随着信息技术的发展和经济全球化趋势的增强,我国公共行政管理所面临的内外环境发生了重大变化,要求政府变革在宏观层面要系统思考,战略决策;在微观层面要正视政府变革对公务员心理状态的影响,加强对公务员“心”的管理,提高公务员在变革环境下捕捉机会、迎接挑战的应对能力。因此,从微观的角度,探讨重构和维护公务员心理契约的管理策略,促使公务员积极地面对变革、迎接变革,进而提高公共行政管理的效益、效能和效率,成为一个有重要价值的课题。

一、心理契约与公务员的管理逻辑

1.变革环境下公务员的心理契约

心理契约是组织行为学的一个概念,它反映员工和组织之间在雇佣关系中彼此应付出什么,同时又应得到什么的一
种主观的、内隐的心理约定,[1][2]蕴含着双方彼此之间对于相互责任和义务的期望和认知。[3]因此,我们可以认为,心理契约是个人有所奉献和组织有所获取之间,以及组织对个人期望有所提供的一种隐性协议,它是联系员工与组织之间的心理纽带,也是影响员工行为和态度的重要因素。正如著名的组织心理学家Schein(1980)指出,“虽然它并没有写明,心理契约却是组织行为的强有力的决定因素。”[4]特别是对于大多数公务员来说,抱负、成就和荣誉等已经与他们的生命融为一体,尽管工作依然是他们谋生的手段,但更是他们赢得尊重、展现才华的舞台,因而无形的心理契约较之于有形的经济契约更能影响和决定公务员的行政心理、行为和结果。

目前,正在进行的公共行政改革在广度上它是全球性的,在深度上它不再是简单的表层修复,而是一项政府再造
(Government Re-engineering )的创新工程。对于中国政府来说,公共行政改革面临着官僚体制本身的缺陷和我国官僚制度不完善的双重困境,“科层失败”和“制度缺失”的现象并存,必须在吸收与超越官僚阶层制的过程中,实现从“管制政府”向“服务政府”、从“权力政府”向“责任政府”、从“全能政府”向“有效政府”的转变,[5]因而我国的政府变革更是“牵一发而动全身”的全局性变革,从根本上说,它是一场革命,[6]它必然要求公务员相应调整与政府间的心理契约,从变革前的传统型转化为变革后的现代型,以更好地迎接变革、适应挑战。表1揭示了政府变革对公务员心里契约的内在要求。

　　2.变革与公务员心理契约的相互影响

任何变革都是利益的再分配过程,我国的公共行政体制改革亦不能例外。因而政府变革常常会一石激起千层浪,在
公务员中引起强烈的心理震动,再加入改革过程中一些沉渣泛起,往往会导致政府与公务员之间原有心理契约关系出现失衡甚至破裂,进而伤及变革本身。这主要表现为:①预期不明确,稳定感消失。变革会打破传统干部人事管理体制下公务员以忠诚、遵从和努力为条件换来工作连续性、薪酬稳定性和社会地位崇高性的传统心理契约,使得一些公务员感到命运难测,前途未卜,并在心理上产生负面的暗示,导致工作敷衍了事,当一天和尚撞一天钟,甚至在一些部门和地方出现了“最后的疯狂”,报复性地以权谋私,损害国家和人民的利益;②信息不对称,危机感加深。在政府变革过程中,公务员急切地想知道自己在未来政府机构中的职位、角色和工作关系,希望领导者给予一定的保证和承诺。但在实际实施变革中,公务员常常不知道变革要变向何方甚至为什么要变革,只能被动地接受所谓“一刀切”的方案,从而使得公务员长期处于信息的“真空状态”,这一方面使公务员在变革中角色模糊,危机感加深,甚至个别公务员会产生“人为刀俎,我为鱼肉”的抵触情绪;另一方面导致部分公务员怀疑上级“黑箱操作”,要么是带着心理伤害被动地接受变革的结果,要么是对变革的合法性和合理性提出质疑,甚至反对和破坏变革;③利益不公平,公正感扭曲。

目前进行的政府变革实际上就是要打破原来不合理的利益格局,并从根本上塑造有利于公共行政和公共利益的动力机制,以最大化地增加全体公民的利益和福祉,因而在变革中理应坚持机会公平、程序公平和互动公平的原则,但现实是有一些领导任人唯亲,甚至借机把变革变成自己获得权力、排斥异己的机会,还有一些地方在政府变革过程中只分流一般干部,不分流职位高的干部,其结果必然是利益格局的再扭曲,基层公务员进而全社会公民怀疑变革、抵制变革,导致政府变革失去微观基础,成效不佳甚至适得其反;④文化不相融,归属感裂变。政府变革过程必将是一个新公共行政价值观、利益观、人性观和角色观的培育过程,要冲破原来沉闷、不思进取的组织氛围,逐步在政府部门引入竞争意识、服务意识和企业家精神,强调公众利益、顾客导向和市场导向,这必然会对新老公务员都产生较大的震动,发生新旧思想、文化观念的碰撞和冲突,如果处理不好就会在政府内部形成帮派和小利益集团,造成内耗,从而使得一些公务员的归属感不复存在,离心意识萌生,甚至出现公务员的“逆淘汰”现象,一些德才兼备但不擅于或不屑于搞小团体利益的优秀公务员纷纷离职或产生了离职倾向。

3.心理契约违背与重构模型及其管理意蕴

心理契约违背(Psychological Contract Violation)是指个体在感觉到组织未能充分履行其承诺和责任这一认知基础上所产生的情绪体验,包括失望、愤怒、不公正感、被欺骗感,等等。我们从Morrison&Robinson(1997)[9]的心理契约违背形成过程模型出发,考虑到公务员在职业和需求上的异质性,构建了如图1的公务员心理契约违背与重构模型。该模型突出强调了以下四点:①心理契约违背是知性的,受到信念和知觉的左右,在此过程中,信息的收集、沟通解释、组织内外的比较,极大地影响着公务员心理契约的变化过程;②警惕性和显著性在心理契约破裂与违背的发生中扮演重要角色,如果公务员对政府信任度高,则警惕性低,知觉到的政府许诺即便未履行,公务员也可能注意不到,反之则反是;显著性表现为某项承诺或期望对公务员的意义或影响,如果显著性强,其微小变化也可能引起心理契约违背,反之则容易忽略;③补偿程序和基于公务员心理契约的管理策略直接对心理契约的重构和维护有重要作用。

政府承诺未履行或发生变化,并不一定就会导致公务员情绪和行为方面的变化,关键在于公务员对此做出何种归因。如果公务员归因于政府故意违反契约,则更有可能体验到心理契约的违背,那么随之的反应是负性的,公务员就会降低自己的工作努力甚至离职;如果归因于双方理解上的不一致或者是改革过程中的客观需要,这种负性反应就会弱得多。因此,在管理心理契约时,必须遵循公平、公正、公开原则,从政府变革方案的设计、方案的执行到
变革结果的反馈,都要致力于重构一个双方互动的心理契约,消除对心理契约变化的误解信息,形成恰当的归因,避免心理契约变化所带来的负面影响。

从该模型我们还可以看出,重构和维持心理契约的关键是在心理契约发展的每一个阶段,政府与公务员之间是否存
在有效沟通以及公务员能否理解和认同政府变革的必要性、合理性和合法性。如果公务员能认同政府改革的原因、目标和程序,就会积极投身变革之中,与政府维持良好的心理契约;如果政府与公务员间的沟通和解释程序均告失败,则政府必须考虑对公务员采取相应的补偿措施以保持公务员心理契约的平衡,并通过一定的管理策略来重构和维护心理契约。

综上所述,我们认为,建立在社会交换理论基础上的心理契约是联系政府与公务员之间的心理纽带,也是影响公务员在政府变革中行为和态度的重要因素。在政府变革过程中,旧的心理契约可能很快被打破,而新的心理契约如果没有尽快重新构建和维护,政府和公务员之间心理契约的真空现象将对变革本身产生严重的负面效应。这就启示我们,在政府公共行政改革中,忽视人的因素,仅仅看到机构、权力、职位、职能、编制和预算,那肯定是片面的,并最终会造成改革预期目标的流产;[10]成功的政府变革,必须从公务员的需求、动机、行为、结果等多个角度考虑,不能只是简单地采用“一刀切”的年龄杠杆、职务杠杆甚至性别杠杆来武断地进行,要利用人本化、愿景式、参与式和激励式等富有人情味的管理模式来对公务员实施“心的管理”,从而重构和维护公务员与政府组织之间的心理契约,夯实政府变革的微观基础。

二、政府变革中公务员心理契约的管理方略

我国政府以往的行政管理体制改革,强调了公务员与政府之间经济利益上的契约关系以及二者的经济需要与经济交换,对公务员作了整体补偿,但是却忽略了公务员与政府之间在心理上的契约关系以及二者的社会需要和社会交换,结果是虽然支付了庞大的变革成本,效果却差强人意。因而必须深入研究如何通过心理契约的重构和修复,实现公务员心理契约从传统型转向现代型,以充分调动公务员在政府变革过程中的积极性、主动性和创造性。

1.人本化管理:以“以人为本”的理念来构筑心理契约
公务员是重要的人才资源,在路线、方针、政策和法律制度框架确定后,公务员的水平决定着政府的管理水平,公务员的能力决定着政府的管理能力。[11]因而在政府变革中必须建立起有利于公务员水平和能力全面提高的管理机制。在此过程中我们必须认识到,如果公务员本身得不到尊重和端庄的对待,得不到信任和关怀,那么我们就不可能指望他们同样地对待公民。[12]纵观我国政府公共行政20多年来的改革实践,其实质就是逐步从以管为本走向以人为本,[13]其核心就是要以民为重,以民为先[14]。

由此可见,变革并不是目的,政府不是为了变革而变革,而是希望通过变革能更好地执政为民,更好地实现公共利益,这就客观要求在目前和今后的政府变革过程中,必须坚持以人为本,并以此为理念构筑公务员的心理契约:①树立起公务员是政府里最重要资源的意识,实现以事为中心向以人为中心的转变。在传统的干部人事制度下,个人只是庞大的永不停转的官僚制机器上的一个小齿轮,只能按规定程序、制度和规则来运转,窒息了人的积极性和创造性,因而必须改变这种以事为中心的传统管理模式,将公务员的使用与开发有机结合起来,激发公务员的潜能,实现公务员的全面发展;②充分相信和尊重公务员。政府变革从本质上讲是公务员的自我否定和自我发展,因此更应该相信、团结和依靠他们,树立他们的主人翁意识,强化他们的责任感和使命感,使他们从个人利益和狭隘思维的束缚中摆脱出来,以公共利益为重,坚持权为民所用,情为民所系,利为民所谋,勇敢地面对政府改革,积极地推进政府改革;③充分考虑公务员的利益。毫无疑问,人是改革的目的,政府改革必须有利于公务员利益的增进。但是这里特别需要强调的是,必须同时使公务员充分认识到,以人为本中的“人”,既是自己和自己身边的人,又是全社会的人;既是现在已经存在着的人,也是将来要出现的人。想问题,做事情,搞改革,谋发展,既要在单个人身上体现以人为本,又要在全社会层面上体现以人为本;既要在今天的现实中体现以人为本,又要在未来的目标中体现以人为本。[15]所以,在设计政府变革方案时,一方面
必须考虑到变革方案的可操作性,照顾到公务员的利益,使公务员有动力进行自我否定和自我发展;另一方面又必须从集体意识和公共利益出发,尽量降低变革的成本,决不能因为公务员的局部利益而让全社会背上沉重的财政负担。

2.愿景式管理:以共同愿景来凝聚心理契约

共同愿景是组织成员共同认可、向往、渴求的愿望和景象,它既体现组织未来发展的远大目标,同时也必须能够体现组织成员的共同愿望。[16]在组织中,共同愿景能唤起人们内心的希望,并具有一种内在的张力使得组织全体成员具有神圣的使命感和为组织奉献的精神,它赋予工作以新的意义,使之成为一项在追求蕴含在工作之中但比工作本身拥有更高目的的伟大事业[17]。深化行政管理体制改革,其中必然寄托着公务员理想的追求和向往,也承载着公务员现实的需求和愿望。一方面,公务员希望通过公共行政改革把政府变成高效精简、廉洁公正、兴国富民的政府;另一方面也希望在变革过程中能进一步提升自己的地位和待遇,至少不能因变革而让自己紧张不安、分流下岗。这两者交织在一起,对于某个公务员来说有时又是不相融的,因为变革毕竟要打破传统的利益格局,重建新的利益格局。因此,在政府变革过程中,如果没有一个强大的拉力来牵引,维持现状的力量将牢不可破。共同愿景正是通过建立一个高远而又可逐步实现的目标,凝
聚公务员的心理契约,引导人们一步步排除干扰,牵引公务员沿着正确的方向达到成功的彼岸。

在通过共同愿景来凝聚心理契约,实施愿景式管理的过程中,要注意以下几点:①正确处理政府变革中共同愿景与个人愿景的辩证关系。政府变革的共同愿景必须构筑在公务员个人愿景之上,但又要高于个人愿景,同时鼓励公务员将共同愿景融入个人愿景之中。只有这样,才能确保个人愿景的实现过程也就是共同愿景的实现过程,共同愿景有了微观基础,个人愿景有了提升;②鼓励公务员在政府变革过程中改变心智模式,不断地自我超越。一是要不断地突破个人利益的樊笼,正确看待政府变革过程的新与旧、破与立、得与失,有整体感,有大局观;二是要不断地突破自己过去的成就和目标,从成功走向卓越,设定新的更高的目标和完成更艰巨的任务;③明晰勾画出政府组织变革的方向和蓝图。在组织中不管那些注视着变革的人是热烈拥护还是仅仅容忍变革,他们都希望知道组织改革欲改向何方。[18]给公务员描绘政府变革的路线图,并展望变革的前景,能激发公务员变革的紧迫感和使命感,使公务员在变革实践过程中能逐渐把个人愿景与共同愿景协调起来,进而成为变革的支持和促进力量。

3.参与式管理:以互动的方式来维护心理契约

《政府未来的治理模式》一书指出,扩大公共雇员的参与程度,让大量有思想、有才华的下级公务员参与决策过程,是提高政府绩效的重要途径。[19]实际上,参与式管理的优点不仅仅在于它使得公务员在参与政府变革的决策过程中能提供更多和更有价值的信息,更为重要的是通过这种方式能使公务员在互动过程中调整和维护自己的心理契约,提高心理承受力,消除许多不必要的心理矛盾,从而大大降低政府变革的难度,使政府变革获得必要的群体基础。

目前,我国公共行政实际上处于由统治行政向管理行政转化的过渡时期,统治行政并没有完全退出历史舞台,管理行政仍未完全确立。一方面,政府的公共权力本身缺乏有效的制度监督和制约,“官大一级压死人”,行政决策“家长制”现象依然严重,普通公务员成为单纯的决策实施者或置于被动接受变革的境地,变革积极性受到严重挫伤;另一方面,尽管我国从形式上已建立起类似于科层制的政府管理构架,但其制度化的精髓远未实现,规则与制度还没有完全取代高层决策者的个人偏好和经验,组织成员随意超越和歪曲制度的现象随处可见。当规则与制度于己有利或于己无关时,它就成为照章办事的神圣理由。当规则与制度于己不利时,它又被置于可有可无之地。[20]因而在政府变革过程中:①向广大基层公务员讲清政府变革的背景和原因,使人人都明白变革的必要性和重要意义,变革的艰巨性和复杂性,变革的有利条件和不利因素,从而正确地面对变革中利益上的得与失;②转变行政领导作风,深入调查,仔细研究,听取基层公务员对政府变
革的意见和建议,充分尊重公务员在物质和精神上的需求,使其参与变革方案设计的决策过程,把目前所存在的问题看准、摸透,然后制定出切实可行的变革方案;③在执行政府变革方案时,精心组织,注意突破难点,抓住重点,消除盲点,加强薄弱点,特别是在人员的选聘上要坚持公平、公正和公开的原则,保持程序正义,使每个人都获得公平的竞争机会,确保变革的顺利进行。

4.激励式管理:以激励为切入点来引导心理契约

人是万物之灵,是知、情、意的结合体。人不仅有个人生活,而且有社会生活;不仅有物质生活,而且有精神生活;不仅有七情六欲,衣食住行,而且有理想、有价值观、有道德标准;不仅有历史传承,而且有未来憧憬。因而,在变革环境下,尤应从人力资本“能动性”这一特征出发,以激励为切入点来引导公务员的心理契约,使公务员明白什么是政府所期望的,什么是政府所不提倡的。在激励重点上,既强调个人发展,又兼顾利益驱动;在激励方式上,既强调组织激励,又兼顾个人激励;在激励时间效应上,既强调长期激励,又兼顾短期激励;在激励报酬机制设计上,既强调事后激励,又兼顾事前、事中激励。在具体的激励式管理过程中,特别要做到如下几点:①坚持能力和业绩导向,对公务员实行绩效管理。公务员绩效管理要以追求顾客或公民满意度为目标,从能力和业绩两个方面,根据“三E”———效益(Economic)、效率(Efficiency)、效能(Effectiveness)建立起具有可比性和可测量的成本核算和绩效指标体系,对公务员的工作能力和实绩进行客观、科学、公正的考评,并把定期的绩效考核结果与公务员的工资、奖惩及晋升等联系起来;[21]②强调责任感、工作满意度、成长机会等非经济报偿在公务员心理契约中的重要激励作用。公务员是一个执掌公共权力的群体,其人文精神和道德观念比其他群体更具有外部性,恶的公务员会被视作恶的政府化身,善的公务员会被视作善的政府化身。因此,在政府变革的背景下,应基于他们的成就需要和权力需要的考虑,为他们提供成长机会和施展才华的舞台,激发他们以天下为己任的使命感和责任心,并通过工作内容丰富化、工作范围扩大化以及对其工作行为的认同和奖励,使公务员对自己工作产生满足感、认同感和荣誉感;③创新公务员职位设置,重视公务员的职业生涯开发。目前,我国公务员职位没有按照其内在性质和特点进行分类,只简单地划分为领导职务和非领导职务,造成公务员职业发展阶梯单一而狭窄,导致公务员都往领导职务上挤。[22]而许多有能力的年轻干部由于不会或不屑于“跑官要官”,在晋升的道路上举步维艰,逐渐失去了对自身工作成绩和价值的心理认同。这客观上要求在政府变革过程中遵循“人尽其才”和“人岗匹配”的原则,根据不同人才的成长规律,按照公务员的不同特质和能力,设计不同的职业发展阶梯,宜行政职务发展的就在行政职务和行政级别上晋升,宜技术发展的就在专业技术岗位和技术职称上晋升。特别是随着政府管理专业化程度的提高,政府机关对专业技术人员的需求量也越来越大,建设专业化的公务员队伍越来越紧迫,如果不考虑专业技术人员在任职资格、工作职责、评价方式、绩效标
准、晋升途径和个人需求等方面与一般行政管理人员的差异,必将使政府外的专业人才对公务员职业望而却步,政府内的专业人才逐渐官僚化,蜕变为非专业的行政官僚。

三、结语

政府变革决不会简单地呈线性状态,而是一个复杂的系统工程,其中公务员的心理状态和行政行为是影响变革成败
极为重要的因素。然而过去的研究大都是从宏观的视角进行分析,其最终的落脚点基本上都在制度和政策层面上,从而忽略了政府变革与作为微观个体的公务员在变革环境中的相互反应,采取何种管理策略来促使二者的良性互动则更是付之阙如。本文试图从公务员心理契约这一微观分析的视角出发,寻求政府变革成功的微观基础,期望能抛砖引玉,引起思考。本文认为,政府变革实质上是公务员的自我否定和自我发展的过程,行政管理体制改革的每一项内容、每一个环节,都需要公务员的参与来完成,公务员素质的高低、对变革认同与否及参与程度如何,直接关系到我国行政管理体制改革的成败。因此,中国的公共行政体制改革,应该立足于中国自身的环境和现实,充分考虑公务员在政府变革中角色和心态的变化,采取诸如人本化管理、愿景式管理、参与式管理和激励式管理等管理策略,与公务员进行“心”的链接,对公务员的心理契约进行重构和修复。唯有如此,公务员才能在变革中涅再生,在变革中成长发展,政府变革也才能真正迈开步伐。

但是,我们也必须认识到,在政府变革过程中,虽然从微观角度出发关注公务员的心理需要极为重要,但切忌矫枉过
正。如果一味迁就公务员的需求,过分强调公务员的人性面,而忽视了政府本身存在的目标与环境,忽视公共利益和公民需求,那也是很危险的。过分注重其成员个体需求的组织,多半是一个无效的、松懈的组织。因此,在政府变革中,必须通盘考虑宏观和微观两个层面,兼顾政府变革的整体目标与公务员的个体需求,系统规划,统筹安排。



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