政府公债,一般属于技术性的范畴,但作为一种政府行为,又是具备政治属性的活动。仅从技术性的层面研究政府公债,忽视其政治效应和行政效应的探究,便无法全面诠释公债之于政府的影响。纵观中外公债思想理论,多从经济学、财政学角度阐述,或从技术操作上论证公债发行的必要性和可行性,或从调控经济着眼阐明公债的效率和利弊。本文力图在现有公债理论的基础上,在政治学、行政学范畴内,对此政府行为进行深入的研究,研究角度主要是探讨地方政府公债与地方政府管理之间的关系,分析地方政府公债的政治与行政效应。本文的地方政府公债是指地方政府在经常性财政收支不足的情况下,为满足地方经济与社会公益事业发展的需要,按照有关法律规定向社会发行的一种债券。在西方发达国家,又被称为市政债券。它既是地方政府配置社会资源、筹集公共设施建设资金的一种合法手段,也是公债体系的一个重要组成部分。

西方公债理论

公债在国外有较长的发展历史,最早起源于城市地区。据史料记载,世界上出现的首张公债券,是由威尼斯市政府发行的,堪称当今地方政府公债的雏型。公债的产生和发展与商品经济密切相关。随着公债的大量出现,对公债的理论研究逐渐纳入了人们的视线。古典学派公债理论以斯密、李嘉图、萨伊等为代表,认为公债对国民经济宏观发展的影响主要是负面的。斯密认为,政府举债助长了政府的奢侈风气,因筹款容易而不注意节约。而且政府从来不会公道地完全偿还,致使无辜国民利益受损。他还指出由于公债用途的非生产性,对于国民经济的发展是不利的。不过,斯密承认在战时应对紧急经费支出的有效方法是发行公债。李嘉图对公债也持否定态度。他认为,当国家利用负债来筹措资金用于开支时,就必须建立并保持为偿还债务的偿还基金,偿还基金应采取以赋税筹划资金的方法。李嘉图亦反对公债的非生产性用途,而且认为把生产资本用于非生产性用途掩饰了真实情况,使人民只要缴纳少量租税以支持公债利息,从而不知节俭。他还指出,一个负债国家应采取有效措施减轻公债负担,避免陷入困境。萨伊的公债思想具有独到之处,认识到公债的代际负担,指出公债是后代的赋税负担,在课税上优待公债持有者是公债的弊害。

随着自由资本主义向垄断资本主义过渡,在西方财政经济理论中形成了一些主张和肯定发行公债的学说,其中的代表人物是凯恩斯。他在1936年出版的《就业、利息与货币通论》中,提出了实行赤字公债政策的依据。凯恩斯认为妨碍经济复苏的主要原因,是由于有效需求减退而导致投资不足,从而造成失业。通过发行公债的财政投资贷款将补充投资不足。通过提高投资回报将给失业者提供就业机会,达到充分就业的目的。

二战后,出于政府干预宏观经济的需要,西方国家的公债规模不断增长,凯恩斯学派的公债理论得以进一步发展。例如,针对公债的代际负担,该学派认为,从物质资源上看,公债导致产业资本用途的转换,但资源用途的改变不会形成下一代负担。上一代不仅有债务遗留,也留下了债券实物。下一代的债务负担和债务支付收益是相对称的。其中,萨缪尔森指出,公债负担论并不成立。相反,在找不到其他办法来提高总需求以达到充分就业时,公债可导致更大的资本形成和消费。只有在达到充分就业时,公债增加没有形成政府资本或导致私人投资减少,公债才是负担。公债如果与国民生产总值同步增长,即公债占国民生产总值的比重变化不大就不足为虑。20世纪70年代以来,随着新自由主义经济理论主流地位的确立,出现了对凯恩斯主义公债理论进行的反思和挑战。新自由主义理论反对国家干预,对公债问题同样从批判的角度加以研究,指出了凯恩斯主义公债理论的缺陷。弗里德曼指出,凯恩斯主义主张发行公债的说法不能完全成立,即“相对于赋税收入的政府开支的增加,即使其资金来自借贷,也必然具有扩展经济活动的性质”①,这种说法以两种极端情况中的一个为前提,而这种极端情况是不现实的。公共选择学派代表人物布坎南认为,举债会减少一国的资本存量。无论是征收资本税偿债,还是举新债偿旧债,对一国资本净值都不会产生什么影响。公债破坏资本,因而严加限制。但是现行的立法程序不能有效地减少公债。因此,布坎南认为,约束公债需要制定宪法上的限制规则,约束政治家的财政活动。

尼斯坎南也强调对公债与税率的控制,以避免对预算总量的支出、税收、赤字等的投票,因为这些变量的设计易于出现聚集误差与预期失误,同时易于引起更大的争论。政治文化、政治体制与政府公债从政治层面来说,公债不仅是一种经济现象,更多地表现为一种政府行为,是政府运用经济手段对社会和国家的管理行为。公债的兴起、发展和衰退,体现了一段时期内政府管理者的价值取向和政治偏好,与当时的政治体制密切相关,同时,与当时社会的政治文化也是密不可分的。不同政治文化对应着不同的政治体制,这些都影响着政府公债的发展。

阿尔蒙德和维巴通过比较研究,总结出三种类型的政治文化,即地域型政治文化、顺从型政治文化和参与型政治文化。在地域型政治文化中,人们生活在一个狭小的圈子里,如家族、村落、部落等,人们关心更多的是自己身边的事情,考虑利益关系主要从亲情、血缘关系出发;对政治没有形成明显的概念,对已有的政治系统漠不关心,更谈不上参与政治,同时也缺乏对政府决策的判断和评估能力。可以想象,在这种政治文化和政治系统中,生产性劳动处于个体的自发阶段,社会性生产劳动的规模较小,社会公共产品的需求和支出更少,政府公债产生缺乏必要的基础,惟一可能出现政府举债的就是发生战争。

在顺从型政治文化中,人们认识到政治系统的存在,但认为自己的行为不可能对其产生影响,因而,往往被动地接受政府的管制,从来不想也不去参与政治系统的活动以改变政府决策,只是一味地服从。在这种政治文化中,政府表现更多的是强权政府,对社会资源的高度控制,社会经济的发展由政府决定,公共产品由政府有计划地提供,由于缺乏必要的沟通渠道,公民的诉求也往往很难到达政府层面,政府公债存在但规模相对有限。

政府公债得到认同和大力发展的是参与型政治文化,人们对政治系统以及政治输出有较为清楚的认识,每个公民都是政治系统的组成部分,政府决策必将对自己的利益产生一定的影响,参与政治是维护自己利益的基本手段,因而,人们都有较高的政治参与积极性,愿意通过参与政治来影响政府的决策过程。而经济政策是政府最常见的行为,一方面,人们通过与政府的信息沟通,可以促进政府做出合理的经济政策选择;另一方面,人们通过政治参与做出的成本—效益选择,可以影响经济政策中的资源配置和社会效益。随着人们参与政治的程度日益提高,人们对社会公共产品的需求日益增加,政府公债作为政府调节经济、筹集资金的一种主要手段,其作用为人们所认可,其蓬勃发展态势也是显而易见的。

就中央与地方关系的类型而言,依决策权的分配角度,亦存在三种类型的权力配置体系。一种是高度集权的单中心体制,二是单中心行政集权但不规则分权的体制,三是多中心自主治理的体制。②在单中心体制下,资源控制型的基本特征使社会资源高度集中在政府手中,不存在生产性资源的转换,而且由于缺乏市场经济和市民社会的土壤,公债制度无从产生。在行政集权又不规则分权体制中,市场经济已然确立,市民社会开始发育,地方政府开始拥有自主权,出现了联邦财政体制的雏形,即财政预算实行联邦体制,每一级政府拥有相对独立的财政预算,但实际上财政预算权并不规范,缺乏硬约束机制,产生了大量不规则的债务。这种不规则债务,除了政府间决策权力配置结构因素之外,往往与税收体制不完善和公共融资渠道不畅有关。

多中心自主治理体制中,市场经济和市民社会均高度发达,在对地方公共资源的治理方面,存在着多个中心,包括中央政府、地方政府和不同层级的自治组织。政府的职能是有限的,主要是提供公共产品和服务,不同等级的政府表现更多的是提供公共产品和服务的范围和区域不同。由于各级政府拥有独立的财政自主权,而大量提供公共产品和服务需要大量的资金,政府发行公债,筹集建设资金已成为一种社会常态,同时健全的法律和规章制度也为政府公债的发行提供了制度保障和行为规范。惟一存在的问题是公债的代际负担,应严格控制公债规模,防止将本代人的债务转嫁到下一代人身上。财政联邦主义是经济学家马斯格雷夫(Musgrave)和奥茨(Oates)提出的一种财政分权理论,也是一种能有效解决中央与地方政府关系的政府财政形态。他们认为,任何一个国家的政府体系都会分成若干层级,不管其政治体制是单一制还是联邦制,各级政府的财政都应分开且相对独立,根据所处的层级承担不同的财政职能,就如联邦政体一样。因为在市场经济条件下,地方政府财政要想实现稳定经济的职能是不太可能的,这超出了地方政府的财力和调控能力;而劳动要素在地区间的自由流动,又使地方政府财政难以承担收入再分配职能,这些职能应由中央政府承担。但在优化资源配置、提供公共产品和服务方面,地方政府则比中央政府有优势,由于更接近自己的选民,更了解所管辖区域内民众的需求和偏好,地方政府提供的产品更有针对性,效率会更高。

在财政联邦主义形态下,中央和地方政府在财政收入权、支出责任和转移支付方面都将有进一步的明确划分。这些权力和责任的划分,将有利于调动地方政府发展本地区经济的积极性,提高地方的可持续发展能力。作为地方政府的主要融资渠道,地方政府公债必将会得到广泛运用。

从某种意义上说,财政联邦主义的出现为地方政府发行公债提供了一条新的选择路径:在不改变现有政治文化和政治体制的情况下,通过财政体制改革,同样可以赋予地方政府发行公债的权力。

地方政府改革与地方政府公债

地方政府改革可以表现为三个不同层次,即操作选择层次变革,着眼于组织变革和人员调整,遵循组织逻辑;集体选择层次变革,着眼于政府职能转变和调整,处理政府与社会,政府与市场,政府与中介组织关系,遵循职能逻辑;宪政选择层次变革,着眼于权力关系变革和调整,处理地方政府与上级政府,政府和民众之间关系,遵循政治逻辑。进行地方政府行政改革时,应分别进行三个层次变革,从而达到组织效率、职能效率和政治效率均衡和最大化。③

考察地方政府公债这一范畴,可以说同时包含了地方政府改革的上述三个层次。地方政府公债是地方政府今后拓宽融资渠道的选择路径之一,政府进行相关机构调整和人员变革等组织方面变革,应该与政府具体职能转变和定位方面的变革相结合,使得组织逻辑反映和适应职能逻辑。与此同时,政府相关改革必须要获得立法机构和上级政府审批和支持,地方政府发行公债也需要通过法律形式确立政府的发债权能和规模;从政治层面上来看,还须发挥公众在政府改革中的作用,一方面让公众参与组织变革和职能变革的决策过程;另一方面让公众监督组织变革和职能变革,地方政府公债亦是如此。这样,使得政府改革从职能变革走向政治变革,达到重新调整政府内部各部门之间关系、各级政府之间关系及政府与社会之间关系的目的,从而避免政府内部扩张。可见,地方政府发行公债的过程与政府改革过程遵循着同样的路径,公债的政治性反映在发行过程的各个环节。

(一)政府间关系格局调整

权力划分特别是财权划分问题一直都是政府与政府间关系的核心。在目前地方政府的改革过程中,深化分权的改革要求日益强烈。公债被视为地方政府合理分权的表现和充分扩大地方财权的有效形式,因为依据政治逻辑,地方公债必然涉及到中央与地方利益关系的变动与调整。在中央与地方相互依赖的资源约束中,财政显然是最重要的资源之一。当前地方政府改革潮流中的分权改革的重点也基本围绕这一方面展开。1995年世界银行曾对深化分权以完善地方政府功能提出三项建议:一是明确划分各级政府的职能,给予地方政府更多的管理权和财权,以使其与承担的职能相匹配;二是改革财政税收制度,使地方政府有更大的财政自主权以便行使其职能;三是在中央规制与地方自治之间寻求平衡。这些建议主要也是为了落实地方政府的财权。深化分权的地方政府改革运动为主张发债论进一步提供了强有力的依据。当然,在调整中央与地方利益关系格局的过程中,妥善使用公债这一经济杠杆的确起着十分重要的作用。

(二)地方政府职能转变

政府职能转变是地方政府改革的主要内容之一。随着市场经济的建立,地方政府的职能也开始由微观向宏观方向转化,由过去的干预微观经济向资源有效配置、保证充分就业以及提供社会保障转化。特别是当市场失灵,不能实现资源的有效配置时,就需要由政府承担相应职能,解决公共产品的生产和供应问题。政府进行资源配置的手段,主要有税收、公债、转移支付、投资支出、财政补贴等方式。政府正是通过这些收支类的公共经济活动,使社会总资源在公共领域和私人领域之间的配置达到均衡,调节资源配置的方向和结构,实现最优化配置。政府为合理配置社会资源采取的两种主要手段完全是不同性质的。一种是凭借强制性权力,采取税收的形式,另一种是依据信用原则,发行政府公债。其中,公债作为政府配置社会资源的一种形式,其目的在于将私人部门的部分资源转移至公共部门,从而使政府可以支配原本由私人部门使用的社会资源,大范围筹集政府投资资金。而且,公债对产业部门间、地区间的资源配置也有重要影响。随着政府职能的扩大,对财政资金的需求日益增长,仅以税收形式筹措资金已不能满足政府的需要。尽管税收的收入来源较有保证,且获取的成本较低,而公债需要考虑偿还问题,但是西方国家地方政府在紧急需求时往往采取借债手段。这是因为在政府缺乏资金时,如果通过增加税收或提高税率的方法,需要经过十分复杂的程序,难度较大。④而公债由于发行程序相对简便,能够迅速筹集资金,因而在西方被广泛应用。另外,在现代经济中,公债还有助于弥补财政赤字及承担政府进行宏观经济管理的职能。

(三)地方政府公债的利益原则和民主问题

在西方国家地方政府的公共预算安排中,公债是不可或缺的一种手段,体现了利益集团、政治家、社会与公民之间的利益角逐。但政府发行公债必须提供有关偿还的配套措施以及确保资源配置效率最大化,防止出现成本与收益不对称的情况,即举债人、还债人和受益人三者须一致。而地方公债的决策权的配置也必须考虑成本与收益相对称的问题。

地方赤字的资本项目部分也可以采用公债形式解决。因为资本项目不同于经常性项目,前者的受益期不仅限于当期,而且可以递延到今后许多年。根据受益者分担成本的基本原则,作为公共服务中的资本,应该分摊到各期受益的人们身上,这就客观上要求一种能将负担向后递延的公共融资形式,地方政府公债正好满足这一要求。举债机制通过资本项目利益与成本的内部配置提高了地方政府的行政效率,并符合广为认同的受益公平原则。

讨论民主问题的另一个视角是公债的代际负担问题,其中提出了对民主运转的质疑。公债负担是指政府为了偿还公债的本息资金,增加税收收入或其他收入所造成的公众所得减少,工作量加大或用于其他公益支出的减少,即由于政府发行和偿还公债所引起的商品和劳务损失。⑤公债偿还资金的最终来源主要是税收。发行公债会形成未来负担的增加和社会财富分配的不公,特别是长期公债。因公共产品的资金应依受益原则筹集,公众应该偿还本身的受益份额。那么,受益期限较长的公共设施的资本支出由几代人共同负担,形成负担转移,出现了当代人对后代人民主权力的侵犯,违背了谁受益谁支付的民主原则。

我国地方政府发行公债亟需解决的问题

迄今为止,我国尚未允许地方政府发行公债。主要原因是中央政府担心对地方财政失去控制,削弱中央的宏观调控能力;其次担心地方政府无限制发行公债,超出地方财政负担,而一旦出现财政危机,将债务转嫁给中央政府。尽管如此,地方政府通过各种变通形式,仍然形成了庞大的债务体系。据粗略统计,中国全部地方政府债务至少在10000亿元以上,并且绝大多数都属于隐性债务。近10年来,中国省一级财政总体上是赤字运行,省级财政缺口占GDP的比重,总体上呈上升趋势———由1994年的3.7%增加到2003年的6.3%。这在一定程度上存在着较大的财政风险。

因而,虽然地方政府公债与国债一样,具有财政乘数效应,能使国民总产出快速增长,但由于目前中央政府和地方政府财权划分有待规范和明确、分税制改革不够彻底、缺乏对地方政府的硬约束机制,地方政府发行公债仍存在一定的风险,需要积极引导,理顺关系,完善制度,稳步推进。

(一)完善相关法律,赋予地方政府公债应有的法律地位。

我国《预算法》规定,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。这在法律层面上限制了地方政府公债发行的可能性。这与我国地方经济建设的快速发展极不相适应。随着地方经济的快速发展和人们生活水平的不断提高,对基础设施等公共产品和公共服务提出了更高的要求,然而这部分公共产品和公共服务建设存在较大的资金缺口,等待中央和地方政府的预算资金拨付是不可能的,完全依赖于外商投资和私人资本也是不现实的,因为毕竟是社会公共产品和公共服务,投资回报率不高,较为切实可行的是发行地方政府公债,以弥补地方财政的资金缺口。这就需要在法律上明确地方政府公债应有的地位。

从我国的现实情况看,目前最迫切的并不是通过复杂的立法程序修改《预算法》,而是须尽快对既不是地方公债又不是企业债券的市政收益债券进行立法,提供可操作的法律规范。最近财政部科研所在研究报告中指出,尽管《预算法》明文规定地方政府不具有发行地方公债的权力,但政府通过特定的市场机构(如市政建设公司)发行市政收益债券并没有被禁止,并有不断扩大的趋势。此类市政收益债券的投资方向主要集中于大型项目和基础设施建设,与地方政府公债是完全不同的两种概念,但在目前是地方政府公债没有获得合法地位之前的主要替代品。可见,尽管我国目前还没有出台正规的地方公债或市政债券,但仍有不少地方政府在以各种形式变相发行公债。或通过信托投资公司、市政建设公司作为发债主体发行债券,或以政府基金的名义向社会借款,由地方财政提供担保,从而形成了政府的或有负债。这种或有负债脱离了立法机构和财政体系的监督,实际发生时却从财政中列支,容易构成潜在的财政风险。因此,与其让或有负债游离于法律体系外,不如将其纳入法律体系的控制之中。

(二)理顺政府间利益关系,严格界定地方政府公债的使用范围,防范相应的金融风险。在地方政府拥有一级债券发行权的情况下,中央政府的财政和税收两大政策必然都会受到影响。由于现阶段的市场参数还不具备充分的有效性,宏观调控还须依靠行政手段,但地方公债会使行政性的宏观调控陷入失灵的境地。

另一方面,在现行政绩考核导向下,区域之间的发展竞争日益激烈,地方政府公债的功能投向有可能会发生变异,涉足竞争性领域的项目融资,干扰了应由市场进行资源配置的领域秩序。特别是在一些追求跨越式发展的地区,政府干预替代市场秩序的倾向十分明显。根据公共选择理论,地方政府的角色已由传统的公益人转变为经济人,决定了地方政府在竞争决策过程中始终追求自身利益的最大化,地方政府公债就可能会演变为政府随意干预市场的工具,甚至扩大政府对经济的干预范围和力度,最终加剧政企不分的状况。

因而,在发行地方政府公债之前,一定要理顺中央政府与地方政府、地方政府与地方政府之间的利益关系,严格界定地方政府公债的发行和使用范围,避免滥发公债,滥用公债,造成“上有政策,下有对策”和地方政府间恶性竞争的不良格局,破坏市场经济秩序。

(三)完善地方政府发行公债的制度保障。

在中国市场发育不够充分、信用关系还不够规范的情况下,地方政府发行公债自然需要更多的制度保障。一是建立债务预算管理制度。将政府举债数量、举债项目、举债投向、举债效益纳入预算管理,规范政府举债行为。二是建立债务预警机制。可借鉴国外经验,设计出符合各省实际的政府债务预警控制指标,确保政府债务控制在一个适度、安全的范围内。三是建立政府债务偿债机制。设立债务风险准备金,严格规定借债人要有风险抵押,防止有钱不还、还钱吃亏现象;同时,政府和属于政府投资的项目单位设立偿债准备金,专户管理、专款专用,专门用于偿还政府债务,提高政府抗风险能力。偿债的压力也会让政府考虑资金的使用效率和效益,并采取裁减机构臃肿人员和开源节流等措施。四是建立政府债务责任追究制度。进一步明确债务主体的责任。细化到项目,责任到人,终身追究;对逾期债务不能按时归还的要用法律、经济、行政等手段予以追究。⑥五是建立地方公债信用评估机制。可以引入西方国家的商业资信评级制度,大力发展非银行系统的资信评估机构,对地方政府发行的公债进行信用评级,进一步增强投资者的信心,防范可能出现的金融风险。


　①[美]米尔顿·弗里德曼:《资本主义与自由》,商务印书馆,2004年。
　②毛寿龙:《市政债券与治道变革》,《管理世界》2005年第3期。
　③林尚立:《国内政府间关系》,浙江人民出版社,1998年,第25页。
　④刘华:《公债的经济效应研究》,中国社会科学出版社,2004年,第212页。
　⑤刘利刚:《建立债券市场　化解地方财政风险》,《21世纪经济报道》2005年3月24日。
　⑥刘铭达等:《如何解套县乡政府债务》,《中国财经报》2006年9月12日。