公务员惩戒制度，就是指对有过错公务员的行为予以否定性的评价并给予一定的惩罚、申戒，以对其警示的一系列法律规范的总称。综观当代中外公务员的惩戒，归纳起来有两种情形，即行政惩戒和司法惩戒。前者是指由主管行政首长对其所属各个职员的过失或枉法失职事实，自行予以相当或应得的处分;后者是指公务员如有违犯普通法律或行政法规时，经过司法程序予以法律上应得的处分巨1〕(P262265)。但在一些国家和地区，这两种情形是同时并用的。如德国对于轻微的惩戒如告诫、罚金由公务员所属部门长官决定，而其他如减薪、降任、撤职、减退休金、丧失退休金等较重的惩戒则由联邦裁判所决定。

我国实行的是行政惩戒制度，其法律依据是1993年国务院颁布实施的《国家公务员暂行条例》和1”7年全国人大常委会颁布实施的《行政监察法》，以及国家人事部分别于1995年和1998年颁发的《国家公务员申诉控告暂行规定》和《公务员申诉案件办案规则》。但在实施中，我国公务员惩戒制度却存在有法不依、擅立规矩、惩戒不公等许多问题，需要寻求解决的对策。

一、我国现行公务员惩戒制度中存在的主要问题

我国现行公务员惩戒制度存在的问题主要是粗疏简陋、适应性差。具体体现在以下几个方面:

1.惩戒事由不适应当前公务员队伍建设的需要。第一，缺乏对违背家庭道德的行为予以惩处的规定，对现实生活中一些公务员“包二奶”、遗弃或虐待家庭成员、暴力干涉子女婚姻自由等行为无法进行惩处。第二，对一些有损公务员良好形象和政府公务秩序的行为，因缺乏惩处依据而得不到处理，如公务员公车私用、无偿使用行政相对人交通工具等行为。第三，对一些单位集体研究决定实施的违纪行为缺乏处理的依据，致使这些行为难以得到惩处。

2.法定的惩戒手段落后于现实的需要。我国现行法定的惩戒手段有6种，包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。但这6种惩戒手段对下列情形显得有些无能为力:第一，离退休公务员在职期间违纪离退休后被发现的，根据人事部的有关规定’，是应当依法先给予与未离退休前一样的处分，再决定如何减少退休金或停止发放退休金。如某人在退休前的违纪行为依法应当受到撤职处分，处理机关应先做出撤职决定，再根据撤职决定降低级别和退休金。这种做法可以说是惩戒机关不得已而为之的竹时性措施。第二，公务员因经济问题受处分，一般应对其经济问题实施惩罚，但究竟怎样实施缺乏法定依据。第三，公务员因职务行为侵犯了相对人合法权益并且个人主观上具有故意或重大过失的，在国家对相对人赔偿后，对公务员应如何追偿，在惩戒手段中没有具体的规定。第四，公务员因不良行为或涉嫌犯罪而被调查或停职，其停职的期限是多长，停职后工资支付怎么处理，这些都无相关法律规定，往往是以行政机关开会讨论的方式来决定。

3.惩戒适用的对象范围过窄。根据1993年国务院出台的《国家公务员暂行条例》和人事部的有关规定，我国行政惩戒只适用于在职公务员和在职期间有违纪行为的离退休公务员。从违纪的实际情况看，除上述两种情况外，还有离退休公务员离退休后违纪、行政机关临时聘用人员和从其他单位借调到行政机关的公务人员违纪，因此，惩戒适用的对象范围过窄。其中，需说明的是，离退休公务员违纪是指离退休公务员利用在职期间所形成的威望、影响力和关系，为自己或他人谋取私利，这种违纪行为在有的国家是要受到政纪追究的，如德国将上述行为列为惩戒事由，并对严重违纪的退休公务员给予削减退休金或剥夺退休金的处罚[2〕(P261一262)o

4.惩戒权限既存在分工不明又存在过分集中的现象。根据《国家公务员暂行条例》和《行政监察法》的有关规定，行政处分主要由公务员的任免机关或行政监察机关行使决定权，但哪些公务员的违纪案件由任免机关管辖，哪些公务员的违纪案件由行政监察机关管辖，《条例》和《监察法》均没有明确规定。与惩戒权限分工不明相关的另一个问题是，惩戒权过分集中在任免机关手中，这样就导致国家公务员管理部门不能有效行使管理权，易于让公务员考绩制度流于形式。

5.惩戒适用标准过于笼统，并且无法定和酌定情节规定。在惩戒适用的标准方面，根据国家人事部1996年《纪律惩戒通知》的规定，对违纪的国家公务员违纪情节轻微且未造成不良后果的，给予批评教育，免予行政处分;违纪情节较严重，给国家和人民利益造成一定损失或者不良后果的，给予记大过以下处分;违纪情节严重给国家和人民利益造成重大损失或严重后果的，给予降级以上处分。从上述规定看，惩戒适用的标准过于笼统，不便操作。无论是行政机关首长还是办案人员，在用模糊标准去裁量具体案件时，不可避免地会出现畸轻或畸重的现象。此外，对违纪行为不分初犯还是累犯、有无自首还是立功等情形，不问违纪的动机、手段，违纪后的态度等清节，这在实践上是行不通的。

6.缺乏公正合理的惩戒决定程序。我国至今没有建立科学的体现公正法律精神的惩戒决定程序，只有习惯性做法。这种具有较大随意性的惩处，能否在决定惩处之前给予违纪公务员充分的陈述权、申辩权很大程度上取决于行政首长或办案人员的办事作风民主与否。这种未能以正当程序来限制和约束行政惩戒权行使的做法，为惩戒中的擅断和独裁行为提供了机会，容易让少数行政首长或办案人员以不良企图致违纪公务员遭到不应有的重处。从正当程序理念来思考行政处分决定程序，要求限制惩戒权的悠意行使，缓解行政惩戒法律关系主体双方的利益冲突，因此，公正合理的程序应兼顾国家利益、公共利益和个人利益，在确保惩戒权有效行使的同时，从程序上应赋予受惩戒者程序性权利和惩戒者程序性义务。

7.未明确对违纪行为的追究时效。我国现行的有关惩戒的法律、法规、规章和其他规范性文件中尚无对违纪行为进行追究的时效规定，这就容易导致实践中不同行政机关对违纪公务员追究违纪责任的时效不统一。

8.对受惩戒者的救济途径不充分。我国公务员行政惩戒的救济手段仅限于复核、申诉和控告，没有赋予其司法救济权。受惩戒的公务员无法请求司法权介人，即通过法院审判权来制约内部行政管理权。此外，对公务员无辜受到行政惩戒后赔偿责任的规定过于原则，缺乏赔偿的依据、范围、标准和程序性规定，实践中只能依据政策补发工资，但由此所造成的相关损失特别是精神损害却是无法弥补的。

二、完善我国公务员惩戒制度的对策思考

我国现行公务员惩戒制度存在问题的原因，可以从法律制度本身和法律文化两个大的方面去探究。在法律制度方面，我国尚未建立起有效的宪法监督制度和没有制定专门的公务员惩戒条例，是一个不容忽视的重要因素。正是有效的宪法监督制度的缺乏，才使违背公民基本权利的行政立法和行政性规范文件难以得到改变或者撤销，使公民权利遭受行政侵害的现象普遍存在。我国现行公务员惩戒规范散见于1993年《条例》、1997年《监察法》、其他行政法律、法规和人事部、监察部颁发的有关公务员惩戒的规定、规则、通知中，这种零散状态表明，我国现行公务员惩戒制度在完善过程中缺乏整体性、长远性和科学性考虑。从制度完善的角度看，针对我国当前公务员制度改革的实际需要，应该制定专门的公务员惩戒条例，协调好惩戒制度各部分内容之间的关系。

与此同时，我国宪政文化发展的缓慢和立法者观念的落后是影响我国公务员惩戒制度完善的法律文化原因。作为“行动中的宪法”一一行政法的发展是有赖于宪法的发展的，特别是宪法学关于人权保障理论的深人研究，对宪法规范和行政法规范的完善都具有重要作用，从2004年国家最高权力机关将人权保障写进宪法就能充分说明这一点。当然我们期待着行政法规范的改进，实现内部行政管理法制化。而立法者的观念体现在公务员惩戒制度中就是蕴含在制度中的基本法律精神，它属于法律文化的精神层面，潜在地存在于人们的内心世界，它对公务员惩戒制度的完善具有较大的制约作用。从我国公务员惩戒制度设计中重实体轻程序、重惩处轻救济的做法看，立法者未能以现代法律文化中的公平、正义观为指导，而单纯从国家管理的角度出发，过分强调行政管理的效率而忽视公平、正义是公务员惩戒制度先天不足的根源。

因此，我们认为，改革和完善我国公务员惩戒制度，应当以宪法中有关人权保障的条款为依据，在转变重实体轻程序、重惩处轻救济观念的基础上，既考虑到我国的实际情况，又借鉴国外的经验，科学地规范对国家公务员的惩戒行为，即从惩戒事由、惩戒种类、惩戒适用对象、惩戒机构、惩戒决定程序、惩戒适用的标准、惩戒适用的法定和酌定情节、惩戒追究时效和惩戒执行与救济等方面予以完善。

1.惩戒事由。惩戒事由就是应予惩处的公务员的违纪行为。有关惩戒事由的规定，在国外，有在公务员基本法中采取概括式规定的，如日本1979年颁布的《国家公务员法》第82条规定予以惩处的三方面违纪行为①;也有在公务员基本法中采取列举式规定的，如法国文官法规定，公务员在职务履行上，或对职务有关事项，有执行职务态度恶劣、冒领金钱、窃取财物，从事个人私利活动，考试有虚伪或不法行为，严重有损文官尊严之私生活行为等，均将构成惩戒;美国则先采取概括式后采取列举式予以规定，原先在公务员惩戒法中仅笼统规定:“凡分类人员，除为增进行政效率之原因外，一律不得任意撤免。”因该规定过于主观，实施过程中舞弊行为在所难免，招致公务员反对，后来由文官考试委员会将“除为增进行政效率之原因外”加以列举解释〔3](P]44一154)。

我国在1993年《条例》中采取的是列举式规定，共列举了14种公务员应受惩处的违纪行为。但从前文所谈到的惩戒事由不适应公务员队伍建设需要的客观实际来看，我国在公务员惩戒制度中就惩戒事由应采取混合式，即列举式与概括式相结合，建议在制定《国家公务员法》时将主要应予惩处的违纪行为进行列举，同时概括性地规定“法律、法规规定应予行政处分的其他情形”。这是惩戒事由的表达方式。另一方面，在惩戒事由的具体内容规定方面，应主要解决以下问题:

第一，公务员工作有缺失是否给予行政处分的问题。所谓工作有缺失，就是公务员因工作中存在缺点和过失的情形。引起工作缺失的原因大致有两种:一是公务员本身知识、能力不足以胜任某一职位的工作;二是公务员未尽职尽责，因疏忽大意或过于自信而造成损害。后一种在1993年《条例》中已作为惩戒事由加以规定，而前一种我国未列入惩戒事由，仅作为降职和辞退的理由，这种处理方法较之一些西方国家将其作为惩戒事由显得更具人情味妙。但从建设高素质的公务员队伍考虑，将其作为惩戒的事由予以规定，有利于公务员自觉提高自身的素质和能力。

第二，新时期出现的公务员新的违纪行为应该作为惩戒事由加以规定。新的违纪行为主要有:明知具有法定公务回避情形故意不依法自行回避，或对符合法定回避条件的申请，故意不做出回避决定、影响行政决定公正做出的;上级利用职权擅自干涉下级处理行政事务的;接受行政相对人宴请，或参加由其支付费用的娱乐活动，造成不良影响的;向行政相对人借钱，借用交通工具、通讯工具以及其他物品供个人使用，或在接受行政相对人在购买商品、装修住房以及其他方面提供优惠的;故意做出错误行政决定造成行政相对人损失的;为谋取私利故意拖延对行政事务不及时做出处理的等情形。以上这些违纪行为对政府廉政建设具有较大的危害性，依法予以惩处是理所当然的。

第三，集体研究和做出错误决定或采取错误行为的应作为惩戒事由。行政机关集体违纪对政府廉政建设的负面影响较之个人违纪更甚，而且其影响具有宏观性和长期性，针对行政机关集体受贿、行贿、贪污、挥霍公款、将财政专用资金挪作其他公用等违纪行为，我们认为应作为违纪行为加以惩处，并追究有关直接责任人的政纪责任。

第四，公务员违背家庭道德的行为应作为惩戒事由。公务员违背家庭道德的行为，主要表现为“包二奶”、遗弃或虐待家庭成员、暴力干涉婚姻自由等，这些行为尽管发生在家庭内部，如果不加惩处，任其发展，将在群众中造成极坏的影响，不利于良好家庭道德的建立。因此，我们认为，这些公务员个人行为不检点的情形也应予以惩处。

2.惩戒种类。关于惩处种类，各国不一，有的仅列3种(如韩国)，有的列有n种(如法国)之多，一般国家则在5至7种之间。关于惩处内容，除较为普遍的申戒、减薪、降级、免职外，还有将退休、取消退休金、暂时休假、从晋升名册中除名等列为惩处内容的〔2](P575)。从我国目前惩戒中存在的问题和原因来看，减薪、停职、减少或剥夺退休金应作为法定手段予以设定。减薪主要针对工作上有过失或不努力的职员，虽不降低其职位，可减轻其责任，削减其所领薪额以示惩戒巨〕(P263)。停职是针对违法失职情节严重，其行为有可能受到撤职以上惩处，被惩处者正在接受调查、或在刑事程序中才适用。减少或剥夺退休金，是针对离退休公务员在在职期间违纪离退休后被发现，或利用在任职期间形成的威望、影响和关系为自己、他人谋取私利，并且情节严重的行为。3.惩戒适用对象。从国外的公务员惩戒制度看，惩戒适用的对象除在职公务员外，还包括代表行政机关从事公务的其他违纪人员。如美国法律规定，惩戒可适用于永久性雇员、不定期雇员、试用期或考察期雇员、暂时性任用人员;而德国法律规定，惩戒适用于现任公务员、退休或接受生活费之前任公务员。从我国的实际情况看，违纪人员应包括:在职公务员(含提前离岗和在试用期的公务员)、离退休前违纪的前任公务员、借调人员和临时聘用人员，所有这些人员违纪的均应纳人惩戒的范围予以惩戒。

4.惩戒机构。惩戒机构是具体实施惩戒的行政机关。公务员惩戒制度中应明确惩戒权行使机构在惩戒权限上的分工问题。因为惩戒权的行使是政府行政机关管理和控制公务员的一种强制性活动，惩戒权行使得好，可以维护政府的工作秩序;行使得不好，会错误剥夺当事人的合法权益。避免惩戒失当很重要的环节就是惩戒权限的分工。各国因人事机构设置不同，惩戒权限的分工也不同，大致可归为三种:

第一，主管行政首长。西方国家大多赋予主管行政首长以一定的惩戒权，这样有助于行政首长树立工作权威、推行政务和保证行政首长工作责任的完整性。主管行政首长所享有的惩戒权又分为限制性惩戒权和非限制性惩戒权。前者是指行政首长只能处理可能受到记过以下轻微处分的案件，逾此范围则应移送行政性或司法性惩戒机关进行处理。法国和德国就属于这种情况。后者是指不分违纪情节轻重一律由行政首长直接决定各种惩戒方式。英国、日本则属于此种情况。

第二，行政性惩戒机构。是指在行政机关系统内部设有一个惩戒审议机构，该机构分享一部分惩戒权。如法国对可能超过记过(不含记过)以上处分的违纪案件，移送惩戒委员会进行评议后再由行政首长做出惩戒决定。

第三，司法性惩戒机构。是指那些参与审理公务员违纪行为的司法机关。如德国，凡是行政惩戒可能涉及减薪、停止晋升、降级、降职以及免职等方式的违纪案件，应当移送行政裁判所进行处理，并由行政裁判所做出惩戒决定〔4〕。尽管我国公务员违纪案件不由司法机关来行使惩戒决定权，但行政首长的限制性惩戒权是值得我们借鉴的。同时，中国古代自唐、宋以后对文职官吏惩戒权限分工的传统对我们今天仍然具有继承的价值，即由掌管人事的吏部负责惩戒官吏，御史台(明以后改为都察院)纠正各级官吏，行使监察权[5」(p32)。

因此，我们认为，对违纪公务员可能处以记大过以下行政处分的应由行政机关首长决定，对可能处以降级以上行政处分的应由同级人民政府人事部门评议并提出惩戒建议后，再由行政机关首长决定。但政府组成人员和上级行政机关直接任免的人员，应由上级人民政府的同级人事部门评议并提出惩戒建议后由上级人民政府决定惩戒。其中对政府组成人员需免职的，人事部门可以提出建议。监察机关在权限分工上不再行使惩戒决定权，人事部门也不再受理行政处分案件的申诉、控告，而由监察机关专司监察权，受理行政处分的申诉、控告案。监察机关对群众举报的公务员违纪案件，有建议有关机关予以处理的建议权。如果监察机关认为依法应予以惩处而有关机关未予惩处，监察机关有权依法责令有关机关进行处理。如不予以处理，可依法追究享有惩处权的机关有关责任人员的政纪责任。

5.惩戒决定程序。惩戒决定程序作为内部行政程序，尽管不同于外部行政程序，但因惩戒决定程序涉及违纪公务员的名誉、财产和职务上的利益，在惩戒决定程序中也应坚持程序公正、受惩戒者参与和顺序原则，并且这些原则应通过一系列制度体现出来，使程序内容具有规范性和可操作性特点。具体地讲，程序中应包括以下制度:告知与说明理由制度、调查制度、受惩戒者陈述和申辩制度、回避制度、调查与决定分离制度、合议制度、记录和决定制度、时效制度。上述制度应逻辑地存在于惩戒决定程序的各个步骤之中。

6.惩戒适用的法定和酌定情节。法定情节是法律规定惩戒机构据以决定处分轻重或者免予处分的各种情况，具体包括免予处分的情形、从轻或减轻处分的情形、从重或加重处分的情形，单位违纪的处理、共同故意违纪、一人有两种以上法定违纪行为如何处理等。酌定情节是法律未作规定而惩戒机构在实施惩戒时根据案情应斟酌考虑从宽或从严的各种情节.具体包括违纪的动机、手段、造成的危害后果、违纪公务员的一贯表现、违纪后的态度等等。

7.惩戒追究时效。在德国，1961年颁布的《官员纪律条例》第4条规定，超过法定期限予以惩戒的其惩戒无效。其法定期限为:某一职务过失行为最多不过科以罚款处分的，经过2年;某一职务过失行为或作职务过失论之行为有理由科以减薪或削减退休金之处分的，经过3年，并且3年内已对违纪公务员提出了正式纪律处分诉讼，才予以追究;在上述期限内因同一情由提起刑事诉讼的，则追究时效中止。我国可以参照德国的做法，在惩戒制度中对惩戒的追究时效加以明确规定。至于具体年限可以参考行政处罚的有关规定来制定。

8.惩戒适用的具体标准。应该做到具体明确，不至于同样的违纪行为在不同地区、不同部门出现较大的处理差异。因此，应明确各种违纪行为适用何种惩戒手段的具体标准，可以从违纪行为的事实、性质、情节以及社会危害程度综合予以考虑，即在标准的确定上应做到罚当其过，以示公正。

9.惩戒决定的执行。惩戒决定做出后，一般应由违纪公务员所在行政机关执行。但在执行过程中，遇有下列情形的应予以变更或撤销:国家行政机关给予公务员不当行政处分，原决定机关或监察机关可以依法予以减轻或加重处分，其中公务员申诉的不得加重处分;国家行政机关给予公务员错误行政处分的，原决定机关或监察机关可以依法予以撤销。在执行惩戒过程中，国家公务员有特殊贡献的，可以提前解除处分。除开除处分外的行政处分执行期满，在执行期内改正错误的，可由原批准处分的机关做出决定解除处分。

10.关于惩戒的救济。随着政治体制改革的推进，让审判权有限制性地介人惩戒救济在理论上是可行性的，同时在实践中也是必要的。从理论_L讲，近年来从西方国家引进的重要性关系理论已对我国行政法产生了较大的影响，比较一致的看法是，内部行政管理关系中涉及到基本权利的处置问题，应准许以司法裁决作为最终裁决。因此，我们认为，第‘，对于“开除公职”这种最为严厉的行政处分，因其涉及公务员的职务关系的终止，关乎公务员职务保障问题，因此受惩处者如不服处分决定的，应当有权依法提起诉讼。这是惩戒的司法救济途径。第二，在对公务员惩戒的行政救济途径方面，我们主张由专司监察职能的监察机关受理公务员对行政处分不服的申诉或控告，以解决当前人事部门和监察机关共同行使监督权的现象，从而提升监察机关在国家机关中的实际地位。第三，因惩戒机关故意或过失对无辜公务员做出错误处理的，国家应给予受到惩处的公务员以物质上的合理赔偿。