在领导中国人民进行革命、建设和改革的各个历史时期,邓小平始终坚持反对官僚主义,提出了许多反对和克服官僚主义的思想主张。邓小平的反官僚主义思想具有鲜明的时代特征和针对性。在不同的阶段,官僚主义的表现形式有所不同,邓小平剖析官僚主义的视角就有所不同,提出的反对官僚主义的方法和措施也有区别。邓小平反官僚主义思想是随着中国革命、建设和改革的实践而不断发展和走向成熟的,它极大地丰富和发展了马克思主义政权建设的思想宝库。深入学习和研究邓小平的反官僚主义思想,对于我们加强党的执政能力建设,克服各种新的官僚主义弊端,具有重要的现实意义。

一、对官僚主义问题的初步探索

抗日战争和解放战争时期,是邓小平对官僚主义问题进行初步探索的阶段。在这一阶段,邓小平及时发现并纠正党在具体工作中所存在的官僚主义错误。这时,邓小平反对官僚主义的理论观点还是初步的、不系统的,还处于初步探索的阶段。但是,这些观点具有很强的现实针对性。

第一,纠正抗日民主政权工作中的官僚主义。邓小平认为,在抗日民主政权的建设和工作中,存在两种官僚主义倾向。一是存在于党组织和党员之中的官僚主义,这是要多党派合作过程中出现的官僚主义。1941年4月,邓小平在《党与抗日民主政权》一文中批评了这种官僚主义。文中指出,在抗日民主政权中,部分党员存在“以党治国”的错误观念,不能正确处理与党外人士的关系。具体表现在:“党的各级指导机关日趋麻木,不细心地去研究政策,忙于事务上的干涉政权,放松了政治领导”;“党员‘因党而骄’,在政权中工作的党员自高自大,盛气凌人,自以为是,看不起非党员,自己可以不守法,不遵守政权的纪律和秩序。”[1]这种“因党而骄”的官僚主义,对革命事业的危害性极大,它麻痹了党、腐化了党、破坏了党、使党脱离了群众。因此,必须加强政权中的党团和党员的民主教育,让广大党员了解民主政治的好处。通过发扬民主,消除党员的官僚主义作风,发挥党员在政权中的模范作用。二是存在于政府部门中的官僚主义,这是政府在指导群众工作中出现的官僚主义。1943年2月,邓小平在《根据地建设与群众运动》一文中对克服这种官僚主义提出了明确要求。他指出:“政府对于群众运动应是扶植的态度,所以不应对群众运动采取旁观或漠不关心的官僚主义态度。”[2]政府的责任不仅仅是颁布法令,下达指示,还应当通过采取相应的措施保障其实现。如加强政府法令的解释工作,督促法令的实行,在发生纠纷时依法进行秉公办理,当群众运动出现过左行动时及时加以纠正。

第二,纠正敌后经济建设中的官僚主义。1943年7月,邓小平在《太行山的经济建设》一文中谈到了这个问题。他指出:“在组织和领导人民生产的事业上,我们也并非万事如意的。主观主义和粗枝大叶的毛病,妨碍了不少工作的进步。”“一些形式主义和官僚主义的作风,如过多的群众会议、干部会议,乃至人民武装过多的放哨和操练,都妨碍了农民的耕作。”产生这一问题的原因,在于“我们的干部对生产的事情了解太少,常从主观的愿望去决定问题”。[3]邓小平强调,这些错误做法必须得到纠正,政策的制定必须以人民的福利为出发点。是关心群众,维护群众的利益,还是脱离群众,违背群众的利益,这是区分坚持群众路线与奉行官僚主义的基本标准。

第三,纠正土改工作中的官僚主义。在解放战争时期,担任中共中央中原局第一书记的邓小平,剖析了中原区在土改工作中存在的主观主义、官僚主义的错误。这一工作中的官僚主义作风表现在:制订土改工作的方针和计划,不是从客观实际出发,而是从主观愿望出发;大多数农民还没有分配土地的真实要求,土地的分配实际上是外来干部用行政命令、包办代替的方法完成的。邓小平指出:“我们到新区不调查不研究,简单地抱着半年完成土改的意愿,不管敌情是否许可,不管群众的和干部的准备程度,忽视了群众工作的艰苦性,把少数勇敢分子的行动误认是大多数群众的行动,把大军进入后群众一时的热劲,误认是多数农民已经有了分配土地的觉悟和要求,因而不是有步骤有分别地去领导群众,取得胜利,而是轻率地决定实行土地改革。事实证明,这是行不通的,而且是有害的。”[4]针对这些问题,邓小平提出了纠正土改工作中的官僚主义的具体措施:凡是没有分土地的地方,即应停止分配土地的宣传,要进行减租减息及合理负担的宣传,着手调查研究,创造典型,积累经验,制定统一的减租减息及合理负担的法令和进行步骤,然后开展减租减息的群众运动。在工作中遇到问题要协同群众商量解决办法。在解决问题的时候,不应只根据少数干部和积极分子的意见,而应根据农民群众大多数的意见,并且可以吸收在家地富参加讨论发表意见。

邓小平在民主革命时期关于反对官僚主义的论述,是邓小平反官僚主义思想的重要组成部分。这些思想主张对于我们分析邓小平反官僚主义思想的发展脉络,完整地认识和把握邓小平的反官僚主义思想,都是有益的和必不可少的。此前的研究往往忽略了这一点。这一时期,邓小平的反官僚主义思想的最重要的特征,就是对党在实际工作中存在的官僚主义作风进行剖析,提出具体的解决办法和思路。当前,我们要密切注意各项具体工作中的官僚主义作风,切实维护广大群众的利益。一年多来,根据党中央的部署,全国各地掀起了建设社会主义新农村的高潮。这本来是一件对广大农民群众十分有利的事情。但一些地方政府却强迫农民“造新房、刷新墙、修广场、点新灯”,使农民再次背上沉重负担。温家宝在十届全国人大五次会议上所作的政府工作报告中明确指出,推进社会主义新农村建设,必须坚持尊重农民意愿、维护农民权益,反对形式主义和强迫命令。新农村建设中出现的官僚主义,就是我们当前在具体工作中出现的新的官僚主义。类似的官僚主义现象,还会在其他的具体工作中表现出来,必须及时发现并坚决加以纠正。

二、反官僚主义思想的系统化

在中共七届二中全会上,毛泽东强调,因为胜利,党内的骄傲自满、功臣自居、贪图享乐的情绪可能生长。官僚主义在执政条件下比在革命时期更容易产生,全党同志必须充分认识到反对官僚主义的紧迫性和重要性。新中国成立以后,邓小平坚持和继承毛泽东在这一时期关于反对官僚主义的论述,全面、系统地思考了反对官僚主义的问题。这一时期,邓小平反官僚主义思想的显著特征,就是从巩固执政地位的高度思考如何认识和克服官僚主义的问题。

邓小平论述了反对官僚主义的必要性。他指出,中国共产党已经是执政的党,已经在全部国家工作中居于领导地位。执政党的地位,很容易使我们同志沾染上官僚主义的习气。脱离实际和脱离群众的危险,对于党的组织和党员来说,不是比过去减少而是比过去增加了。邓小平强调:“在党的组织和国家机关的许多工作人员中,正在滋长着形形色色的官僚主义的倾向。”[5]“党的工作中的群众路线,还远没有在我们党内得到完全贯彻执行。我们必须向这些脱离群众的、官僚主义的现象进行经常的斗争。”[6]

邓小平分析了官僚主义产生的历史根源。他指出:“官僚主义是过去人类历史上长时期剥削阶级统治的遗留物。”[7]中国是一个有着几千年封建历史的国家,封建主义的特权思想、等级观念和宗法观念的影响根深蒂固。这些思想观念在人们的心目中,包括在许多党员和领导干部的心目中也是根深蒂固的,它们会通过官僚主义作风的形式表现出来。这些思想观念具有相对独立性,它们不会随着新的社会经济制度的建立而马上消失,相反,它会在很长时间内继续产生影响。正因为如此,邓小平强调,贯彻群众路线,克服官僚主义,必须是一个长时期的斗争。

邓小平列举了官僚主义的种种表现。一是决策中的主观
主义。不少领导机关和领导干部,高高在上,不接近群众,不重视调查研究,不了解工作中的真实情况。他们不是从客观的实际条件和人民群众的具体实践出发,来考虑和决定他们的工作,而是从不确切的情况出发,从想象和愿望出发,主观主义地来考虑和决定他们的工作。二是事务主义和文牍主义。不少机关的负责同志,把自己的绝大部分时间,用在处理文电和不必要的过多的开会上面,很少深入基层,深入群众,了解他们的要求和研究他们的经验,这就不可避免地陷入了事务主义和文牍主义的泥坑。三是机构臃肿引起的官僚主义。不少领导同志,喜欢在自己的工作岗位上建立庞大的机关,由于机构臃肿,层次重叠,不能使群众的意见和要求正确地及时地反映上来,也不能把自己的决议和指示正确地迅速地贯彻下去,在自己和群众之间,设置了许多人为的障碍。四是不及时处理问题,给工作带来损失。不少负责同志,对于工作中需要立即解决的问题,不是亲自动手来处理,而是层层下放,然后又层层上报,结果不是处理有错误,就是处理不及时,使工作受到许多损失。五是不接近群众,不关心群众。有些领导同志,不愿意接近群众,不关心群众的痛痒,对于群众要求迫切解决的问题,不是积极地去解决,而是抱着一种无动于衷的冷淡态度。六是严重的骄傲自满情绪。一些领导干部夸大个人的作用,强调个人的威信,只能听人奉承赞扬,不能受人批评监督,甚至有些品质恶劣的人,还对批评者实行压制和报复。这样的干部为数很少,但是,他们的危害却很大。七是大量的命令主义。不少党的组织和干部,在做出决议、指示以前,既不同群众商量,在执行决议、指示的时候,对群众又不是采取说服教育的方法,而是企图一切依靠命令行事。犯这种错误的同志,他们在主观愿望上也许是想把工作做好,但是,在实际上却是把工作做得很坏。

邓小平提出了反对和克服官僚主义的具体措施。他认为,开展反对官僚主义的斗争,防止脱离实际和脱离群众的危险,最重要的是要做好两方面的工作。一是加强思想教育,二是建立和完善领导制度。他指出:“党除了应该加强对于党员的思想教育之外,更重要的还在于从各方面加强党的领导作用,并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定,以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”[8]从制度上入手解决官僚主义问题,是邓小平提出的崭新观点。邓小平提出了反对官僚主义的具体措施:第一,在党的教育系统、党员的教育材料和党的报刊中,着重进行党的群众路线的教育。第二,改善各级领导机关的工作方法,使领导工作人员有足够的时间深入群众,研究群众的情况、经验和意见。缩小领导机关,减少领导机关的层次,尽可能地把多余的工作人员腾出来派到下层去,使留在领导机关的工作人员必须亲自处理实际工作,防止领导机关官僚化的危险。第三,健全党和国家的民主生活,使党的和政府的下级组织,有充分的便利和保证,可以及时地无所顾忌地批评上级机关工作中的错误和缺点,使党和国家的各种会议,特别是各级党的代表大会和人民代表大会,成为充分反映群众意见、开展批评和争论的讲坛。第四,必须加强党的和国家的监察工作,及时发现和纠正各种官僚主义现象,对于违法乱纪和其他严重地损害群众利益的分子,及时给予处分。第五,各地区各部门党的组织,必须运用过去整党工作的经验,采取群众性的批评和自我批评的方法,每隔一定时期,对全体党员进行一次工作作风的整顿,特别着重检查群众路线的执行情况,要广泛吸收党外人士参加反对官僚主义的斗争。

三、反官僚主义思想的发展和完善

1977年以后,邓小平关于反对官僚主义的思考逐步走向完善和成熟。邓小平着重分析产生官僚主义的体制根源,即认为在现阶段产生官僚主义主要原因是权力过分集中、法制不健全。他提出,只有改革党和国家的领导制度和组织制度,才能从根本上解决官僚主义问题。强调从制度上解决官僚主义,是邓小平在这一时期反官僚主义思想的基本特征。邓小平的这一主张,实现了我们党关于反对官僚主义的重大理论创新。邓小平反复强调要解决官僚主义问题。他指出:“各级领导人的作风要转变,要解决官僚主义的问题、不深入实际的问题。”[9]“官僚主义、机构臃肿、人浮于事的现象必须消除。”[10]1980年8月,邓小平发表《党和国家领导制度的改革》的重要讲话,全面系统地阐述了在新的历史条件下反对官僚主义的问题。主要包括以下内容:

关于官僚主义的表现和危害。邓小平指出,官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。它的主要表现和危害是:高高在上,滥用权力,脱离实际,脱离群众,好摆门面,好说空话,思想僵化,墨守陈规,机构臃肿,人浮于事,办事拖拉,不讲效率,不负责任,不守信用,公文旅行,互相推诿,以至官气十足,动辄训人,打击报复,压制民主,欺上瞒下,专横跋扈,徇私行贿,贪赃枉法,等等。反对和克服官僚主义关系到社会主义的前途和命运,关系到社会主义现代化的成败。此前,邓小平已经明确提出,官僚主义是现代化建设的严重障碍。他说:“现在国际国内普遍都感觉到我们人浮于事,官僚主义,办事拖拉,到处靠开会画圈过日子,许多问题一个电话就可以解决的,拖到半年解决不了。这样还搞什么四个现代化!”[11]要实现社会主义现代化的宏伟目标,就必须坚决克服各种形式的官僚主义。

关于新的历史条件下官僚主义存在和发展的根源。邓小平指出:“我们现在的官僚主义现象,除了同历史上的官僚主义有共同点以外,还有自己的特点,既不同于旧中国的官僚主义,也不同于资本主义国家中的官僚主义。它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。”[12]这是邓小平关于官僚主义的根源问题的崭新认识。具体地说,一是权力过分集中。权力过分集中分两种情况。一种是权力过分集中在中央或者党政机关。在这种情况下,各级领导机关,都管了很多不该管、管不好、管不了的事,这些事放在下面,放在企业、事业、社会单位,让他们自行处理,本来可以很好办,但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来,就很难办。谁也没有这样的神通,能够办这么繁重而生疏的事情。这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。一种是权力集中在少数人手中。这种过分集中,妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行,妨碍集体智慧的发挥,容易造成个人专断,破坏集体领导,这也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。二是法制不健全,无章可循。各级领导机关长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制,缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定,以至于事无大小,往往无章可循,绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题,只好成天忙于请示报告,批转文件。遇到责任互相推诿,遇到权利互相争夺。由于干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法,能进不能出,能上不能下,必然造成机构臃肿,层次多,副职多,闲职多,而机构臃肿又必然促成官僚主义的发展。关于克服官僚主义的方法和措施。邓小平认为,官僚主义现象是我们党和国家的领导制度、干部制度的主要弊端之一。要克服官僚主义就必须改革领导制度和干部制度。他指出:“必须从根本上改变这些制度。当然,官僚主义还有思想作风问题的一面,但是制度问题不解决,思想作风问题也解决不了。”[13]邓小平强调,领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性,过去我们虽也多次反过官僚主义,但是收效甚微,说到底就是没有从制度上解决问题。这里所说的制度,也包括建立和健全法制。邓小平指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[14]用法律明确相关部门和工作人员的权限和职责,规范和制约他们的行为,依法追究不履行法定义务的责任,是防止领导干部独断专行和克服官僚主义最有效的手段。克服官僚主义,是政治体制改革的重要内容。官僚主义是改革和发展的严重障碍,为了推进经济体制改革的顺利进行,必须相应地进行政治体制改革,克服官僚主义的弊端。

1986年5月,邓小平提出:“城市改革是全面改革,不仅涉及经济领域,也涉及文化、科技、教育领域,更重要的是还涉及政治体制改革。政治体制改革就要消除机构臃肿、人浮于事、官僚主义,还包括改革人事制度。”[15]要实现消除官僚主义的目标,首要的是下放权力。权力下放了,国家发号施令少了,下面活动的余地就大,发展就会快。国家发号施令少了,上面的机构就没有好多事情可干,就可以精简了,就可以按才能合理地使用人才,减少官僚主义。同年6月,邓小平又从政治体制改革与经济体制改革的相互关系上,进一步说明了克服官僚主义的重要性。他说:“一九八○年就提出政治体制改革,但没有具体化,现在应该提到日程上来。不然的话,机构庞大,人浮于事,官僚主义,拖拖拉拉,互相扯皮,你这边往下放权,他那边往上收权,必然会阻碍经济体制改革,拖经济发展的后腿。”[16]9月至11月,邓小平就政治体制改革问题发表了一系列重要谈话,明确把克服官僚主义确定为政治体制改革的三大目标之一。他指出,进行政治体制改革的目的,总的来讲是要消除官僚主义,发展社会主义民主,调动人民和基层单位的积极性。邓小平强调,要克服官僚主义,必须着力解决以下三个问题:首先是党政要分开,解决党如何善于领导的问题。这是关键,要放在第一位。第二是权力下放,解决中央和地方的关系,同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三是精简机构。邓小平提出了“精简机构是一场革命”的著名论断。他严肃地指出:“如果不搞这场革命,让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿重叠、职责不清,许多人员不称职、不负责,工作缺乏精力、知识和效率的状况,这是不可能得到人民赞同的,包括我们自己和我们下面的干部。”[17]反对和克服官僚主义,必须发扬民主,加强民主监督。邓小平指出:“要发扬民主,充分发挥人民的智慧,调动人民的积极性。只有在民主的基础上,才能克服官僚主义、长官意志。”[18]这里的“发扬民主”,至少应包括如下两方面的含义:一是保障人民民主权利,允许群众提意见,鼓励群众对官僚主义作风进行批评监督。二是领导班子要坚持民主集中制原则,实行集体领导,防止个人专断。克服官僚主义,不仅需要广大群众的监督,也需要民主党派的监督。邓小平提出:“由于我们党的执政党的地位,我们的一些同志很容易沾染上主观主义、官僚主义和宗派主义的习气。因此,对于我们党来说,更加需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见,需要接受各个方面的批评和监督,以利于集思广益,取长补短,克服缺点,减少错误。”[19]

此外,邓小平还论述了如何正确认识我国官僚主义的严重性问题。一方面,我们必须清醒地认识到,在我国官僚主义仍然是很严重的,“我们的官僚主义确实多得很”[20],必须重视并着手解决这个问题,否则会严重阻碍事业的发展。另一方面,我们又必须认识到,官僚主义是发生在少数领导干部和机关工作人员身上的,“应当注意不要把个别的现象当作普遍的现象,不要把局部的东西夸大为整体。决不是所有党员或多数党员都有不正之风,决不是所有领导干部或多数领导干部都搞特殊化。根本没有也不可能有所谓的‘官僚主义者阶级’”[21]。从以上两个方面认识我国的官僚主义现象至关重要。毛泽东晚年对官僚主义的判断出现过重大失误,扩大了打击面,造成了大量的冤假错案,这方面的教训是很深刻的。邓小平的上述观点,正是在总结历史经验教训的基础上提出来的,对于我们正确认识和分析当前我国社会存在的官僚主义和其他腐败现象具有重要的启示作用。○


注释:
[1][2][3][4][5][6][7][8]邓小平文选(第1卷)[M].北京:人民出版社,1994.11,74,82,109,221,223,223,215.
[9][11][12][13][14][17][19][21]邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994.123,262-263,327-328,328,146,396,205,366.
[10][15][18]邓小平思想年谱[M].北京:中央文献出版社,1998.214,354,113.
[16][20]邓小平文选(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993.160,240.