自古以来,受传统血缘政治文化环境影响所导致的非公平选拔是我国人事选拔制度的痼疾,它就像一种滤过性的病毒,使历代的人才选拔制度无一幸免。时至当代,伴随着“依法治国”方略的实施,中国政府的公务员选拔任用制度虽日趋完善,但现实考查和理论分析表明,公平、公正的公务员录用仍需更健全的制度安排和行政伦理实践。

一、我国现行公务员选拔制度及其存在的问题

　　改革开放以来,中国共产党始终把干部的选拔和管理工作放在政治体制改革的首位,尤其是十四大提出建立社会主义市场经济体制后,我国的干部人事制度改革由点到面全面铺开,与市场经济体制相配套的新型人事体制框架逐步形成。这一时期的干部人事制度改革中有两个突出的事件:一是建立并推行了公务员制度;二是颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。1993年10月1日,《国家公务员暂行条例》(以下简称《条例》)正式颁布实施,这标志着我国干部人事管理开始走向科学化、民主化、法制化的道路。1994年6月,《国家公务员录用暂行规定》发布,国家公务员“凡进必考”的录用制度初步建立,以考试的形式控制了公务员队伍的入口。

2005年4月27日,第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》),2006年1月1日起实施,是建国50多年来干部人事管理第一部总章程性质的法律。它借鉴了国外公务员制度的经验,把长期形成的干部人事管理的一些做法和经验上升为法律,在依法治国背景下具有里程碑意义。

伴随着《条例》和《公务员法》的诞生,以考试任职为基本特征的现代公务员制度已在我国初步建立,作为政府官员的公务人员也被赋予了全新的政治意义,但真正体现公开、公平、公正之效率原则的公务员考录制度并不能一蹴而就,这一点在地方政府的公务员招考中显得尤为突出。

首先,《公务员法》第十一条规定了我国公务员应当具备的基本条件,如对宪法的维护、良好的品行、身体条件等,但在该法第二十三条还规定:“报考公务员,除应当具备本法第十一条规定的条件外,还应当具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职所要求的资格条件”[1]7这一规定,一方面是考虑到公务员具体招考部门的实际需要,但另一方面也为公务员招考的主管部门留下了徇私的空间。从现象上看,地方政府的公务员招考过程中出现了报考资格条件的不同执行标准,为“拉关系、走后门”大开了方便之门。在公务员报考资格审查中,对有关系背景和没有关系背景的人来说结果大不一样,这些在公务员进入门槛问题上的徇私舞弊,剥夺了另一部分人自我实现的机会,也诋毁了制度中应有的基本公正。例如,2004年7月湖南省桃江县公安局招录公安民警中存在的不公正现象,经《三湘都市报》曝光后所激起的反响和民愤是很好的证明。

事实上,省级以上公务员主管部门对公务员职位资格条件的规定,其出发点显然不是限制公民的报考权,而是在为用人机关(招录机关)提供相应的规范,一方面确保用人机关(招录机关)确定职位职责和任职资格条件不违反相应的机关职能、规格、编制限额、职数以及结构比例的规定要求,另一方面,防止用人机关(招录机关)滥用职权随意设置资格条件,侵犯公民权利。但这一规定在被执行过程中被那些别有所图的人别有用心地加以利用,却是法律的制定者和颁布者始料未及的。

其次,在我国公务员招录的过程中,面试这一环节基本都是由政府人事部门委托给各级用人单位自己来执行的,因为逻辑上用人单位自身最清楚所需人员的具体要求,但这一规定又给公务员选拔录用中的关系荫庇提供了便利。表现在一些招考部门为了照顾私利所涉及的人事,使“面试”这一体现用人部门招考公务员科学性原则的程序成为了“变相内招”,“关系”和“面子”所及人员的亲友、子女等考生在面试环节时占据了优先性。

再次,《公务员法》第七十条规定,“公务员执行公务时,有下列情形之一的,应当回避:涉及本人利害关系的;涉及与本人有本法第六十八条第一款所列亲属关系人员的利害关系的;其他可能影响公正执行公务的”[1]18。这也是公务员招录过程中回避原则的应用。“法不禁止即合法”,虽然第六十八条中对夫妻婚姻关系、直系血亲关系、三代内旁系血亲关系在执行公务过程中的回避要求规定得比较明确,但是,第七十条第三款关于“其他可能影响公正执行公务的”情况则又表现了法律不可避免的模糊性,而这种模糊性又使得人们在依法行政的过程中缺少一个统一的制度性标准,所以,在公务员实际招录的过程中,虽没有第六十八条规定的关系却有其他关系的行政人员,在招录过程中往往是可以不回避的。也就是说,在直接的血缘和姻亲等明显关系之外,形成了一个制度的“盲区”,在那片区域,法律管不到,也无法管。

可以想见的是,如果应考者与考官是很好的朋友关系或曾经是师生关系、应考者的父母以前曾经有恩于考官等等,招考者因为“面子”、“人情”必然为徇情枉法洞开大门,在此情景下,招考人员已经丧失秉公执法的精神参照而使制度本身失灵,人事回避制度实际上就变成了对制度的回避,实现真正公平的竞争只能成为一种美好的愿望。以2000年湖北省潜江市工商局招录公务员为例,两次录用考试都有人事先知道考试的内容,即使是在省人事厅和省工商局专门增派20多名工作人员严格监管的情况下,潜江市工商局招录公务员进行的第二次考试中,依然发现有监考人员“故意”疏忽纵容部分考生夹带抄袭的行为,显然,这是人情面子之下公务员选拔中人情化的典型体现,是制度执行者“冥顽不化”地对制度的“回避”。

实际上,经由媒体报道出来的公务员招考中的各类徇私舞弊案件不在少数,而这些也不过是各地未能查处的公务员招考中违法乱纪现象的冰山一角。可以说,公务员制度对近代社会的文官考试制度及实行1 300多年的科举制的替代,并不意味着就此找出了一个真正完美的选贤任能制度。现行的公务员选拔制度的完善,操作的公正、公开、透明,乃至既有弊端的消除等等,都需要有一个更高的层次、更宽松的自由空间、更具普遍性的参与群体、更科学的选贤任能机制。

二、公务员选拔“人情化”的病因

　　中国公务员选拔中的人情化问题,其实是千百年来中国血缘化政治传统的当代延续,有着自身的社会背景、历史原因和制度因素。

1.“熟人社会”膨胀中的权变主义

出于理解中国传统社会中社会关系特点的需要,费孝通先生在其人类学研究中提出了“差序格局”、“熟人社会”和“陌生人社会”的解释框架。按照费孝通先生的分析,中国传统社会是一个“熟人社会”,而非契约社会,它以血缘关系维系,“人和人的权利和义务根据亲属关系来决定”[2]。人与人通过这种关系互相联系起来,构成以人为中心及其血缘关系、地缘关系为纽带的一张张关系网。随着社会发展,人们为了实际上的功利性,突破了血缘关系,将非亲属也纳入自己的交往范围和圈子。究其本质,这是一种小生产者的处世哲学。这种处世哲学中,人们按亲疏、内外、生熟,区别对待与之交往的不同对象。“熟人好办事”、“熟人无原则”,对外人、生人则采取不信任、不合作态度,背景、关系、面子和人脉等等成为“熟人社会”的典型话语。

处于工业化进程的当今中国社会,历史地承接着传统农业社会的各种社会心理和政治文化,又面临着向市场经济过渡的种种观念、利益冲击,无论是公共领域、私人领域,还是在日常生活领域,无时无处不受到它们的影响。特别是在社会治理领域,人情面子的泛滥弱化了“法制”的功能,以“关系”代替“规范”,“熟人面子”替代法律,社会正义和公正的天平屡屡在“人情”中发生倾斜。甚至亲情、交情、友情等均成为替代公平性行政程序的手段,移植到公共行政中,引发官员腐败、权力寻租行为的泛滥,进而导致整个社会风气败坏。

时至今日,权力关系的滥用同“熟人社会”的旧式观念结合在一起,产生了以权谋私、任人唯亲、官官相护、徇私舞弊、包庇纵容等种种贪污腐败现象,人情、面子的作用远胜于法律制度的规定。而公务员招考过程中的人情化现象,大到集体性的徇私舞弊,小到请客送礼,都是“熟人社会”过分发育而造成的对法制社会的腐蚀。而在此之后,那些靠拉关系、走后门而被录用的公务员则继续因循着人情化的路子使用自己手中的权力,获取所期望的利益。他也会以一种权变主义的处理问题的方式,在“情”与“理”的使用上明显地区分出内与外,讲究内外有别。此种情理适用范围的区别又导致了两种后果:一是难以对制度树立起信心,因而相对忽视制度建设;二是即使存在一些制度,他们也主要被用以规制陌生人的行为,而家人、朋友和熟人则可以在情的支配下规避制度。于是,正式的法律制度与规范往往被合情不合法的“潜规则”所取代,并左右着现实生活的运行。

2.统治行政遗留下的权力文化

“在农业社会中,国家、政府及其行政,都属于统治型社会治理模式的范畴,担负着国家、政府自身管理和社会管理的行政体系,可以看作为统治行政的体系。”[3]43在这种社会治理模式中居于主导地位的统治关系是一种赤裸裸的权力关系,治理就是统治,是在权力关系的基础上确立起来的统治。

而权力关系主要特点是封闭性,是一种通过谋求内在平衡而实现外在功能的关系。一方面,在不同的层级区分中,权力关系所代表的利益矛盾永远无法求解;另一方面,权力主体的利益要求是通过权力而得以实现的,丧失权力也就意味着一切利益要求都会成为泡影,权力被神化,出现了权力拜物教和官本位思想。特别是在熟人社会的背景下,普遍存在着的权力崇拜,妨碍了对权力进行任何制度化的约束,具有无法祛除的人格化色彩。

在中国漫长的农业社会统治行政体系中,家国同构的结构化特征又使统治行政的客观结构体系充斥着家长制式权力等级关系,同时也使权力结构和亲属结构紧密地联系在一起,而行政权力与政治权力的混同,使统治行政的主观结构系统中泛滥着权术和权谋。因此,在中国迈向工业社会的进程中,尽管提出了“依法治国”的方略,逐步走向法制化的道路,但是,旧有社会治理模式的一些特征已经作为一种心理的、社会的和文化的因素沉淀下来,深深地烙印在既有的社会治理体系之中。虽然,这些因素“不是一种力量,不是造成社会事件、行动、制度或过程的原因;它是一种这些社会现象可以在其中得到清晰描述的极深刻的脉络”[4]。其实,只要“法”是一种边缘化的治理工具而非一种稳定的制度性安排,那就可以说权力关系仍将在治理模式中占据主导地位,这种治理模式仍将是“权治”模式。此时,即便治理者试图摆脱任人唯亲的窠臼,也做出了相关的制度安排,但权力本身的贪婪和随意性却破坏着该种制度得以有效运行的基础。

如前所述,民国时期孙中山辛亥革命建立起来的政权虽然也标榜着“民主”和“宪政”,提出“五权分立”以图实现对权力的制衡,却依然未能在行动中真正把握以法律制约权力的实质,法律关系的建立徒有虚名,他们所建立的政治体制就依然是以权力关系为中心的,那么官员选拔中的人情化就不可能祛除,甚至会在“不虞效应”中愈加恶劣。

3.既有法律制度的不周延性

随着人类在自身发展的过程中逐步体认到了统治型社会中“权治”的随意性和非科学性,并开始用法的精神替代易受个人情感因素影响的权力意志,并试图使社会生活的一切层面在法律所提供的基本制度框架下各安其序,以“法治”为标识的管理型的社会治理模式应运而生。当然,管理行政已经属于公共行政的范畴,它在名义上追求社会公正,突出公共精神。但是,我们也必须看到,在财产私有的观念和制度前提下,整个社会以利益要求的差异而被隔离成支离破碎的不同阶级、阶层、利益集团。管理行政的“法制安排与政府体制之间也存在着悖理,法制要求满足于市场经济自由平等的要求,而政府体制则以层级化的设置去把法制付诸实施,而且在法制变成现实的过程中,时时处处都能看到行政命令在发挥着主导作用”[3]38。在这一意义上,“现代社会的‘法治’的独裁主义性质一点也不比前现代社会的人治逊色,它也像从前一样实行财富和权力的极不公平的分配,但它为此而采用的手法却如此复杂而间接,使得旁观者如坠雾中”[5]。

在政治与行政的二元分离中,法制与权力的矛盾并没有因为管理型社会治理模式的确立而彻底消弭。作为制度的法律体系,它的存在是由人类理性发展的有限性决定的。通过法律的制定,管理者企图将有限的理性认识制度化为行为戒律和自由底线。法律被定义在底线伦理的范围内,它使得超出底线伦理以上的个体道德存在捉襟见肘。所谓管理行政,实行的是一种法制主义的逻辑,它企图以法律为圆心去圈定具体权力执掌者的思想、情感和行为。殊不知圆圈越大圆周线越长,理性触知圈外的不可预知就越多。而管理行政的体系由于存在着个人利益个人追求和个人旨趣方面的原因,相互之间存在着竞争以及由竞争引起的矛盾,行政体系的结构将管理精英纠合在一起,而行政体制中的竞争机制又把他们放在对立的位置上,所以,客观上的貌合神离是不可避免的。

诚然,在管理行政中,权力关系已经实现了由特定个人及阶层的权力向公共权力的交接,但法律的贯彻实施最终离不开具体的行政主体,在公务员选拔的行政行为中,法律制度的各种规定之外以及法条之间存在的缝隙,为权力关系的各种影响,为“熟人社会”的各种沉淀因素,为几千年农业社会遗留下来的“官本位”意识留下了足够的空间,成为个别行政主体滥用权力和以权谋私的机会。此时,法制的不周延性凸显无遗。在这一意义上,“法条”本身并没有能力解决那些基本的社会正义问题,法律本身可以是权力和特权的一个主要支柱,带有更深刻的腐败性质。

由此,官本位的偏执、法律不可避免的模糊性、对权力的觊觎使得人情、“面子”关系成为官场生存的最好营养品,“制度、法律、权力这些在西方社会学家看来十分重要、严肃和正式的社会(政治)生活概念,由于中国人的日常性的介入和融合,已变得不那么正儿八经,似乎没有什么是不可以变通的,也没有什么不可以用策略来应付的”[6]。不同于传统熟人社会的是,人际间“关系面子”曾经包含的道德伦常丧失殆尽,逼迫人们以一种策略性、投机性的方式行动。

综上所述,处于转型期的中国社会,利己主义膜拜的狂热尚未退却,经济利益的追求方兴未艾,而传统社会差序格局与家族本位观念的影响也为人们实现私利进行着催化。而单纯以科学化、技术化为特征的“法制”取代“权制”的过程,并不能阻挡“权治”的历史惯性,法律制度“永远无法把行政行为固定在某些一成不变的模式之中,它必须为行政行为留下一定的自由空间,而这个空间既有可能成为行政主体发挥创造性的前提,也有可能成为行政主体滥用权力和以权谋私的机会”[7]。而公务员选拔中的人情化现象,便是行政主体滥用权力牟取私利的典型表现。

三、行政伦理建设:公务员录用祛人情化的努力方向

　　在我们生活的这个时代,人们对政府寄托着比以往任何时候都更高、更多的期望,不仅要求政府的行政是科学的、合理的和有效率的,而且要求它更加公正、更具有可信任性。而在法治建设迅速增强的条件下,在《条例》及《公务员法》颁布之后,公务员选拔制仍然出现了较为严重的腐败问题,意味着在“熟人社会”过分发育的中国,经历了几千年传统农业社会的权治之后,法治并不是解决这一问题的唯一途径,公务员录用中的祛人情化还需要得到行政伦理实践的支持。

针对公共行政体系中出现诸如权力寻租、血缘荫庇等违反行政客体期望的问题,人们总是习惯于首先从立法层面中相关法条的完善或改进中去解决。最近几年,随着市场经济体制的建立和完善,我国的公务员队伍建设取得了一定的成效,通过考试录用公务员已成为一道必备的法定程序,“进口关”基本上做到了“有法可依”。然而,转型期由于行政人员本身的伦理道德思想缺乏应有的系统再造,对行政关系的认知产生的偏差又不可能一下子扭转过来,因此在进行制度设计的时候更应注重对行政人员行为的引导。譬如,可以采用考官持证上岗制度。对参加资格认证考试的考官需进行严格的考核、考试,合格者发给面试考官合格证,并建立考官人才库。考官人才库的建立要顾及年龄结构、性别结构、知识结构以及性格结构。在需要进行面试时,从考官人才库中抽调考官与用人单位一同参加面试工作,真正做到考官凭证上岗。在相当程度上控制面试中的任人唯亲,确保公平。同时,要保证考核的公平、公正、合理,也需要加强社会监督力量,建立起科学、完善的公务员录用监督机制。

但需要指出的是,上述从完善法律本身提出的各种举措远非杜绝公务员录用中人情化现象的唯一途径。健全的法律制度被认为是保障公务员公正公平选拔的必要条件,而公务员选拔过程中行政人员的伦理价值考量常常被疏忽。而相关法律条例不断遭遇执行困境的不争现实已经证明,中国的血缘政治传统,使得在正式的、以法律的形式固定下来的官员选拔体制之外形成了另外一个隐蔽的体制,与前者不同的是,后一个体制在实际运作的过程中看不见、摸不着,但又真实地左右着现实生活的运行,它的出现,替代了行政体系主持社会正义的职能与角色。

一方面,作为行政主体的行政人员的思想价值观念发生了改变,行政个体在对国家及社会事物进行管理的过程中,行政价值的确定、选择和追求渐渐远离了维护社会利益的公共性目标,对行政关系的认知产生了偏离,在行政行为的选择中,表现出避免成为他人追逐利益牺牲品的精明。因此,对消除血缘政治的影响而言,纠正已有官僚体系内部行政人员价值观念上的认识偏离、改变他们的价值观念、提高他们的伦理道德水平至关重要。

另一方面,因为政府对社会管理基本职能的垄断带来的种种利益不断激发着社会成员挤进政府部门的欲望,使公务员录用本身成为权力争夺的稀缺性“资源”。而人情、面子关系泛滥等熟人社会的顽疾,是最终在全球竞争形势下的转型过程中消亡,还是邂逅新的历史契机而进行创造性的自我更新,更取决于能否通过对行政系统中行政个体价值层面的分析。要找寻一条基于伦理考量的制度设计和安排之路,唯此,才可能对当下存在于我国公务员选拔过程中的因权力关系肆虐、法律关系衰微而产生的种种弊端做出彻底清算。

在管理型社会治理模式中,官僚制在组织体系以及政府结构上是否认任何平等实现的追求的,而且,当政府把内部管理的方式、方法应用于外部社会管理之时,整个社会中一切与政府相关联的事务上,包括在公务员录用这样程序性的具体行为过程中,都存在着根本上否认平等原则的可能性。公务员招考中的人情化现象说明,政府在平等的目标追求中却总是用自己的行为破坏了平等,这是政治与行政的实质性矛盾使然。要解决这个矛盾,既不能从政治的角度来寻求方案,也无法通过现有行政模式的点滴变革去谋求解决的途径,而需要在社会治理模式的意义上进行更充分的理论探讨和行动方案设计。在这一意义上,行政伦理建设的实践层面和理论层面缺一不可。


参考文献:
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