中国食品安全的管理职能大致可以分成两类：一类是一般事务类的管理，主要体现在各种食品生产、加工、经营、消费的行政许可（卫生许可证、食品生产许可证、营业执照等）；另一类是技术类的管理，主要体现在食品标准制订和食品检验检测。两类管理职能对应的政府机构基本重合，都基本散布在卫生部、农业部、国家质检总局、工商总局等若干个部委，齐抓共管之下，市面上却流传着“八个部委管不好一头猪”的说法。据统计，分布在卫生、农业、质检等部门的食品安全专业人员已经超过百万人。这支百万大军足以形成一张巨大的监管网。但事实证明：监管如此密集，已经付出巨大成本，然而成效并不明显。

食品安全行政管理体系和食品标准体系是有联系的。政府的管理必须是事先有标准的管理，所以标准是管理的前提；而现行各食品行政管理职能部门往往又拥有标准制订权，所以标准的理顺需要行政管理体系的理顺；另外中央和地方在食品安全标准上要保持很好的协调，国家标准的领先性和及时修订是确保全国各地食品安全监管机构相互配合的重要前提。另外，政府的检验检测行为、第三方检测机构的检测行为和标准体系也是有联系的：凡是存在国家标准的，地方监管机构必须按照国家标准进行检验监测。食品在地区间的流通，以国家标准或国际标准进行监管，各地不能变相设置阻碍或降低标准。没有国家标准的，各地可以按照地方标准进行监管。所以食品标准是食品检验检测的前提，食品检验检测是食品标准的实行。本文正是基于以上的背景，对食品安全行政管理体系包括内中所涵盖的食品标准体系做比较深入的讨论。

一、中国食品安全行政管理体系概要

（一）中国食品安全行政管理体系总论

食品安全行政部门的职能由法律以及各部门规章进行界定。中国大陆的行政管理框架以条块结合为主要特点。条式管理体系主要是：中央政府、省级政府、市级政府、县级及乡镇级政府国务院负责制定国家行政规章，省级政府制定省级行政规则；块式管理体系则包括：国务院各部委—省局—市局，块式管理主要以各部门在食品安全领域的不同管辖范围为划分依据。

从1995年到2004年，我国的食品安全监管职能部门基本经历了从卫生部门主管到卫生、农业、工商、质检共管，再到目前卫生、食品药品、农业、工商、质检共管的历史流变过程。根据1995制订的《食品卫生法》第三条的规定：“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。”这部法律确立了以卫生部门为主要的行政管理职能部门的食品监管行政体制。

1998年机构改革之后，中国食品监管主要由农业部、卫生部、国家工商行政管理局、国家质量监督检验检疫总局等多个部委共同按职能分段监管，已形成了食品安全多部门的监管体制。2002年由质检总局[1]牵头开始实施食品市场准入制度，即米、面、油、酱油、醋等五类食品QS制度。2003年国务院机构改革方案决定新组建商务部，其在食品管理的主要职责是：规范国内外贸易的市场运行和流通秩序，即在食品安全监管领域对流通负有宏观管理职能。同时加强食品安全监管调节机制的建设，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，仍作为国务院直属机构。其主要职责是：继续行使国家药品监督管理局职能，负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织开展对重大事故的查处。

2004年9月1日颁布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》再次对有关部委的职责分工加以调整和明确。《食品卫生法》关于执法主体职责的内容应当顺应现实的改变做出相应的调整。中央政府一级的食品安全管理工作主要由国家食品药品监督管理局、农业部、国家质检总局、卫生部、国家工商行政管理局、商务部和科技部等共同负责。这些部门向国务院报告工作。以上每个机构都有自己的具体结构和管理范围。具体如下：

1.农业部门负责：初级农产品生产加工。2.质检部门负责：食品工业生产加工的质量，卫生日常监管。3.工商部门负责：食品生产加工企业营业执照，流通领域食品质量监督。4.卫生部门负责：流通领域、生产加工领域、消费领域（餐馆、食堂等）卫生许可证发放及流通、消费领域的日常监管。5.食品药品监管部门负责：在整个内销食品监管网络体系内只起协调作用，没有具体的执法权限，但食品安全信息综合整理与发布由其负责。

除了以上部门外，还有一些政府机构也参与食品检验和控制。如科技部负责食品安全科技工作；环保部门参与产地环境、养殖场和食品加工流通企业污染物排放的监测与控制工作等。

中央机构编制委员会办公室之后发的《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》又对食品安全信息发布进行了规定：“在食品生产加工、流通和消费环节：质检部门负责食品生产加工环节质量卫生的日常监管，要严格实行生产许可、强制检验等食品质量安全市场准入制度，严厉查处生产、制造不合格食品及其他质量违法行为；要将生产许可证发放、吊销、注销等情况及时通报卫生、工商部门。工商部门负责食品流通环节的质量监管，要认真做好食品生产经营企业及个体工商户的登记注册工作，取缔无照生产经营食品行为，加强上市食品质量监督检查，严厉查处销售不合格食品及其他质量违法行为，查处食品虚假广告、商标侵权的违法行为；要将营业执照发放、吊销、注销等情况及时通报质检、卫生部门。卫生部门负责食品流通环节和餐饮业、食堂等消费环节的卫生许可和卫生监管，负责食品生产加工环节的卫生许可，卫生许可的主要内容是场所的卫生条件、卫生防护和从业人员健康卫生状况的评价与审核，要严厉查处上述范围内的违法行为，并将卫生许可证的发放、吊销、注销等情况及时通报质检和工商部门。”

以上《食品卫生法》以及《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》、《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》这两个政府政策文件命令基本上形成了现行食品安全行政管理职能划分框架。在本文中我们主要关注的是农业、卫生、工商、质检以及进出口检验检疫等部门。

（二）食品安全行政管理体系分论

以“定职能、定机构、定编制”为手段的政府“三定方案”构成了从中央到地方纵向的各级政府以及横向的各职能部门的政府职能对外阐述的一种方式。这里我们就择要对食品安全监管的主要中央部门即农业部、国家质检总局、卫生部、国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理局等有关食品安全监管方面的职能进行分述：

1.农业部

农业部[2](MoA)是主管农业与农村经济发展的国务院组成部门。农业部在食品安全监管方面的职能主要体现在对初级农产品生产环节的监管。其在食品安全方面的主要职能主要体现在：（1）拟定农业各产业技术标准并组织实施，组织起草种植业、畜牧业、渔业、乡镇；（2）
企业等农业各产业（以下简称农业各产业）的法律、法规草案；（3）组织实施农业各产业产品及无公害、绿色食品的质量监督、认证和农业植物新品种的保护工作；（4）组织协调种子、农药、兽药等农业投入品质量的监测、鉴定和执法监督管理；（5）起草动植物防疫和检疫的法律法规草案，组织兽医医政、兽药药政药检工作；组织、监督对国内动植物的防疫、检疫工作，发布疫情
并组织扑灭。

按照中国现行的标准体系，农业部是与农业相关的行业标准的制定者。其在食品安全领域的具体活动主要表现在管理种植业和畜牧业中农药、兽药、化肥等的使用情况，推动实施良好农业操作规范（GAP），保证农产品种植、生产和销售过程中的安全，而在农产品深加工方面介入的比较少。近年来，农业部采取了多项措施来提高农产品的质量安全水平，提高农产品的市场竞争力。为了提高农产品质量，保证农产品质量安全，农业部在2001年4月开始启动“无公害食品行动计划”，并在两年的实施中取得了一定成果。为全面启动无公害农产品认证工作，今年4月，农业部成立了农产品质量安全中心，专门从事无公害农产品认证工作，这是农业部为全面
实施“无公害食品行动计划”、建立健全农产品质量安全体系、确保农产品生产和消费安全而采取的重大举措。此外，农业部还大力推动绿色食品、有机食品的发展，加强农产品的质量安全检验检测体系的建设。

从上述职责及其活动来看，总结而言，农业部兼具有农产品生产过程的管理和农业农产品政策、法律、标准拟定的功能。

2.国家质量监督检验检疫总局

2001年4月，国务院将国家质量技术监督局与国家出入境检验检疫局合并，组建中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局（正部级，简称国家质检总局）[3](AQSIQ)。国家质量监督检验检疫总局是国务院主管全国质量、计量、出入境商品检验、出入境卫生检疫、出入境动植物检疫和认证认可、标准化等工作，并行使行政执法职能的直属机构。国家质检总局，组织起草、制定、发布、实施有关质量监督检验检疫方面的法律、法规，指导、监督质量监督检验检疫的行政执法工作，负责全国与质量监督检验检疫有关的技术法规工作。

宏观管理和指导全国质量工作。组织实施并监督管理出入境检验检疫工作。在食品监督方面的主要职能是：（1）食品国家标准的拟定、食品工业生产标准的拟定；（2）管理内销食品工业生产，食品质量国家质量监督检验抽查，实施食品工业生产许可制度；（3）组织实施进出口食品安全、卫生、质量监督检验和监督管理，管理进出口食品生产、加工单位的卫生注册登记，管理出口企业对外卫生注册工作。

国家质检总局对中国国家认证认可监督管理委员会（中华人民共和国国家认证认可监督管理局）（简称国家认监委）和中国国家标准化管理委员会（中华人民共和国国家标准化管理局）（简称国家标准委）实施管理。国家认监委（副部级）是国务院授权的履行行政管理职能，统一管理、监督和综合协调全国认证认可工作的主管机构。国家标准委（副部级）是国务院授权的履行行政管理职能，统一管理全国标准化工作的主管机构。总局垂直管理出入境检验检疫机构。总结而言，质检总局对食品安全尤其是食品工业生产、食品出口负有重大职责，以及相关政策、法律、标准的拟定。

3.卫生部

根据第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》(国发［1998］5号)，设置卫生部[4](MoH)。国家卫生部主要负责全国的卫生工作，保证人民健康，防止传染病的传播。具体地说在食品卫生方面有如下职责：（1）组织制订食品与健康相关产品的国家质量管理规范标准；（2）实施对食品的生产销售消费过程的卫生许可工作；（3）依法组织实施食品国家卫生监督抽检工作。上述工作基本由卫生部的两个最主要机构——卫生部卫生执法监督司和中国疾病预防控制中心完成。卫生部卫生执法监督司是卫生部行使卫生监督执法职能的执行机构。卫生部卫生执法监督司主要工作范围为：卫生标准管理，卫生检验技术规范，卫生许可受理与评审，稽查，食品、饮用水、化妆品、消毒品等的卫生监督。中国疾病预防控制中心是卫生部领导的一个机构，是政府举办的实施疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位。营养与食品安全所（以下简称营养食品所）是中国疾病预防控制中心领导下的国家级营养与食品安全专业机构，是全国营养与食品安全业务技术指导中心。其在本领域的主要职责有：建立、健全食源性疾病及食品污染物监测体系、营养与食品相关实验室质量控制体系以及营养与食品安全控制技术，并开展推广应用工作。组织和承担制定国家营养与食品卫生标准、检验方法及有关技术规范。开展各种食品及原料的检验、鉴定，营
养、安全、功能评价及技术仲裁工作。

总之，卫生部是负责食品生产、经营、消费过程的卫生监管及相关政策、法律、标准的拟定。

4.国家工商行政管理总局

根据《国务院关于国家工商行政管理局新闻出版署国家质量技术监督局国家出入境检验检疫局机构调整的通知》（国发〔2001〕13号），将国家工商行政管理局调整为中华人民共和国国家工商行政管理总局，升格为正部级[5]（SAIC）。国家工商行政管理总局是国务院主管市场监督管理和有关行政执法工作的直属机构。其与食品安全监管有关的职能具体为：（1）对从事生产经营的各类企业，其他单位和个人包括外商投资企业及其常驻代表机构核准、颁发有关营业执照，分别由企业注册局和外商投资企业注册局来承担；（2）依法组织监督食品市场交易行为，组织监督流通领域商品质量，组织查处假冒伪劣等违法行为，保护经营者、消费者合法权益，由消费者权益保护局承担；（3）依法对食品广告进行监督管理，查处虚假广告等违法行为，由广告监管司来承担这部分职能。总的来说，工商行政管理总局负责食品流通环节的监管。

5.国家食品药品监督管理局

根据第十届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发［2003］8号），在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局[6](SFDA)。国家食品药品监督管理局是国务院综合监督食品、保健品、化妆品安全管理和主管药品监管的直属机构。政策法规司承担组织有关部门起草食品管理方面的法律、行政法规及政策；食品安全协调司负责组织协调有关部门承担的食品安全监督工作，综合协调食品安全检测与评价工作，收集并汇总食品、保健品、化妆品安全信息，并定期向社会发布；承担研究、协调食品安全统一标准的有关工作。食品安全监察司负责组织协调有关部门健全食品安全事故报告系统，依法组织开展对重大事故的查处。为保障人民群众身体健康和生命安全，加强对食品安全的监管，国务院在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局（SFDA），于2003年4月16日正式挂牌。SFDA内设食品安全协调司和食品安全监察司。SFDA是国务院综合监督食品、保健品、化妆品安全管理和主管药品监管的直属机构，负责对药品的研究、生产、流通、使用进行行政监督和技术监督；负责食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处；负责保健品的审批。

其在食品方面的主要职责包括：（1）组织有关部门起草食品和保健品安全管理方面的法律、行政法规、综合监督政策、工作规划并监督实施，承担研究、协调食品安全统一标准的有关工作，组织协调有关部门承担的食品和保健品安全监督工作；（2）依法组织开展对食品、保健品重大安全事故的查处并组织协调和配合有关部门开展安全重大事故应急救援工作；（3）综合协调食品和保健品安全的检测和评价工作，收集并汇总食品和保健品安全信息，分析、预测安全形势，评估和预防可能发生的食品安全风险。

总之，组建国家食品药品监督管理局，有借鉴美国的食品药品管理体制的倾向，但实际上，我国国家食品药品监督管理局在食品安全方面的作用主要局限于对安全管理的综合监督和组织协调以及食品安全信息的搜集发布[7]。

（三）食品安全行政管理体系的主要问题

其主要问题是：食品监管部门多而杂。为了理解上述问题下面举一案例：

某县质检部门在一家饭馆里查到了没有“B”标志的瓶装啤酒———依照国家质量标准这种啤酒是不能上市的，于是对其进行了查处。但业主不服，认为流通环节中的问题超出了质检部门“三定方案”[8]以及2004年9月1日颁布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》中所明确的职责，于是起诉。县法院的判决结果是质检部门败诉，三定方案和决定战胜了《国家标准化法》；上诉到中院，二审结果是质检部门胜诉，三定方案和决定服从国家标准化法。

“三定方案”只是1998年行政机构改革以来逐步形成政府机构职能的明细方案，《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》的法律效力远比《国家标准化法》低。这里行政权力直接侵犯法律。如果中国有完备的司法审查系统，“三定方案”及《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》所形成的现行食品安全行政管理框架是应被立法机关否决的。因为行政机关所做的改革是依据自己出台的行政政策法规并直接侵犯与食品相关仍有效的高位阶法律。[9]

这里先不说行政改革走在法律修改的前面，行政权力直接侵犯现行法律是有悖于现代法制理念的问题。法律法规的“口水战”问题根源还在于就算是法律规定得很好，部门一多，部门间的扯皮问题就不可能避免。

二、食品安全行政管理体系中的食品标准研究

（一）食品标准行政管理的历史进程

建国50多年来，中国的食品标准化大致经历了三个阶段：

1.计划经济时代，国营食品工业企业学习前苏联经验，强化技术管理。重要的事件有：（1）1955年中央制定的发展国民经济第一个五年计划中提出设立国家管理技术标准的机构和逐步制定国家统一技术标准的任务；（2）1962年国务院发布中国第一个标准化管理法规《工农业产品和工程建设技术标准管理办法》；（3）1963年，国务院制定了《1963年至1972年标准化发展规划》，在全国着手组建各级标准化管理机构，并指定了一批标准化归口单位，负责国家标准和行业标准的制定、修订工作，同年9月经国家科委批准成立国家科委标准化综合研
究所。10月经文化部批准成立技术标准出版社；（4）1978年5月国务院成立了国家标准总局以加强标准化工作的管理。同年以中华人民共和国名义参加了国际标准化组织（ISO）；（5）1979年7月国务院颁发了《中华人民共和国标准化管理条例》，该年还在杭州召开了中国标准化协会首次代表大会。1979年开始，国家标准化行政部门组建了234个全国专业标准化技术委员会，400多个分技术委员会，有25000多名各行各业专家、学者和标准化管理人员被聘为标准化技术委员会委员；有100多个标准化技术归口单位。当时的食品工业主要分布在轻工业部、商业部、农业部、农垦部、外贸部和供销合作总社等。

2.改革开放前期，开始进行法律规范的管理。重要的事件有：

（1）1982年，第五届全国人大第25次会议通过颁布了《食品卫生法(试行)》，结束了建国30多年来，食品卫生管理和监督无法可依的状况，也使中国食品标准化进入了发展阶段，同年国家标准总局改名为国家标准局；（2）1985年，第一次全国农业标准化工作会议召开，同年，国家标准局批准成立了全国食品工业标准化技术委员会。宗旨是全面规划食品工业标准化管理工作，制定、修订食品工业各类国家标准和行业标准，并与国际标准接轨，促进中国食品工业的技术进步，提高产品质量，保护消费者和食品生产者的合法权益；（3）《中华人民共和国标准化法》颁布，国家技术监督局（简称国家技监局）成立，这个法的确立，不仅对食品工业标准化起到了积极推动作用，同时也使中国食品工业标准化进入清理整顿阶段，行业内也称为调整阶段；（4）1990年，《中华人民共和国标准化法实施条例》颁布，国家技监局发布国家标准、行业标准、地方标准、企业标准四个《管理办法》；（5）1991年国家技监局颁布《关于对食品、食品添加剂标准分工管理的通知》确立了国家卫生、轻工、商业、农业、林业、全国食品标准委等部门的食品行业标准的管理范围；（6）1998年在国家技监局基础上新组建了国家质量技术监督局（简称国家质监
局）成立。

3.世贸时代，开始与国际接轨。重要的事件有：（1）2001年4月在国家质监局和国家出入境检验检疫局新组建了国家质量监督检验检疫总局（简称质检总局）；（2）2001年10月国务院组建中国国家标准化管理委员会隶属于质检总局，食品国家标准由其制订；（3）2004年底，由国家标准化管理委员会、国家发展和改革委员会、农业部、商务部、卫生部、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理局、中国轻工业联合会、中国商业联合会等九个部门联合印发了《全国食品标准2004—2005年发展计划》[10]。

（二）食品标准现行体制

1.食品标准科层管理制度

中国标准化工作实行统一管理与分工负责相结合的管理体制。按照国务院授权，在国家质量监督检验检疫总局（质检总局AQSIQ）管理下，国家标准化管理委员会统一管理全国标准化工作。国务院有关行政主管部门和国务院授权的有关行业协会分工管理本部门、本行业的标准化工作。省、自治区、直辖市标准化行政主管部门统一管理本行政区域的标准化工作。省、自治区、直辖市政府有关行政主管部门分工管理本行政区域内本部门、本行业的标准化工作。市、县标准化行政主管部门和有关行政部门主管，按照省、自治区、直辖市政府规定的各自的职责，管理本行政区域内的标准化工作。

2.食品标准分类

（1）食品标准的纵向体系：中国的食品标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四级。对需要在全国范畴内统一的技术要求，应当由国家标准化管理委员会制定国家标准。对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以由国务院各食品行业管理部门如农业、轻工、海洋等制定行业标准。对没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的工业产品的安全、卫生要求，可以由各省级标准部门制定地方标准。企业生产的产品没有国家标准、行业标准和地方标准的，应当由企业制定相应的企业标准。对已有国家标准、行业标准或地方标准的，鼓励企业制定严于国家标准、行业标准或地方标准要求的企业标准。另外，对于技术尚在发展中，需要有相应的标准文件引导其发展或具有标准化价值，尚不能制定为标准的项目，以及采用国际标准化组织、国际电工委员会及其他国际组织的技术报告的项目，可以制定国家标准化指导性技术文件。

（2）食品标准的横向体系：中国标准分为强制性标准和推荐性标准两类性质的标准。保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准。

（三）中国食品标准体系的主要问题

中国的食品标准的制定过程基本上是自上而下的官方行为，而官方机构承袭计划经济时代的行政体制使得食品标准也带有行政体制的色彩。中国的食品标准是行政官僚和食品技术相结合的产物。因此在中国，从某种意义上说，食品行政管理体系所有的弊病食品标准体系都承袭了，具体表现在食品标准所谓的“统分结合”的科层管理制度中事实上的不对接问题。中国标准化工作实行“统一管理”、“分工负责”相结合的管理体制。可是现实的状况是，承袭食品监管的“九龙治水”的衣钵，食品标准各有关部门也纷纷争着“分工负责”。各部门抓住行业标准制定权限给食品制定标准，实质上却是在划定自己的监管“势力范围”。国家标准化管理委员会统一管理全国标准化工作，但这个“统一管理”的机构却是副部级单位而已，要其协调农业部、卫生部、环保总局、商务部等有食品行业标准制定权限的正部级单位有些勉为其难。事实上，最为混乱的就在行业标准上，而行业标准技术涉及面广，又具有全国适用性，因此，它一乱，受灾面积也大。典型的例子是，卫生部关于干菜类食品含硫量标准，规定不能超过0.035毫克／千克；而国家农业部颁布的《无公害脱水蔬菜标准》（NY5184—2002）规定，二氧化硫残留量的卫生指标不得超过100毫克/千克。两者相差2857倍。也正是由于此标准差别，2004年3月13日，沈阳市卫生监督所参照卫生部的标准，认定了24.5吨“毒黄花菜”，称其二氧化硫残留物超标近200倍，菜农因此遭受巨额损失。食品标准的纵向体系中行业标准相互冲突，中央所谓的国家标准化管理委员会又起不到及时纠正作用。另外，全国性国家标准、行业标准跟各地的地方标准的冲突问题肯定也是避免不了的。总而言之，所谓“统分结合”的科层管理制度的实际效果是：有“分”但不“统”，或者想“统”但难“统”。

三、改革现行体制的建议

（一）规范政府机构改革——立法才改革与依法才改革，食品安全行政机构的立法权限应该约束

职责不清的问题是法律问题，中国的政府机构改革频繁，却没有一部严格的《政府机构组织法》来规范改革。《政府机构组织法》应该有专章对机构职能改革、重组等的程序、规则进行详细规定。《政府机构组织法》的缺位使得行政机关的职能可以用政策、命令的方式划进划出，这样做的结果是政策性的职能改动使得有些职能部门的职能要么于法无据，要么就侵犯法律。像上面案例中不同级别法院在审理某县质监部门查罚“B”标志的瓶装啤酒对政策命令与法律文件的位阶问题认识都不一致，就是低位阶的国务院《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》的职能划分对高位阶的《标准化法》直接侵犯所导致的。我们来看看国外发达国家的做法——立法才改革，依法才改革。英国和澳洲对成立的新的食品机构是立法在先然后才有相应机构新增或重组，并且这部新的法律是建立在检讨已有的法律的基础上，看看是否有冲突的地方否则改革再好也不是“依法才改革”。英国的食品标准局(FSA)是建立在《食品标准局法》基础上[11]，而澳洲在成立澳新（联合）[12]食品标准局（FSANZ）也有《澳新（联合）食品标准法》[13]

类似的法律先出台才有机构的建立，且机构的职责功能都在法律中直接体现。按照《政府机构组织法》来安排行政机构的改革或者专门规划法律对专门机构的设立进行规定，这个过程虽然耗时，但整个过程如果在严格的法律论证和立法的参与及其透明机构的影响下，像上述典型的“B”标志的瓶装啤酒扯皮现象是可以避免的。中国的行政机构改革对法律重构和建立的漠视态度可见一斑。《立法法》早就规定了下位法不能侵犯上位法，否则就自然无效。但在《食品卫生法》未修改的前提下，卫生管理执法主体还只是卫生行政部门，《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》就直接将食品工业生产领域的卫生日常管理交由质检部门，本来从法理上讲这个文件是无效的。中央政府、国务院及各部门制定大量的行政规章和行政政策命令，其立法权限、政策制定需要一定的规制和约束。处理好食品安全的行政机构和立法的关系，恐怕是解决食品问题的第一道门槛，但这又是似乎是深层次的整个国家体制的问题。

（二）基本保持现有食品安全监管体制下统一食品标准机构

对于现行模式，国务院发展研究中心2004年的《中国食品安全战略研究报告》指出：“现实选择是保留分散管理的模式，在现有的管理体制基础上进行小的调整，依然按照食品产业链的环节进行分工。由国家食品药品监督管理局牵头，组织卫生、农业和质检等部门研究制定分工方案。主要解决两个问题：一是就监管方面存在交叉和重复之处进行明确的重新分工，只能由一个部门负责，其他部门退出。二是就无人管理的盲区明确责任，确定哪个部门负责哪些尚无人监管的盲区。在制定分工方案时要充分考虑各个部门已经建立的监测网络的实力，实力弱的退出或充实到新的负责机构。这个方案最接近现有管理体制，但是必须解决好分工后各环节之间的协调和衔接问题。解决衔接问题的关键在于都应该服从于一个统一的食品安全标准体系。建议在国家食品药品监督管理局下设一个由卫生、农业和质检部门共同组成的食品安全标准协调小组或委员会，经过该委员会协调后才可以提交国家标准委员会。或者直接设立食品安全标准或中国食品法典委员会，专门负责食品安全标准的起草工作，并与国际食品法典委员会保持沟通与协调。”

我们来看看澳洲是怎样做的。相比较而言，澳洲的食品行政管理简单而纯粹得多。我们讲澳洲食品行政管理实质上是体现在食品立法的统一性，通过相对集中的《模范食品法》和《澳新食品标准法典》等形成的法律来建立起相对统一的管理机构。但从法律形式上，真正来讲也就《澳新食品标准法典》是统一的，《模范食品法》只是各州自行立下自己的食品基本法的参照模本而已，没有法律效力。但这种安排是综合现实和传统的最佳选择。实质上，澳洲的食品安全立法还是统一的。一方面，食品的立法权限划分必须遵照传统的澳洲宪法51条对联邦中央和州、自治领地之间的分权立法之规定；另一方面，食品安全的现实需要立法的统一，联邦发布《模范食品法》将食品安全最为关键、容易产生冲突的一般性规定模式化，供地方政府参考，同时通过联邦与地方政府间的协议使得食品标准立法集中于联邦。正是在这种立法安排下形成了今天澳洲特有的食品安全行政管理模式：

1.各州有建立自己食品管制机构的自由，不一定按中央的建制（但基本上地方都是由卫生部门具体负责监管）；各州自行规定管制食品的方式，比如行政处罚措施。

2.联邦建立澳新食品标准局专司标准的评估起草，澳新食品管制部长理事会负责标准的批准通过；联邦发布《模范食品法》供地方立法参考；食品外贸、食品检疫检疫机构为联邦机构建制，食品标准、食品外贸、食品检疫检疫的法律及其执行机构由联邦统一安排。

如果借用危害分析及关键控制点（HACCP）的概念，食品标准的统一机构管理和统一立法就是食品安全的一个关键控制点，而抓住这个关键控制点由统一的机构进行管理并进行统一立法，食品安全的大量问题都迎刃而解。那么是否我国也可以先从食品标准制订机构的统一做起来启动改革呢？《中国食品安全战略研究报告》出具的方案似乎也赞同这个观点。因此，一言以蔽之，在基本保持现有食品安全监管体制下，进行食品标准机构的统一是一种比较现实可行的方案。