行政领导权威是实现行政领导活动的前提和基础,由于统治与被统治、领导与服从的关系不同,行政领导权威呈现出不同的形态。不同形态的行政领导权威,源自不同的合法性和内在理据(derinnerren Rechtfertigungen)[1],并直接影响国家职能的实现程度和行政管理的水平。我国正处在由传统农业社会向现代工业社会发展的转型期,传统与现代的二元性使行政领导在实践中形成了多种权威形态同时并存的复杂格局。研究领导权威形态的内在理据、特征和及其与经济结构、社会组织形态的互动影响,对推进我国市场经济的发展,有效实施行政领导活动具有重要意义。

一、行政领导权威的基本形态分析

恩格斯指出,权威具有两个方面的特征:一是“把别人的意志强加于我们;另一方面,权威又是以服从为前提的。”[2]这一论述指出权威是一种统治与被统治、领导与服从的关系,是一个人在相信他或她施加影响的权利的合法性基础上,要求别人服从的可能性。而权力是“一个人或一些人在某一社会行动中,甚至是不顾其他参与这种活动的人进行抵抗情况下实现自己意志的可能性。”[3]由此可见,权力是一种强迫性控制,而权威则建立在合法性基础上;权力表现为一种物质性力量,它借助暴力、奖惩等手段使他人的行为符合权力主体的目的,无论权力作用的对象是否同意,权力主体都有强迫其服从的冲动和能力;而权威表现为一种精神力量,它主要借助权威主体威信在公众情感、信仰等方面的影响来产生作用,以自觉自愿服从为前提。

权威和权力又有密切的联系,基于权力可以拥有权威,而权威常常表现为一种令人信服的权力和威望:“权威被用于指称任何一种被视为合法的权力系统或社会控制。在这里,称某一种安排是权威性的,目的并不是要把注意力集中在与众不同的统治或被统治的模式上,而是要说明在某些人中间存在着某种特定类型的态度,这些人遵从于他们受其支配的从属模式,而不论这样模式恰好是什么样的。”[4]本文就在此意义上使用权威的概念。

根据统治与被统治、领导与服从关系的差异,马克斯·韦
伯提出了权威的三种形态:一是传统型权威。它依靠人们对古老传统的神圣性以及实施权威者的合法地位的牢固信念,即认为那些行使权威的人拥有地位和权力是神圣不可侵犯的传统。我国古代“祖宗之法不可变”的目的,就是通过确立其先人的权威地位来维护当时统治者的权威。二是超凡魅力型权威。它以领袖人物的非凡才能为基础,并通过人们对领袖人物非凡才能以及他们的神奇轶事的认同而形成对这种权威的信仰和自觉服从。三是法理型权威,合法建立起来的法律、制度程序以及由其规定的职位是人们服从的合法性的原则。每一特定历史时期都能找到三种权威形态同时存在的痕迹,同时,也能在人类历史长河中分别找到各种权威形态占主导地位的特定时期。

应用韦伯的权威形态分析理论,行政领导权威也相应地
呈现三种形态:传统型领导权威、超凡魅力型领导权威和法理型领导权威。

传统型领导权威以宗法、血统等特殊关系为基础,人们
的服从缘于领导者高贵的血统和与自己有宗亲等特殊的关系,这种领导权威形态主要存在于相对封闭的传统社会中,血缘、宗法和个人忠诚构成社会联结纽带,与传统农业社会的生产方式、自然经济的体制相适应,表现为家长制、一言堂、经验至上和裙带关系,当时即使有制度,也无不是为了统治者的需要。

超凡魅力型领导权威建立在领袖的非凡才能和个人魅力
之上,这种领导权威形态多存在于政治制度或经济体制大变革时期,在这些时期,客观上需要领袖或英雄人物推动历史变革,而领袖人物又用自己的历史功勋、政绩回应这种需要。威权行政体系中的领导多具有这种权威,这种权威因对封建君主的失望和对民主政治的生疏而得到加强,表现为个人崇拜和个人专断,具有神秘、人治的特点。

法理型领导权威以公平竞争的民主、法治信念为基础,
个人通过法律或制度程序而获得领导职位,并拥有领导权威。这种权威主要存在于现代社会中,是社会分工高度发达,社会日益组织化、专门化的产物,因而成为现代工业社会中占主导地位的领导权威形态。这种权威形态具有以下特征:一,对领导权威的服从是人们的一种自觉行为,能最大可能地消除领导与服从关系上的外在强制因素。二,对领导权威的服从是对人们整体利益的服从,也是对每个个体利益的服从,实现了个人利益与整体利益的最大统一。三,对领导权威的服从是对人的自由而全面发展的服从,是对人自身的尊重,它为人的能力发挥和自由创造提供了广阔的空间。

行政领导权威的三种形态反映了不同的人类组织生活的特征,由于组织活动、行政文化的延续性和继承性,这三种领导权威形态不可能绝对独立存在于某一时期,相反,在每个时期的人类组织活动中,都可以发现三种权威形态的直接或变异的踪影。并且,在每一个特定时期,三种权威的分布也不是均等的,常常表现为以一种或两种权威形态为主导,其余权威形态为从属的格局。

二、转型期我国的行政领导权威形态格局

我国确立了以人民代表大会制度为核心的社会主义的根
本制度,从制度层面确定了行政领导权威的主导形态是法理型权威,即任何个人拥有的领导权威必须来源于法律制度规定的选举或任命程序。但从领导活动实践看,受转型期传统与现代的二元性影响,事实上形成了传统型领导权威、超凡魅力型领导权威与法理型领导权威三种形态并存的复杂格局。传统型领导权威广泛存在,是由于我国传统的社会组织结构是以家族为中心的。在家族体系的组织结构内,相对封闭的行为环境容易滋生狭隘、偏执的心理特性,特别是在以儒家伦理为中心的传统文化的教化下,个人普遍缺乏自信而形成极强的依赖心理,个人的效忠,不是献给一个特殊的阶级、家族团体或方言团体,就是献给一个地区性团体,由此,以血缘、宗亲、地域及其他特殊关系为基础的传统型领导权威得以生存。在社会转型期,传统型领导权威依然有存在的基础,老人权威、家族制权威,血统、人情关系取向依然普遍。由于传统型领导权威多与人的情感相联系,能够满足人的情感归属需要,所以,这种权威形态下的领导与服从关系,由于情感支持而能够坚定、持久维持,但其弊病也很明显,它能阻碍正常法律制度的执行,造成任人唯亲、裙带作风等弊端,与公平、竞争、民主、法制的理念相冲突。

超凡魅力型领导权威依然存在,主要缘于经济和社会制度转型期的客观历史需要。这种领导权威形态曾因新中国的创建者超群的智慧和能力而得到普遍接受,人们因他们的超凡个人魅力而心甘情愿地服从他们的领导。在人们对腐朽的封建专制传统权威失望,对民主政治生疏之际,这种权威形态的领导以为人民服务的强力形象出现在世人面前,当然地成为主导性的权威形态。在社会转型期,利益关系错综复杂,政府面临着重重困难,一方面,民主、法制、科学的思想启蒙不够,建立在法律理性基础上的法理型权威不够完善,另一方面,传统行政文化的熏陶使人们渴望出现超群的“领袖”、“英雄”型的强力领导,在这种期待心理支配下,超凡魅力型领导权威极易被人们接受。这种权威的存在,有利于开明的卓越领袖利用其崇高的威信,确保政局稳定,一定程度上化解发展时期政府面临的诸多矛盾,同时,能迅速动员各种社会资源,快速贯彻政策目标。但从合法性原则看,超凡魅力型领导权威终究是排斥法律、理性的,其根本性质是人治而非法治。在人治的背景下,不能建立科学民主的决策机制,一旦政策失误,危害更甚,这在历史上有惨痛的教训。

法理型领导权威是与高度分工的工业化社会相适应的。“一个后传统社会中,权威无法再通过象征性符号或者通过声称‘情况向来如此’而获得合法性”[5],因此,通过令人信服的制度模式实现行政领导权威的合法性应当是我国行政领导权威的主导形态和发展趋向。法理型领导权威建立在公开、公平竞争的原则上,符合市场经济的理念,有利于造就大批政务活动家和高素质行政人才,而他们是转型期我国行政机关最稀缺的资源,也是我国市场经济顺利发展的中坚力量。

但由于我国的民主法制不健全,法理型权威建设很不完善,造成执行中的走样变形,应该由法律法规保障的领导权威不能得到保障,形式上的法理型权威成为实质上的非法理权威的牺牲品,程序、规范没有成为行政领导用来行使行政权威的基础和原则,法理型领导权威名实不符。但法理型权威仍是最具活力和优势的,是我国行政领导权威发展的方向和目的。

从行政组织系统的制度层面看,我国有关法律规定,干
部人事任免实行的是任命和考选并举的人事制度。任命方式是50年代以来与计划经济体制相适应的单一委托制改革的遗留物,主要是由党的组织部门集中对干部进行任免,用人单位并无此权,造成管人与管事相脱节;考选方式则是在改革传统干部人事体制中出现的新制度,采取平等竞争、择优任用的原则,适当下放干部管理权限,用民意测验、民主评议、民主投票等多种方式破除了原有人事工作中的神秘化倾向。

在这两种制度之下,就有了传统型权威和法理型权威同时存在。由于“任人唯亲”、“神秘主义”等传统行政文化的影响,以血缘、地缘关系及其他熟人关系获取领导职位者拥有传统型领导权威;在考选制中,通过公平考试、层层选拔、民主投票而获取领导职位者拥有法理型领导权威;但由于新型考核制度在实际运行中走样变形,也使一部分人借新制度之名,行旧制度之实,获取职位后拥有传统型权威。

从行政组织领导集团层面看,新、旧干部人事制度的同
时运作,导致同一行政领导集团内各成员获取职位的方式及拥有的权威来源不一样,造成行政组织领导集团中,既有德高望众的超凡魅力型权威领导者,又有年轻的法理型权威领导者,还有少数的建立在传统权威之上的领导者。
从行政领导个体层面看,拥有强有力的权威,是领导者顺利实施领导活动的基础,因此每个领导者都希望穷尽各种
可行手段,拥有尽可能大的权威。在此原则支配下,只要有可能,领导者就会利用上述三种不同权威,巩固并扩大领导权;同一领导集团中不同权威形态领导者相互竞争,会各显其能:法理型权威在建立业绩、树立个人魅力的同时,通过非正式组织关系,使自己拥有传统权威;超凡魅力型权威则更多借助于法律、制度,使自己的领导权合法;而传统型权威者,由于特殊关系的非制度化而名不正言不顺,于是借民主选举等法律程序来树立自己的法理型权威,或通过干出一番业绩,拥有超凡魅力型权威。随着我国经济运行体制转轨,依托于动态发展的社会组织中的行政领导权威必然发生变迁,而法理型权威是其发展的必然主导趋势。



[参考文献]
[1] [德]马克斯·韦伯,学术与政治[M]·北京:三联书店·1998·56·
[2]马克思恩格斯选集第3卷[M]·北京:人民出版社·1995·224·
[3]汉斯·格恩、赖特·米尔斯,马克斯·韦伯论文集[A]·伦敦:牛津大学出版社·1964·180·
[4] [英]戴维·米勒、韦农·波格丹诺,布莱克维尔政治学百科全书[M]·北京:中国政法大学出版社·1992·45·
[5] [英]安东尼·吉登斯,第三条道路:社会民主主义的复兴[M]·北京:北京大学出版社·2000·76·