一、我国电子政务发展的现状

我国的电子政务发展较晚，自80年代中期以来从无到有，从落后到发展相对较快，目前在硬件建设方面取得了很多的成绩。然而，我国电子政务发展在侧重于数量增加的同时，仍存在很多问题。以整合为手段，以服务为目标，使我国电子政务发展实现“由控制导向向服务导向转变”，实现其“工具效用与价值观照的有机结合”[1]，既是改变我国电子政务现状的出路，也是今后我国电子政务建设的基本思路。中国电子政务建设自上个世纪80年代中期起步以来，经历了初期发展和迅速发展两个阶段。初期发展主要表现在两个方面：一是20世纪80年代中期，中央和地方党政机关所开展的办公自动化（OA）工程，建立了各种纵向和横向内部信息办公网络，为利用计算机和通信网络技术奠定了基础；二是1993年底启动的“三金工程”，即金桥工程、金关工程和金卡工程，这是一项由中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程，重点是建设信息化的基础设施，为重点行业和部门传输数据和信息。90年代末期，由于信息网络技术的快速发展和信息基础设施的不断完善，电子政务的发展进入快车道，突破了部门和地域限制，向交互性和互联网方向发展。1998年4月，青岛市在互联网上建立了我国第一个严格意义上的政府网站“青岛政务信息公众网”。1999年1月，40多个部委（局、办）的信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程”，其目标是在1999年实现60％以上的部委和各级政府部门上网，在2000年实现80％以上的部委和各级政府部门上网。到1999年5月，gov．cn下注册的政府域名猛增至1470个。截止到2001年1月底，以gov．cn为结尾注册的域名总数达到4722个，占国内域名总数的4％；已经建成的WWW下的政府网站达3200多个，70％以上的地市级政府在网上设立了办事窗口。经过近四年发展，国内电子政务已经初具规模，电子政务硬件建设有了很大的发展。据最新的第十五次互联网报告显示，截至到2005年初，政府网站数量达到了1万以上，成绩显著。

应当说我国电子政务基础设施的发展是很快的，据有关统计，全国各级政府和部门的电子政务规划和方案的投资金额合计已达数千亿元。由于我国各级政府加大了对电子政务的投资、组织、规划和管理力度，今后数年我国每年在电子政务建设方面的投入将达2500亿元以上。
[2]但总体看来，我国电子政务发展的态势只是初具雏形，还存在很多问题与局限。其中，“信息孤岛”现象显得尤为突出。所谓电子政务中的“信息孤岛”现象是指：（1）政府网络还以局域网为主，受各种因素的制约，除一些政府部门已形成从中央到地方的计算机全国联网（如统计、审计部门）外，网络技术在我国行政领域的应用大多是小范围的，一般以单位为主，形成单位内部网络，实现单位内部信息资源共享。（2）地区间不
平衡。网络技术的应用要以资金、技术、人才为依托，因此政府机关在网络技术应用上，东部沿海地区领先于西部内陆地区、珠江三角洲地区、长江三角洲等发达地区领先于全国。（3）网络技术挖潜不够，利用呈肤浅化特征。当前我国政府机关实施电子政务对网络技术的利用还很有限，基本上还没有实现横向机关之间的互连。各级政府在推进电子政务方面，存在一定地盲目性，各自为政、自成一体、不联不通或联而不通、没有有效整合，并最终形成了一个个信息孤岛。

此外，由于我国现行行政体制的条块分割特征，这种“信息孤岛”现象还具体衍生出“纵强横弱”的现象，即部门的电子政务系统性比较强，横向的互联互通存在较多的断裂点。根据赛迪CCID2002年2月的报告，中国有大约300亿元（人民币）的电子政务投资绝大部分在纵向垂直领域。一些政府部门如外经贸部、海关、工商等政府上网和单个系统构建完善，成效显著。而许多电子政务项目互联容易，互通难成，大部分成了联而不通工程，存在数据库相接，但信息不能交换的问题。

据统计，中国各级政府部门掌握着3000多个数据库、80%的社会信息资源，而能够互相连接的数据库不到30%，投入巨大资金的信息化工程往往只是方便了本单位、本系统的员工。由于各部门信息化资金由本部门支付，建设自上而下的网络，并没有考虑其他相关部门，不仅存在重复建设的问题，而且不同部门、地方的建立的数据库和需要统筹的社会信息资源根本无法共享。一方面是巨资的投入，另一方面却是相互孤立、不能发挥实际效用。随着信息孤岛的增多，必然会有更多的重复建设，而重复建设又会造成更多的信息孤岛。如果没有政府体制改革的全局观念、缺乏电子政务发展的统一思路，没有统一规划，这种恶性循环还会持续下去。

二、我国电子政务发展中存在的基本问题分析

电子政务的发展就其公共服务的价值而言，一般要经历简单发布、信息互动、在线处理三阶段。简单信息发布没有任何的交互与互动行为，这是电子政务的起步，也是简单的服务。发展为具有一定交互与互动性，例如：下载与提交表格，电子邮件的交互，但这些还仅仅是简单的交互，多数属于静态的互动。

在线业务处理，实时互动，是信息交互的最高级形式，也是电子政务最主要的服务形式。根据以上理论分析，结合收集的相关数据和实例进行分析，我们发现，当前我国电子政务建设中确实存在着“重管理轻服务”的问题。这一点可以从下面的电子政务网站评估数据和实例中得到说明。其一，计算机世界网消息根据互联网实验室（http://www.chinalabs.com/）发布的《电子政务研究报告》表明：中国电子政务在线服务率仅为26%，这说明我国的电子政务服务的效率之低。其二，以下是搜狐财经观察的《中国地级市电子政务研究报告》（2003）①。它调查了中国目前所有地级市，调查涉及各政府网站的基本内容，以1为满分，打出了各项得分：

1．政务信息上网方面

政府公告（0.6806）；政策法规（0.4378）；政务新闻（0.9641）；机构设置与职责说明（0.8609）；本地
概览（0.9989）。

2．信息指南部分（网上信息使用）

办事指南（0.4932）、网上查询（0.3610）、便民服务（0.5549）、网上导航和返回首页（0.5581）。

3．网上办公服务

指标网上申报网上审批政府网上采购网上咨询

3－4次平均0.1994 0.2299 0.2517 0.1971
1－2次平均0.1050 0.072 0.085 0.1690

4．招商旅游

招商引资0.7747，旅游信息0.7057

5．政府网站的交互性服务情况项目政府信箱网上论坛网上监督

1－2次平均0.716 0.174 0.191
3－4次平均0.8613 0.203 0.323

由这些数据我们看到：我国地市级政府网站中，在政务信息方面的得分普遍偏高，在这一项中，政务新闻和本地概览得分很高，几乎达到了满分。但这些对公众来说，其价值不大，而且公众通过其他的途径也可以获得。而相对重要的政府公告（0.6806）和政策法规（0.4378）得分并不太高，这说明我们的电子政务即使在简单的信息发布方面做得还相对欠缺；在信息指南这部分，总体得分偏低，但各个子指标差异不大，只是网上查询相对偏低，信息指南也是一个网站规范性的重要体现，其得分初步反映我国网站的规范性还存在很大的欠缺；网上办公服务得分最低，服务仍然比较落后，在四个子指标中，从第三、四次平均分来看，最高为政府网站采购，得分为0.2517，而其他指标更低；政府网站的交互性服务中，电子信箱得分较高，但网上论坛和网上监督得分在0.20左右。

从这份调查报告显示数据的分析结果看，我国地市级真正意义上的电子政务并未形成，网站更多的是信息展示的窗口，而不是网上办公的窗口。这从网上办公指标得分不到0.3而信息上网指标得分接近0.8可以很明显看出来。缺乏互动性。而互动性指标得分低于0.3，则说明政府为公民和企业服务的意识乃至服务效果都是很弱的。

根据这一分析结论并结合图1，我们可以得出这样的推断，即我国的电子政务提供的服务还处在第二个阶段，虽然具有一定交互与互动性，例如：下载与提交表格，电子邮件的交互，但这些还仅仅是简单的交互，多数属于静态的互动。距离在线业务处理，实时互动，信息交互的最高级形式还差得很远。我们的电子政务只是简单的信息发布，会议报道，法规查询，是一种单方的，缺乏互动性。这就难以适应“治理”的需要，也有悖于电子政务服务的要旨。网络的经济性来源于网络的整体性，而网络的整体性来源于网络的互连互通。“信息孤岛”现象的存在不仅严重影响到政务信息的共享和交换，在官僚体制之下，更是增加了管理成本，增添了管理漏洞，从而严重影响到管理的绩效。因此，就当前我国电子政务发展的实践而言，需要找到能够应对这一消极现象的切实措施，而这就必须对电子政务进行充分的挖潜与整合。而从目前电子政务发展的情况看，出现“电子孤岛”和“服务缺位”问题的深层原因在于，我们的电子政务发展侧重的是管理，或者说我们仍然着眼于控制。部分政府的门户网站还仅仅是政府法规的宣传，意在对公众的进行规范和控制。尤其是那些业务程序逻辑性、规范性强的部门，如税务、海关等部门，他
们搞电子政务往往偏重于提高政府监管的力度和水平。从根本上说，当前电子政务建设过程中这种联而不通的信息孤岛现象，是我国的政府体制所造成的。我国行政体制是条块分割，互不统属。在旧的观念和体制之下，电子政务建设必然是“重电子、轻政务”，认为电子政务就是把现在的政府职能计算机化，用计算机系统去模仿传统的手工政务处理，从而忽视政府职能转变和业务流程的改进。在这种观念和体制下，实施电子政务工程，就会出现将现有的政府管理、运作的框架简单搬到网络上，或者按照传统的政府管理方式，只是简单地将电子手段加于其中，电子政务建设没有和政府体制改革联系起来，使越来越多的信息孤岛得以出现。

特别需要指出的是，我们面对的情况是社会的复杂性和不确定性正在迅速增长，已经建立起来的所有电子政务系统在这种复杂性和不确定性面前都显得非常笨拙，以至于复杂性和不确定性的因素经常性地演化成危机事件，试想，如果在2003年4月SARS爆发的初期，相关病例、病理数据能够得到迅速的通报和处理，中央各部委单位、各级政府能够通过政府网站及时向公众澄清事实、说明真相，那场全国规模的恐慌性“危机”未必会发生，或者是能够尽快化解的。而SARS之所以最终演化为一场“危机”，恰恰是我们既有的政务系统面对一场突如其来的流行性病症，面对社会发展中复杂性和不确定性做出管理主义应答的“结果”。这种管理主义的思路并没有达到让危机减少的目的，反而却使社会呈现出更多的危机状态。因此，即便有先进的网络技术平台，而管理却仍然使用常规的方法，依赖于常规组织的控制主义思路，是不能达到理想效果的。

三、中国电子政务的发展之道

“电子孤岛”现象只是我国电子政务发展中的表层问题，在技术层面互连互通的目标是能够实现的。但即使“信息孤岛”现象能够杜绝，也不过是行政体系的客观结构系统日趋复杂和精致的表现，它并不必然地更好地发挥自己的作用，并不必然地导向行政行为模式的重新建构，因此，它是否能够提高行政绩效和服务质量是值得存疑的。更进一步说，就电子政务的科学发展而言，仅在工具效用层面发现我国电子政务中的问题是远远不够的，我们还需要在价值观照中找到电子政务的发展之道。“在复杂性和不确定性迅速增长的条件下出现的技术革命，不仅会引起政府运行机制上的变革，而且也会在组织结构、制度、行为模式等各个方面引起变革，即引发政府模式的整体性变革。”[4]

在中国社会转型的今天，由因特网引发的政府变革实际上标志着社会治理转型的开始，其最终的落脚点是整个社会治理体系和治理方式的变革。因此，对于电子政务，我们不能简单理解为政府上网，根据国务院文件，发展电子政务的基点是要“结合政府职能转变和政务公开，筹建政府公众信息网网站”。在此，政府网站作为公共行政改革的技术支撑，必须与政府职能转变相适应，把为公众服务作为政府网络建设的根本宗旨，通过
政府公众信息网将政府公共服务职能电子化，逐步迈向全面的电子政务的过程，也是我们摒弃管理型社会
治理模式，实现公共行政由控制导向到服务导向转变的良好契机。

“公共性是公共行政的根本性质，因而成了公共行政发展的永恒目标，公共行政发展过程中的每一个前进的步伐，都是朝着这个目标前行的步骤。”[5]

可以说，公共行政自觉建构的每一项举措，包括电子政务的建设都必须是有益于公共性实现的。而在电子政务的发展中，实现公共性的第一要务是服务，这是建设电子政务的主要目的。电子政务的效益来自政府服务，电子政务的应用也主要是服务。就此，我国电子政务的发展需要关注“服务缺位”这一深层问题，在根本的建设思路和观念上取得突破。

在世界范围公共行政改革走向公共管理的趋势中，在我国社会双重转型的背景下，我国电子政务的发展首先要改变我国长期以来在计划经济体制中的政府管制、控制管理的思想观念，适应市场经济条件下政府职能转变的形势，积极创建服务型政府。

由此，电子政务的建设的根本之道在于，迫切需要实现由管理到服务的转变。结合当前的实际，可以从以下几个方面着手：

第一，电子政务是一种互通互动的政府服务形式，它与强调互动、合作的公共管理是统一的。电子政务既是信息时代政府治理的应有之意，它强调互动合作，强调服务公众，又是公民自我管理自我服务的一个平台。但从我国的现实来看，电子政务建设并没有适应作为新型社会治理模式的公共管理在整体性、服务性上的要求。所以我们要统一规划、提升观念，还原电子政务的核心基本原则，树立以人民群众为中心的电子政务服务理念。具体而言，我国电子政务的发展应加强电子政务技术平台的整合，具备多种沟通手段，增强电子政务的互动服务功能，保证公众不论身在何处，都能得到公平的服务。为此，电子政务建设需要首先要按照市场经济和电子政务的要求，对现行的政府管理职能、组织以及行政流程进行必要的调整和改革。

第二，增强电子政务的服务功能，加强公务员的教育培训。一方面要对公务员进行服务意识的培训，使得他们有这种意识。与此同时，也应当加大对公务员的信息技术知识的培训力度，使他们从思想上重视政府的网络化，树立信息意识，掌握先进的网络知识、技能和科学理论，把科学的思维方法、知识体系和工作方式，运用到政府管理领域，在对原来工作实行有效的科学管理的基础上，实现网上工作的简化和量化，实现信息的数字化、职能的电子化和途径的网络化。从而，使得公务员为公众服务的过程中能够得心应手，达到相应的服务目的。

第三，为增强电子政务的服务效果，不可缺少电子政务的整体建设和公众参与、自治。一方面，需要在纵向上把中央、省级、市级、县级、乡级乃至村级的电子政务建设作为一个整体来考虑，要达到政务系统的信息畅通。同时在横向上要把政府的行政、司法、工业、农业、税务、建设等各个部门的电子政务建设协调起来，达到信息的充分共享。还有，就是在时间上的连续性，保证每个业务流程的完整性。也就是说，为公众提供的每项服务自从进入政府的电子政务系统，就要为其提供不间断的网上服务，直至这项服务的最终完成。最后还要做好服务的效果反馈工作。另一方面，需要通过信息技术加强民众和政府之间的对话和交流，增强公众参与度，及时了解民意，积极转变政府管理理念，围绕公众需求建设“电子政府”，促进政府从管理型向服务型转变。就当前而言，只有公众的积极参与，电子政务才能够联系公众和政府，才能够反映公众的需求，增强政府的回应力，才能使民众有效地监督政府决策，提高公众对政府的信任度。就长远来说，电子政务的整体建设，也是公民实现自主管理，充分自治的技术前提。



参考文献：
[1]张康之.把握服务型政府研究的理论方向[J].人民论坛，2006（5）.
[2]http://www.china.com.cn/chinese/EC-c/424996.htm.
[3]孙国锋，苏峻.电子政务促进民主与发展[J].清华大学学报（哲社版），2001（5）.
[4]张康之.时代特征中的复杂性和不确定性[J].学术界，2007（1）.
[5]张康之.论“公共性”及其在公共行政中的实现[J].东南学术，2005（1）.