绩效管理的最终目标是充分开发和利用每个成员的资源来提高组织绩效,公务员绩效考核便是适应刺激反映模式而采用的一种有效人力资源开发手段,即通过提高成员的绩效达到改善组织绩效的目的。

公务员绩效考核是指国家行政机关按照法定权限,依据国家公务员管理的法律、法规和其他规范性文件,对所属公务员的工作成绩、能力、态度等进行的考察和评价的活动。与企业等私人部门的员工绩效考核相比,公务员绩效考核具有如下几个特征:

一是考核的法定性。指对公务员的考核须以国家公务员管理的相关法律、法规为依据,由法定考核主体依法定程序进行考核。《国家公务员暂行条例》第五章专门对公务员考核的主体、内容、方式、程序等做了详细的规定。例如,第二十三条规定了实施考核的主体,“国家行政机关在年度考核时设立非常设性的考核委员会或者考核小组,在部门负责人的领导下负责国家公务员年度考核工作。”再如,第二十四条对考核程序做了规定,“年度考核先由个人总结,再由主管领导人员在听取群众意见的基础上写出评语、提出考核等次的意见,经考核委员会或者考核小组审核后,由部门负责人确定考核等次。”

二是考核标准的多样性。私营部门的绩效考核通常将效率、效益作为衡量员工工作业绩的主要标准,但这一原则在行政部门的公务员绩效考核中则行不通,也是不适当的。因为公共管理和服务的宗旨与私营组织的目标有着本质的不同。

私营部门的目标是追求经济利益,公共部门的宗旨是维护公共秩序,促进公共福利,其绩效往往承担着政治统治、经济效益、社会公正、道德教化等多重责任,也导致了公务员绩效考核标准的多样性。人们往往不能简单就行政效率和成本—收益比率来判断公务员的绩效,通常的做法是根据考核对象的工作内容各有侧重,从政治效果、经济效果、社会效果等多角度进行综合衡量,以保障效率、效能、公平的有机统一。

三是考核过程的社会参与性。公共部门并非一个可以脱离公众而存在的封闭系统,它与公众有着天然的密切联系,并时刻保持着与公众之间的互动。“可以肯定的是:公众深受公共行政之影响,并经常处在与公共行政管理者的互动之中。”〔1〕同时,现代政治文明也日益将公众参与公共政治生活提到了新的高度,故公务员的绩效考核不能回避公众的参与。也就是要通过制度设计保障社会各界参与公务员绩效考核评价,实现公众的监督权。这种参与不仅体现了现代政治民主化理念,引导公务员由对领导负责转向对社会负责,对公众负责。同时也促使考核走向更加公开、公平的有效机制。

四是考核的公开性。虽然公务员绩效考核仅仅是行政机关内部管理行为,但政府行为的公共性以及透明政府的理念推动了考核向社会大众的公开化。作为私营组织的绩效考核则完全没有这样的义务。

一、我国公务员绩效考核存在的问题

公务员绩效考核的特性决定了公务员绩效考核的难度,尽管目前我国学术界和各级地方政府都在探索政府绩效考核制度的创新,但具体在公务员绩效考核方面仍存在很多困惑和误区,主要表现在以下几个方面:

1.激励功能失效

一般认为,公务员绩效考核主要有四种功能:评价功能、管理功能、激励功能和监督功能。〔2〕而激励功能被认为是其核心功能。现代人力资源管理实践追求“以人为本”,即最大可能地挖掘人的潜力,发挥人的主观能动性,因此,激励几乎是整个人力资源管理工作的核心,它直接关系组织的生存与发展。“任何一种无绩效任命和晋升都会使有能力的雇员产生受挫折感,对于那些惯以恩赐或裙带关系方式任命人员的组织而言,想把优秀人员吸引进来是很困难的。”〔3〕因此,无论在私营部门还是公共部门,激励功能的失效也意味着个人绩效考核工作的失败。

我国当前各级政府的公务员绩效考核工作的最大问题即是激励功能的失效,也就是说,公务员的绩效考核走向了形式化,未能发挥其应有的激励公务员积极性和主观能动性的作用。其主要表现为:

其一,平均主义倾向。平均主义是计划经济时代的产物,是缺乏激励的主要表现形式之一。我国当前的大部分政府部门中,奖惩不明显,“干好干坏一个样,干与不干一个样”、“有福同享,有难同当”等现象仍然比较严重,致使组织内部如同一潭死水,缺乏活泼的竞争局面。

其二,个人绩效等级与其对部门绩效的贡献率不对应。在人员绩效考核中,由于各种因素的作用,致使考核结果不能真实反映被考核者对组织的贡献率是比较普遍的现象。成绩显著的公务员在绩效考核结果中得不到有力的体现,这种状况很容易挫伤公务员的工作积极性。

其三,人为因素左右考核。即考核结果缺乏权威性,容易受到领导意愿、人际关系等人为因素的干涉,不能确保考核结果的客观性。例如,考核对象的求情、上级领导的所谓“指示”等都有可能使考核的结果发生更改。如果采用这样的考核结果,将会严重影响工资分配、职位晋升等工作的公正性和客观性,从而使绩效考核失去应有的激励效用,最易导致的结果就是助长“重视拉关系,轻视干实事”的反向激励现象。

2.考核主体与被考核者之间的信息不对称

绩效考核是一种双向交流活动,它要求考核主体与被考核者之间保持信息的相对对称,因为只有这样才能保证考核的公正性和可信度。但在我国的许多政府部门,人事部门对公务员的绩效考核通常都是在不公开、不沟通的情况下进行的,这样的考核就很容易产生考核主体与被考核者之间的信息不对称,造成考核结果的失真。

现行的考核方式是人事部门将个人的绩效考核表下发到每位公务员手中,先由个人作出自我鉴定,然后交由直接领导作出综合评价,最后再将考核结果通知被考核人。这一过程并没有进行有效的沟通和信息交换,也缺乏信息的公开透明,被考核者仅仅作为一个被动的客体接受考核主体的单向评价。也就是说,在这种自上而下的考核模式中,考核主体掌握的信息量远远大于被考核者所知道的信息。这种沟通双方的信息不对称不但容易造成对考核结果的误解和分歧,而且也容易导致考核的不公正和腐败的滋生。

3.考核指标的粗糙化

公务员绩效考核指标的设计是否科学合理,直接关系到考核的准确性和有效性。一般而言,考核指标应力求细致、量化、全面,避免粗枝大叶,因为那样容易给考核主体留有较大的自由裁量权,导致主观臆断成分加重。

长期以来,我国的公务员绩效考核指标一直沿用了建国初期的干部考核体系,即从“德、能、勤、绩”四个维度进行考核。但维度必须落实到具体的指标才有意义,否则,考核容易陷入“假、大、空”的困境。我国现行的这一考核指标体系的主要缺点就是指标设计的粗糙化,即缺乏细化的指标设计,定性有余,定量不足。我国的公务员队伍庞大,人数众多,职位种类繁多,职务层级复杂,所以公务员考核的标准要达到公正、合理、科学,如果不能对各个维度进行充分细化与具体化,以此适应各个层级的各类公务员,就会导致考核结果的粗糙、模糊。目前的公务员考核制度中规定的“德、能、勤、绩”四项标准只是原则性的规定,绩效测评标准过于笼统,虽然有的部门出台了一些细则,但由于工作性质、工作特点差异大,部门之间、被考核者之间缺乏可比性,考核者无所适从。过于笼统的考核标准往往导致考核结果的失真,严重损伤了考核的公正性与有效性。

4.考核手段的单一、陈旧

随着社会分工的不断分化,现代公务员的工作内容、工作方法也发生了很大变化,如计算机数据处理技术、办公自动化(OA)、现代交通与通讯手段等极大地提高了政府工作效率,也改变了政府与社会的联系与沟通方式。这些变化都要求公务员绩效考核的手段也要与时俱进,不断改进。然而,我国现在的绩效考核手段还处在很低的水平上,极大地影响了绩效考核的效率和质量。正如周志忍教授指出的:“我国的绩效评估还处在原始的手工业水平上”〔4〕。

二、影响我国公务员绩效考核制度的原因分析

1.体制性障碍

制度往往被认为是绩效考核失败的深层次原因之一,这不无道理,因为它是构建各种人事工作的平台和基础。在我国,影响公务员绩效考核的体制性障碍主要是公务员管理权限的过分集中和政事统一的管理模式。

在我国,党管干部是公务员管理的一项基本原则,由于党的一元领导,这就很容易产生一把手管人的权力过大。由于缺乏对领导干部用人权的制约和监督机制,人事管理工作不是通过合法、民主、科学的程序进行,而是凭着一句话、一个指示、一纸公文得到解决的。领导用人权的过分集中阻碍了竞争机制发生作用,有竞争才有活力,组织中的人才才能脱颖而出。但过分集中的权力打破了人才同台竞技的平台,任凭领导的意愿确定人才的优劣和功绩,形成了“人人跑关系,挣表现,忽视工作绩效”的现象,使组织的竞争机制瘫痪。

根据管理学原理,将表达政治意志的政务类公务员与执行政治意志的事务类公务员统一管理固然有诸多优点,如政治意图可以在社会事务管理中得到忠实贯彻,政令统一等。但不可否认,这种政事统一的管理模式也存在不利于公务员管理的因素,尤其给绩效考核带来一些困难。政务类公务员担负着政策制定,掌舵政治、经济和社会发展方向等战略任务和政治目标,而业务类公务员则从事微观层面的管理和技能工作,因此,他们的考核目标、内容、方式、标准都应区别对待。否则,就会给考核带来一定的混乱,达不到有效考核的目的。

2.公务员绩效的价值多元化

造成公务员绩效考核比较困难的主要原因还是政府组织本身的价值复杂化。公共组织与私人组织存在着巨大的差异与区别,政府组织具有多重目标,除了经济的发展外,贫困、道德、教育、文化、治安、社会公平、社会保障等方面都是政府组织所努力的目标,公共项目和服务的受益者与目标都是多重的,项目的结果可能对某些受益者是积极的,而对某些顾客却是消极的;或者目标的某一方面可能已被认识到,而另一方面没有被认识到,这就决定了政府组织以及公务员的绩效也是复杂的、多元化的。

公务员作为政府内部的工作人员,就要实现政府的多重目标,而政府绩效的复杂性也决定了公务员绩效的复杂性,公务员绩效既包括技术层面的技术绩效,也不能忽视政治上的正确性,必须注重政治绩效,又要保证良好的社会形象,不能无视社会绩效的存在。因此,公务员绩效自身的价值复杂化导致了公务员绩效标准制定的困难化,扩大了绩效定量分析的难度。

另外,对于政务类公务员来说,个人的绩效考核有更多的不可测变量。因为,政府机关是具有社会公共服务性的组织,其个体绩效的体现对政府群体和社会整体具有很强的依存性,且反映周期长而且不显著,测算甚为困难,考核工具与考核标准都很难确定。有时考核主体由于所处的环境以及看问题的角度不同,对同一个官员的绩效往往有不同,甚至相反的评价,比如公众和官方就很容易产生判断上的冲突,这些都会给考核带来很大难度。

3.政治文化环境的影响

“在每一个活动着的政治体系里,都存在着一种有秩序的主观性的政治领域,它使政体有了内容,机构有了规矩,个人行为有了社会联系。”〔5〕政治文化对于推行现代绩效管理以及进行公务员绩效考核成效也是有极大的影响的。较之西方国家的法治社会、市民社会、民主理念,由于两千多年来传统的封建主义政治文化的影响,传统的专制思想、集权思想、人治思想等,以一种超常的历史惯性渗透到社会的每个角落。以至我国的政治文化环境有着明显的人治管理、人情社会、感性等特征,主要表现在:一是官本位风气;二是官利一体化。这也是不利于现代公务员绩效考核顺利进行的重要主观因素。

我国历来是个“人治”色彩比较浓厚的国家,相对于西方发达国家来说,法治基础比较薄弱,这给我国政府部门实行绩效管理带来了很大的阻力。当前政府中的官本位思想、机会主义、平均主义倾向就是“人治”观念盛行的表现。在“人治”浓厚的环境下,对公务员的绩效考核的影响是很大的,人情关系、主观臆断往往取代科学、客观的考核标准而成为左右考核的主要因素,而工作绩效、科学考核、公众评价、法治管理等现代绩效考核理念难以深入人心。这样一来,我国的公务员绩效考核工作一直徘徊在比较低的水平,难以有所突破。

4.公务员绩效的产品特性

根据公共产品理论,政府所提供的公共产品和服务具有非竞争性和排他性,这也是所有纯公共物品所具有的共性。而公务员的工作成果通常都是以公共产品和服务的形式得以表达的,因此,基于公共产品的这种固有特性,对这种不具有可比性的工作绩效进行准确地评估变得困难重重。企业员工的工作由于具有可见性和可比性,能较容易地比较优劣;而政府公务员的工作则很少具有与其他公务员相比较的特点,从而给公务员的绩效考核带来了一定困难。

公务员绩效评估的另一个难点还在于其在组织绩效中的产品形态难以把握,公务员的绩效不像企业员工生产有形产品那样具有可见性和终端性,它们往往不具有独立价值和可见性。一个公共项目通常是以政府部门名义完成的集体行为,个人工作只是部门工作的一个无形的组成部分,通常离开整体无法准确测量具体个人在组织绩效中所发挥的作用与贡献率。例如,很难准确衡量某个公务员在一次扫黄打非行动或一次基层调查研究中所完成的工作绩效是多少,或者有他无他会是怎样的结果。

三、完善我国公务员绩效考核制度的对策探讨

1.实行公开考核,促进考核主体与被考核者之间的信息互动

实行公开考核是建立民主考评机制的前提条件,要做到公开考核首先要在制度建设上建立公示制度、告知制度。即要求考核的过程和结果都要及时对内对外公示,整个考核过程应是在各方面的监督之下进行。比如考核主体的参与人是谁,考核的程序如何进行,考核的指标如何确定,考核结果怎样,考核的救济途径是什么等都应该向考核对象和社会作出详细的公布,以促进考核主体与被考核者之间的信息互动,保障考核的客观性和公正性。

2.引入“360度考核”模型,建立民主考评机制

“360度考核”模型也被称为全方位考核或多重考核,是近些年来在企业中较为流行的一种员工绩效考核模式,它是指由被评价者上级、同事、下属和客户等对被评价对象了解、熟悉的人,不记名对被评价者进行评价,被评价者也进行自我评价,然后由专业人员向被评价者提供反馈,以帮助被评价者提高能力、水平和业绩的一种考核评价法。其本质就是在组织中实行多重考核,以全方位、多视角对组织中的员工进行评价,从更多的信息渠道增强信息的可靠性与可信度,使组织成员的绩效考核趋于科学、准确。

政府的公共性质及其承担的社会责任决定了其绩效评估不能仅由自身来进行,社会的反馈和政府工作的社会效果都需要来自政府外部的考核主体的参与,因此,引入“360度考核”模型,建立民主考评机制十分必要。这便要求考核主体不仅包括公务员的自我评估、上级领导的评估、同事的评估,还应当引进政府管理和服务对象即社会公众的评估,逐步实现官方评估与民间评估并重的考核制度。可以通过社会调查、民意测验等方法,定期了解社会公众对政府工作的满意程度,然后将其转化为公务员的工作绩效,最终以此作为对政府绩效评价的依据。对政务类公务员的工作评价主要以本届政府的政绩和人大的表决结果为依据。比如,公众对政府哪方面的工作较为满意,哪些不满意,都可以在政府相应部门和公务员个人的工作绩效上得到体现,这一点尤其适合于政务类公务员。这可以使公务员不仅对上级机关负责,更重要的是对人民负责,形成人民监督和上级监督相结合的绩效推动机制,从而建立让老百姓高兴和满意的服务型政府。业务类公务员则根据明确的职位规范,主要以完成本职位的工作实绩和上级与社会的评价为依据。

3.构建良好的法律和制度环境

评估不同于一般的研究活动,尤其是对政府行为的绩效评估,没有制度保障是很难进行下去的,制度化也是当前国际评估活动的趋势之一。我国的当务之急是借鉴先进国家的经验和做法,通过完善政策和立法使我国政府公务员绩效考核走上制度化、规范化的道路。

在我国,党管干部原则不应简单理解为执政党直接管理、任用政府公务员队伍中的各级干部。党管干部原则应体现为党确定人事管理的大政方针,党管高级干部,党管政务类公务员,党通过特定机构间接管理业务类公务员等方面。因此,我们应该加快制度创新,建立一种适合我国行政体制的、相对明晰的政务官和业务官分类制度,探索对不同类型公务员的管理模式。也就是说,通过制度的建立来保证政务官和业务官的分别管理,改变当前这种“政事一体”的混合管理所呈现出的种种弊端。例如,政务类公务员严格按照宪法和组织法进行管理,实行任期制,并接受社会公开监督;业务类公务员严格按照公务员法规进行管理,接受行政首长的领导和监督,实行常任制,非因法定事由,非经法定程序不受免职或处罚。

当然,在制度设计中,我们应充分考虑到我国的政体实际,不能照搬西方的两官分途而治的公务员管理体制,我们应该在党的一元领导体制下,探索政务官与业务官的一种相对模糊的分离模式。比如,通过法律保障业务官的常任,使政务类官员不能随意干涉业务官的一部分权利,防止像嘉禾事件中那种地方政府一把手随意解雇数百公务员的一手遮天、为所欲为的霸权行为。

4.建立标准化的考核指标体系

首先应充分考虑政务类与事务类公务员之间的本质差异和管理需求差异,确立不同的考核维度。政务官的绩效主题以负责、公正、最大限度满足民众的利益要求等为核心;事务官则侧重工作效率、政策执行力、工作态度等维度的考察。

其次是建立定量分析和定性分析相结合的绩效考核体系。定量化的指标比较明确,便于比较,客观性强,更有说服力,所以应该在设计考核指标体系时以标准化的量化指标为主。与企业员工的考核不同,公务员的工作绩效由于目标多元,产品复杂而具有较大的伸缩性,难于进行完全的客观量化,所以一般采用主观与客观指标相结合的指标体系,但主观指标的设计并不意味着只要原则性的指标就可以了,主观指标同样应该进行标准化的设计和量化。例如对工作态度的考核,可以将其细化为工作纪律性、协作性、积极性和责任心等;对工作能力可从文化水平、业务知识熟悉程度、岗位经验、表达力、理解力等方面进行细致考察。

西方国家已形成了一些行之有效的量化指标,且已形成了一套标准的指标模型,对我国的指标体系构建有一定的借鉴意义。例如英国在公务员年终考核指标报告中明确列出了评价文官工作表现的十个考核项目;日本的考核的内容有四个大的方面:工作、性格、能力、适应力,每一项都有细化的指标。这种考核的标准化做法,有利于实现考核的科学化、现代化,减少主管人员的主观随意性。

5.采用现代考核手段

考核任务的繁重、复杂使得广泛应用计算机、网络、心理学等手段进行公务员绩效考核变得越来越必要。例如利用Internet进行的民意测验,公众反馈就是一种有益的尝试。政府部门可以利用网上调查的方式及时收集民众对本部门公务员的总体绩效的反馈信息,这些信息通常都可以作为公务员绩效考核的重要参考加以利用。再如,相对比较法也是在企业中应用较为广泛的一种考核手段。相对比较法是由评估者对每一被评估者与其他被评估者一一对比,两者之中优胜者为“+”,较差者为“-”,最后根据比较结果得出每个组织成绩状况,按“+”号的多少进行排序。

另外,一些西方国家所采用的一些使用成熟的考核方法也有很好的借鉴意义。例如英国采用的因素三级法考核公务员,即事先制定考核报名表,依表内所列因素与标准分别加以考察,决定其优、中、劣。美国采用人员比较法,即预先设定几项因素,各项因素分为不同的等级尺度来对考核者作出判断。〔6〕还有一些国家采用因素臆断法、图表测度法、浦洛士考绩法等。



〔参考文献〕
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