一、政府城市治理结构内涵与构成要素

政府城市治理结构是一个复杂的体系,总体上说,它涉及到政府在实施相关的城市管理事务中,管理主体及利益相关人构成的互动关系方式,并由此按照一定治理理念设计出来的检索和回应问题的路径,相对稳定的决策、管理和监督组织建制体系、以功能和权责划分为中心的分权和授权体系、管理事务运作和核心业务流程、财务分配以及治理成效评估体系等。在这里,政府城市治理结构首先表现为各个政府部门在城市管理事务中的内部治理结构和流程框架的设计方式,同时也体现在其他党政部门、利益相关者或公民形成的外部关系和绩效评价等激励体系中对于一个城市的政府组织而言,形成某种城市治理结构,或者评价某种治理结构,需要考虑以下5个方面的构成要素:

1·城市发展的战略架构和关键成长点。城市的战略发展规划,尤其是对城市环境资源状况、独特性、长期成长能力、顾客需求结构等因素的识别和界定,决定了一个城市的成长路径与关键管理事务的生成。因此,政府的城市治理结构首先要与城市战略结构相匹配,由此获得治理结构建构的使命与任务。

2·政府城市治理体系决策和任务执行系统建构。在一个复杂的管理系统中,作为中枢系统,决策及其任务输出方式决定着政府分权、授权和信息流转、分享与沟通途径,也决定着各个政府管理部门的资源调动、使用与集结方式,从而影响着政府对城市问题的反应和处理速度。由此,决策体系的位置以及它与其他管理部门之间的分权关系是评价城市治理结构性质的重要因素。

3·政府城市管理组织的任务与核心业务流程。政府组织依据城市管理目标,势必在规定的职能空间里形成主次分层、先后有序的工作任务链,并在业务运作流程的支持下,组织使命和任务得以完成。在治理结构中,虽然业务流程设计看似是一个任务的技术分解和联结过程,但实际上,它关系着组织结构的安排、部门间的权力运作联系方式,最终影响着组织发现问题、回应问题和管理处置的成效。因此,任务链和业务流程是治理结构的重要组成部分。

4·核心业务管理涉及的利益相关者及其关系。城市管理的直接受众是持有各种不同需求和利益居住在城市的公民,城市管理的使命是努力达成公民的需求满足。这使得城市管理不仅是一个理性的管理工具选择过程,更是一个城市管理参与者或利益相关者之间的人际交往和互动过程。政府城市治理结构选择需充分考量管理业务实施中的参与者或利益相关者,考虑城市管理者与这些相关者之间的关系形式,识别利益相关人在管理过程中的角色(如被管制对象、消费者、合作者抑或自我管理者等)与作用。管理者不仅要了解相关人期望的公共服务水平,更为重要的是,他们应以开放和包容的心态将公民作为城市管理结构中重要的合作伙伴。

5·政府城市管理组织之间的职责与权力结构。城市管理事务千头万绪,一项管理职能的履行往往涉及到多个部门和多层政府组织,职能重叠、职能交叉职能缺位等状况同时存在,职责间的平滑衔接和减少不必要摩擦,不仅关乎有限资源的集约使用,而且制约着管理问题的处置效率和质量。因此,如何理顺部门间、条块间的关系,以技术和管理发展权力联结的新型模式也是治理结构关注的重点。

此外,与城市战略发展相适应的公共预算和财政支出分配结构以及组织内外部的评价机制和激励体系,对于城市治理结构的运行起着支持和引导作用,也是城市治理结构不可或缺的要件。

二、我国政府城市治理结构变迁回应的问题

目前,我国政府城市管理的边界及相应的职权归属依然十分模糊,分割化管理和交叉重叠管理并存,管理范围与对象界定随着城市发展过程和新问题的出现而不断调整。从当前我国政府的城市管理机构设置和功能取向看,城市管理概念包含三层含义:第一,宏观的“城市管理”,泛指政府组织或受托管理机构对一个城市地理空间或区位的所有事务进行的管理。它是一个抽象意义上的表述,可以涵盖众多的管理事务,如基础设施、商业环境、工商注册、犯罪、环卫等。第二,在中观意义上,城市管理指政府专设机构或相关职能机构对涉及市政基础设施、市容环境、公用事业、环卫基础设施、水务河道、城市管理综合执法等与城市发展密切相关的基础设施和城市市容秩序管理,其组织建构常常以“城市管理委员会”、“城市管理局”等形式出现。在不同城市,这个层面上的城市管理范围和相关职能归属存在着较大差异,有些城市某项事务的管理相对集中于城市管理部门,有的则分散在几个部门或者由另外一个职能部门独立承担。第三,微观意义上的城市管理是指设立在城市管理委员会或城市管理局之下的城市管理综合执法职能及其机构,一般采用垂直管理方式,它以发现、查处和处罚违反城市管理条例的事件为基本职责,常以“城管执法”称谓。在各个城市,这项管理往往指向在城市规划(私搭乱建)、工商管理(无照经营)、市容市貌(小广告、乱倒垃圾)、旅游(黑导游)、环境污染(露天烧烤)等出现的扰乱社会秩序和正常经营环境的事件,各地管理组织的设计方式也比较一致。

虽然中观和微观城市管理界定的范围不同,管理机构的设计存在着差异。但是,城市管理性质却具有某些共同的特点:一是管理过程涉及多个专业化的城市管理领域,同时也涉及到许多内外部的利益相关群体;二是在管理过程中,城市管理事务往往难以由一个部门独立解决,根治某些问题需要多个部门的协同;三是城管部门与其他职能部门存在着职能交叉和利益争执。由此,现有的城市管理体制凸显出如下一些问题和困境:

1·城市管理总体管理战略与管理职责缺乏完整体现,从而难以对各个职能部门的管理目标和行为形成有效的引导。目前,在不少地方城市管理中出现的相当普遍的现象是,在缺乏整体管理思路和总体目标规划、缺乏目标期望与管理行为有机联结机制的情况下,城市管理的各职能部门将其工作侧重点和着力点放在各自特定的职能领域上,更受到本位利益的驱动而突出各自的业务领域。因此,在现有管理体制内,无论从功能角度还是从利益角度出发,每个部门都难以也不情愿从整体角度思考城市管理的使命和价值,通盘考虑本部门在综合城市管理体系中的角色和作用,这使得整个治理结构分散、资源分割、流程断裂,战略发展目标与日常任务的努力方向脱节,城市管理缺乏有效的制导和统筹能力。

2·各个专业管理部门与基层政府组织治理结构条块分割,城市管理责任以及决策和执行过程均高度分散,管理缺乏集中统一的领导,上下左右协同能力脆弱,造成管理脱节严重。现有城市管理体制最为突出的特点就是“条块分割”,垂直管理与属地管理之间、层级组织与专业职能部门之间的关系协调和平衡困难,职能关系错综复杂,缺乏必要的联结机制和互动桥梁。有些时候,垂直管理部门常常抱怨在属地没有“腿”的支撑和支持;有些时候,属地管理又抱怨职能管理部门总是居高临下地分派任务或检查绩效而不管责权利关系的配备;而有些时候,专业职能部门又指责属地部门利益驱动,各行其是,不能有效地执行上级的政策精神。由此,复杂的城市管理过程缺乏必要的集中、统一、有效、资源整合的管理体制,这不仅造成部门林立,而且责任不清,要么出现职能重叠、职能争执,要么出现相互推诿、职责缺位。

3·政府城市管理部门较多关注自身的需求和管理的便利性,较少地关注外部环境和相关者的要求,缺乏有效的问题反馈和信息沟通系统,对公众反映的管理问题回应差,造成解决问题的时滞。在目前的管理体制下,众多城市管理部门工作的关注点更多地放在管理部门内部的考虑和需求上,而较少以开放的态度回应外部公众的需要,检视工作的目标。城市管理水平恰恰与公众生活质量高低息息相关,如果管理部门不能充分了解城市出现的问题,不能及时妥善解决外部冲突,势必造成问题累加,加重终端执法处罚部门的压力,并强化了运动性的管理方式,而难以从根本上解决问题。因此,通过透明、反应迅速的信息沟通系统,在前反馈过程中及时反映问题,在中端管理中整合资源处置问题,将成为城市治理结构转换的一个重要前提。

4·城市管理过程缺乏一套行之有效的业务分类和业务问题性质的评价系统,因此,无法通过精细化的工作流程设计,将核心业务流程有机地联系起来,形成清晰明确的核心业务管理程序。受到部门视野的局限,管理部门难以超越自身瓶颈来综合考虑不同部门之间业务管理环节和流转程序,建立高效、便捷、彼此联动的管理工作流程,以清晰体现流程过程中管理对象性质与构成、利益相关者的角色与需求,以及管理互动中呈现的关系,其结果常常导致管理工作既缺乏规范,又难以分离出一个时期工作的重点。于是,当问题的严重性不断增加,管理部门就会依赖运动式方法,试图疾风暴雨地在短期内根除问题。

5·城市管理部门往往将外部公众作为单纯的管理对象或公共服务的消费者,在城市治理过程中没有充分考虑公众伙伴关系的能力。在现有管理体制下,公众常常被定位为“局外人”,仅仅消费政府提供的公共服务,而非公共管理的一方参与主体。因此,在城市管理过程中,管理者往往忽略甚至怀疑公众介入的能力,更多地强调管理的单向性和强制性。因此,管理部门实施的政策、采取的行动以及得到的管理结果有时并不被公众理解,诸多努力有时也得不到认同,降低了政府管理政策的信度与支持度。

三、我国政府城市治理结构的制度创新

显然,政府在选择城市治理结构重构路径时势必充分回应目前城市管理中存在的问题,解决原有体制中的痼疾,系统思考城市管理的关键节点,完善城市管理的运行机制与程序。从我国城市管理改革实践看,城市政府的治理结构调整凸显出以下目标取向: (1)整体看待并界定城市管理问题,从战略高度考量城市发展能力; (2)打破并重新集合城市管理资源,提升资源之间匹配、动员和协调能力; (3)明确城市管理任务的核心流程,精细设计工作流程,人性化实施管理事项;(4)逐步建立公民参与城市管理的机制,以开放和宽容的态度关注和平衡利益相关者的需要。

笔者认为,在未来一段时期中,城市治理结构调整会经历关注点、工作侧重点不同,但前后相继的阶段,政府会不断选择替代性的城市治理结构,建构城市治理的有效路径。

一是,城市政府以信息和数字化技术为工具依托,以明确界定相关管理对象和相关人为基础,依靠信息系统建立跨部门管理资源联结关系,形成集中的管理指挥系统,促成联动的综合城市管理体系。在我国,一时间打破部门间“成见”和条块分割的利益结构还有相当的限制,大幅度的体制调整不仅成本高,而且可行性的约束性很大。因此,在现有体制框架下选择整合部门间关系的途径,有效动员和联动管理力量,以解决当下管理中存在的棘手问题,成为政府领导者思考变革路径的焦点。在此背景下,一些城市政府选择以现代信息技术和数字化管理工具为平台,以界定某些关键城管业务处理程序和相关人(管理部门)关系为出发点,运用信息传输和指挥系统统一将管理部门的某项任务管理环节联动起来,形成指挥-联动-任务实施-监督反馈的联动运行机制。北京东城区“万米网格”城市管理新模式,北京市政管理委员策划的“GBCP”城市综合管理系统(其中, G代表政府,B代表企业, C代表公众, P代表公共物品)都表现了城市政府力图整合资源,协调部门关系,形成快速反应能力的内在张力。

在这些城管模式设计中,反映出以下特点:第一,细分一部分城市管理事务的类型,界定其性质,明确与这些事务管理相关的关系人,包括管理对象、管理者和受众,描述出城市管理事务的关键结点。例如,东城区城管模式将城市管理事务划分为“部件”和“事件”,前者是指城市中建有的固定的设施或物化对象,它们按照功能、行政隶属关系、主管部门和空间分布进行了分类,包括公用设施、道路交通、环卫环保、园林绿化类和房屋土地等。后者则是针对那些扰乱城市管理秩序的行为,包括粘贴小广告、黑车、乱倒垃圾、露天烧烤等;第二,以信息化技术为基础,建立数字化的统一指挥和协调中心,通过统一的信息(任务)传输系统,联动各个专业管理部门,迅速回应城市管理部件或事件出现的问题,在规定的时间内协调处置相关管理事务,完成指定任务。同时,努力兼容不同管理系统、不同层级政府信息平台；第三,依托信息化平台,设计一些城市事务的业务管理流程,提供较明确的管理流转过程和问题解决程序框架,将业务管理流程中的相关人及其责任做了比较清晰的界定。在这个框架中,政府将公众的参与加入纳入其中;第四,启动管理与监督一体化的程序。在建立问题受理(接收)、指挥和信息沟通系统的同时,建立起问题处理和任务终结的绩效评估系统,实现监督结果、及时追踪,有效反馈的目标。

二是,政府以建立具有“部际”性质的机构或综合协调机构的组织体系为主线,内部化一部分复杂的城市管理功能,同时调整并理顺部分城市管理的功能关系,合理分工,形成决策-指挥-联动-执行的治理结构。尽管依靠数字和信息化技术能够整合资源,建立指挥-联动管理机制,但是,它并没有解决体制内职能重叠或职能冲突的深层问题,各个部门功能失调依然存在。因此,围绕着资源整合和强化协调的建构目标,调整组织结构,合理配置职能资源,形成统分结合的运行机制,仍然是我国城市治理结构变革的重要途径。

将相关的城市管理功能整合在一个机构内,通过内部化的功能调整和业务组合,加强城市管理以及资源整合能力;或者通过强化综合协调机构的作用,加强政策调控和动员资源的能力。第一,按照事务相关性、程序相连性、资源应用有效性或公众便捷性等标准,将城市管理事务进行相对归并,体现其中的互动性和连带性,使得资源动员力得以相对的集中;第二,建立内化相关管理功能的机构,将决策权和资源动员权相对集中,制定回应城市管理需求的战略目标,建立绩效评价体系,协同各个管理节点处置重大的城市管理事务或事件;第三,调整内部执行部门的职能关系,借助工作任务区分和流程设计,界定事务性质和相关人,建立相互协调的组织结构;第四,授予执行部门面对城市管理问题的执行权力,运用有效的绩效管理体系将目标与行动联系起来,积极回应外部的环境状况。

此外,政府运用平衡记分卡的战略制导能力,不断清晰城市管理的关键维度,设立平衡的目标值和关键绩效记分,来引导各个城市管理部门关注战略和整体发展的能力,也是政府进一步寻求城市治理结构变迁的重要路径之一。

四、结语

前不久,致北京市城管队员死亡的小商贩获刑。这一悲剧性事件,催生了大量的民间讨论,也促使我们深度思考一些重要问题:我国的城市管理究竟需要怎样的理念支持;政府城市管理的主管机构究竟站在谁的和怎样的立场上实施管理;政府的组织机构设置和流程设计如何体现以民为本的理念和复杂的城市管理需求。技术创新是改进管理的一个重要手段,但与此同时,技术应有先进的观念支持和良好的制度平台才能更好地发挥作用。因此,随着城市管理变革的不断深化,组织结构的革新和组织文化的重塑对于城市管理能力的提升更为关键,这一切都将影响政府城市治理结构重构的路径选择。



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