,没有任何外部的控制和监督。纳入部门预算之后,即使这笔资金主要还是用于负责征收部门的事业发展,但是,根据部门预算的要求,必须先有项目才有预算,先有预算才有支出,部门要花这笔钱,必须先有项目,有具体、合理的事,否则在逐级的审查(财政、政府和人大)中,若项目被否决或质疑,则有可能得不到这笔钱。这就使得支出部门在进行预算决策时必须考虑这些新的制度约束。

第三,部门预算改革对于支出进行了分类,并对不同
类型的支出确定了不同的决策程序与规则,这些程序与规
则无论对于财政部门还是支出部门的预算决策行为都构
成了约束,并导致了决策行为的改变。在部门预算的框架
内,各个部门的支出包括人员经费、公用经费和专项经费。

人员经费一般是按标准确定,公用经费则实行定额管理。
由于标准和定额是标准化和固定的,这就减少了人为因素
的影响。对于专项经费预算,各地都设计并实施了各种相
对理性的程序与规则来进行管理。例如,各地普遍都实行
了项目库管理。项目库管理要求各个部门在编制预算之
前向财政部门上报部门的项目,然后,财政部门在此基础
上建立政府的项目库①。这实际上是要求各个部门在要
钱之前先想清楚今年要做哪些事情,而不能再像以前那样
随时随地想做什么事情就向财政部门申请经费。这样就
有助于引导各个部门逐渐将部门的工作计划与部门预算
结合起来。此外,一些地方实行零基预算,例如湖北省,取
消基数对资金分配的决定性影响,清除不合理的“固化”
在部门支出中的基数。一些地方则开始试行支出绩效评
估,例如广东省,强调支出的绩效。这些程序与规则都在
不同程度上改变着部门的支出决策,有助于逐渐规范部门
的支出决策,并使得支出决策更加理性化。

最后,国库体制改革和政府采购在预算执行过程中建
立了一种外部控制机制,使得财政部门能够对各个部门的
支出决策进行事前控制,这对部门来说构成了非常强的制
约,使得各个部门在做出支出决策时必须考虑决策是否与
预算保持一致,是否与政府的各种规章制度保持一致。
(二)党委、政府与领导的决策行为。预算改革以前,
由于预算制度非常落后而且缺乏权威性,因此,无论是党
委、政府还是政治家(即各个领导)的政策决策都是不受
预算过程约束的。在这种情况下,领导“现场办公”、“批条子”要求财政部门安排资金的现象非常普遍。党委与政府也经常在预算年度中随时出台各种增支政策。毫无疑问,这些预算参与者都可以影响支出安排。但是,如何行使这种权力以使财政资金的使用效率最大化则是一个非常值得深思的问题。如果政策决策不受预算过程约束,那么,预算过程必然充满各种不确定性,而且,支出决策的合理性也会大大降低,资金的使用效率就会下降甚至出现各种浪费[19]。

预算改革以来,随着预算权力结构的改变以及新的预
算程序与规则的实行,这种不受预算过程约束而进行的政
策决策开始得到规范。如前所述,由于部门预算改革对专
项资金的项目管理要求,领导“批条子”影响资金分配的
行为受到了一些约束。一些地方,例如湖北省,在每年预
算编制指南中明确规定,要取消上一年由领导“批条子”
形成的专项。在一些地方,随着预算改革的推进以及人大
预算监督的加强,硬化预算约束的要求越来越被重视。例
如, 2000年,河北省省委办公厅和省政府办公厅联合发
文,要求各个部门严格执行省人民代表大会批准的预算,
不得突破预算;年中一般不出台增支政策,确需出台的政
策要推迟到下一个年度去解决。而且,该文件还特别强
调,省领导一般不直接确定新项目,涉及增支项目及申请
的事项不再以省领导督办件的形式批转。从过去几年预
算执行的情况来看,这些规定对于强化预算约束起到了积
极的作用[20]。

(三)人大决策行为的改变。预算改革以前,一方面
人大没有直接介入预算决策,在预算领域实际上采取了不
作为的行为模式,对于政府预算主要是进行一种程序性的
审查;另一方面,人大也从其他方面不恰当地影响着预算
资金的分配。这种不恰当的影响方式主要包括,立法与人
大代表议案。在过去的20多年中,在各个部门的推动下,
各级人大都制定了各种包含财政条款的地方性法规。这
些法规和条例一般都先强调部门某一事业发展的重要性,
然后明确规定经费保障的具体措施。这些法规肢解了财
政部门的预算权,导致了各种所谓的法定支出,妨碍着资
源配置效率的改进。而且,这种立法行为同样也反映了人
大的立法行为不受预算过程约束,是人大自身缺乏预算约
束的体现。此外,在人代会期间和预算执行过程中,一些
人大代表有时会就某一事情提出议案或意见,经人大常委
会转交政府,出于对人大代表的尊重,政府有时会安排相
应的资金。但是,这种做法是存在问题的。首先,一些人
大代表的意见并不是绝大部分人大代表的意见,根据这些
代表的意见安排资金看似尊重人大,但实质上是缺乏预算
约束的表现。其次,这也在预算执行过程中增加了预算执
行的不确定性。

预算改革以来,人大的预算决策行为出现了极大的变
化。首先,人大从预算过程中的消极被动者逐渐转变成一
个积极主动的监督者,开始从程序性审查过渡到实质性审
查和程序性审查并进的阶段。例如,在一些人大预算监督
发展比较好的地方,例如河北省,人大已经不再像以前那
样政府报什么人大就审查什么,而是对于政府报送审批的
政府预算的内容提出一些具体要求。其次,一些地方的人
大也开始逐渐将立法行为和预算约束结合起来,不再像以
前那样只管立法而不管这些法规会对政府预算造成什么
影响。例如,福建省人大常委会财经委员会成立了专门的
课题组对此进行研究。该课题组分析了福建省从1993年
到2002年10年间人大和政府发布的地方性法规和规章。
该研究发现,10年中,立法设立的财政条款不仅数量大,而
且涉及面广。从数量上看,在全省实施的地方性法规和政
府规章中,有一半以上设定了财政条款。据不完全统计, 10年中制定的地方性法规有187部,其中设立了财政条款的共109部,占58.3%,包括财政条款451条、622款。从涉及的部门来看,这些财政条款广泛分布于政府管理的各个方面,涉及几乎所有的部门。在此基础上,该课题组指出了这些财政条款对预算带来的影响,并提出了相应的改革建议,例如,建立财政条款实施的跟踪评价制度和清理制度[21]。

五、我们现在到哪里了?

前面的分析表明,目前的预算改革正在改变着中国政
治过程的许多方面。一方面,预算权力结构的改变(即使
是政府部门间权力结构的改变)实质上也是一种政治权力
结构的改变。另一方面,预算决策模式或行为模式的改变
就是政治决策模式或行为模式的改变。这实际上意味着,
尽管预算改革在表面上是技术性的,但是,没有纯粹技术
性的预算改革,所有的预算改革都是有政治涵义的。从这
个角度出发,目前中国的预算改革隐含的政治涵义是非常
积极的。从长远来看,预算改革导致的权力结构和决策方
式方面的改变将有助于建立一个更加理性和更加负责的
政府。

然而,中国预算改革政治学面临的一个悖论是,预算
改革的深入需要对政治过程的某些方面进行改革,否则预
算改革似乎很难成功,甚至很难推进。实际上,各地的调
研都表明,随着预算改革的深入,预算改革碰到了政治体
制的约束,目前预算改革碰到的许多问题都是深层次的体
制问题。面对这些问题,预算改革的进一步推进需要改变
权力结构的某些方面,也需要改变某些政治决策模式。在
某种程度上,目前预算改革已经进入一个攻坚阶段。
首先,从推进预算改革的角度来看,预算权力结构需
要进一步完善。但是,这些完善面临的政治约束是非常大
的。在预算权力结构中,最基本的是政府与立法机构之间
的权力关系。尽管预算改革使得人大开始行使《宪法》和《预算法》赋予人大的预算权力,而且,各地人大几乎都利用预算改革制定人大预算监督条例来进一步强化或细化人大的预算权力,但是,人大的预算权仍然存在许多问题,而且是根本性的问题。从各国的经验看,立法机构最重要的预算权力是预算修正权,即对某个具体项目之预算进行修正的权力。然而,《预算法》并未明确规定人大的预算修正权。在地方人大制定的人大预算监督条例中,也仅有广东省等3个地方明确规定了人大的预算修正权。由于没有预算修正权,人代会在审查政府预算时只能在整体通过和整体否决这两个极端进行选择,结果就不言而喻,人大只能整体通过政府预算。因此,要进一步推动预算改革,尤其是通过加强人大预算监督落实财政责任,就需要明确地赋予人大预算修正权。然而,若赋予人大预算修正权,将对政治权力结构产生重大影响,实际上需要在现有政治结构中重新界定人大的政治地位。此外,在许多地方,相当多的预算调整以及某些政府收入(例如土地出让金等)仍然未纳入人大预算监督。若在这些方面加强人大的预算监督,则将改变目前人大与政府之间的权力结构,面临的政治约束也将是比较大的。同样,政府内部的预算权力结构也需要改革。在这方面,最大的问题主要是在财政部门之外存在其他的准预算机构。从在政府内部建立集中的行政控制的角度来看,需要将预算权逐步集中到财政部门或者一个专门负责预算编制的核心预算机构。然而,这将在政府内部改变部门间权力结构,调整部门间利益,其所面临的政治阻力无疑也是极大的。最后,预算改革的进一步推进需要改革政府间财政关系,赋予地方预算自主权,而这一改革所面临的政治阻力则更大。

其次,预算改革在改变决策方式方面的成功仍然是有
限的。从调研的情况来看,在决策方式的改变上最成功的
是在部门的预算决策行为方面。与预算改革以前相比较,
部门预算改革极大地规范了各个部门的预算申请行为,国
库改革和政府采购改革则在预算执行中规范了部门的支
出决策行为。然而,即使在这一领域,部门的某些决策行
为仍未发生根本性的改变。这主要体现在预算外资金方
面。虽然部门预算改革将部门控制的预算外资金“进笼
子”,并要求部门编制项目预算来申请这一部分资金,这使得部门对这一部分资金的使用较改革前更加规范,但是,由于部门控制着这些收入的征收努力程度,因此,财政部门仍不可能将这一部分资金视为一般性收入来统筹使用,部门仍然将这些资金视为自己的钱,这一部分资金仍未真正做到收支脱钩。

在决策模式这一领域,改革成就最微小的是政府、党
委和各个领导的预算决策方式。中国预算过程政治的核
心是以党委和政府(包括两大系统中的各个领导)为核心
的行政预算体制,但是,对于党委、政府及各个领导应该具有何种预算权力,多大的预算权力,应该如何行使预算权力以及承担何种责任,预算改革本身并没有进行规定,也没有相应地进行政治与行政体制改革。因此,在这一领
域,预算改革形成的预算过程并没有使得党委、政府以及
各个领导的决策方式出现实质性的改变。新的预算过程
已在运作,但是,这些预算过程的核心参与者几乎仍然还
是像预算改革以前那样决策和行动。对此,下面两位受访
者的观点就非常发人深省:“目前的部门预算改革是规范
部门的行为。但是,如果不规范政府的行为,不规范各个
领导的行为,部门预算是很难成功的。”(FTTYGS-1)“只
规范部门的行为而不规范政府和领导的行为,就会把各种
矛盾下放到部门,让部门左右为难。”(FTTYJY-2)

六、结论

表面上看,预算改革是技术性的。然而,几乎所有的
预算改革都具有政治上的涵义。中国预算改革的确正在
使得政府预算更加理性和负责,或者至少使得国家治理结
构朝着这一方向迈进。然而,预算改革的推进已经越来越
受制于政治改革的滞后,预算过程的某些部分或环节是预
算改革本身无能为力的,预算改革的成功需要对政治过程
的某些部分进行改革。这一点与瓦尔达沃夫斯基(1988)
研究美国预算改革政治学时得出的结论非常相似。不过,
中国预算改革的经验似乎比瓦尔达沃夫斯基(1988)所发
现和表述的更加复杂。中国预算改革政治学包含着一个
“预算改革的政治困惑”。一方面,预算改革的确在改变
着政治过程,另一方面,政治过程的核心部分似乎不是纯
粹的预算改革所能改变的,恰恰相反,预算改革的推进需
要对中国政治过程的某些部分进行改革。

尽管如此,预算改革还是可以继续沿着技术路线推进
的。由于每一个哪怕微小的预算技术上的推进都可以使
得政府预算更加理性化或更加负责,这些细小的改革都在
轻微地改变着预算结构,改变着持续了若干年的决策模式
和行为模式。经过若干年的努力之后,我们将看到这些微
小的变化一点一滴地积累,并一点一点地改变着历史的路
径依赖。其实,许多国家的预算史都表明,通过预算改革
来进行国家建设的过程是漫长而且充满曲折的。

最后,也许应该强调的是,在未来若干年中,中国预算
改革的重点可能还是建立控制取向的现代公共预算制度。

控制这个阶段是不可逾越的,预算改革也不可能一步到
位。我们需要设计各种在政府内部加强控制的技术工具,
各种加强人大预算监督以确保政府更加负责的控制工具。

在借鉴国外经验时,有一点是需要注意的,我们不能看别
人正在做什么就跟着做什么,我们需要看别人处在与我们
现在相同的预算发展阶段时他们在做什么,需要看别人面
临与我们相同的问题时他们是怎么解决的①。任何缺乏历史感的预算改革不仅不能成功,而且可能误导预算改革。


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