国家“十一五”文化发展纲要将动漫产业确定为未来文化产业发展的九大重点领域之一。国内许多城市已经开始谋划将动漫产业打造为城市经济的新兴增长点，并力争取得领先全国的地位。这场围绕动漫产业而展开的国内竞争，从一开始就表现出了非常明显的地域特征，各级地方政府在竞争中扮演着极为重要的角色。促进本地动漫企业实现集群化发展，打造具有竞争优势的动漫产业集群，成为各地扶持动漫产业发展的共同取向。本文基于产业集群的一般理论，通过对上海、杭州和长沙三地动漫产业集群发展状况及政府行为的比较研究，旨在探寻地方政府在动漫产业集群化发展中治理模式选择的一般规律。

一、动漫产业集群与政府行为

1.动漫产业集群的内涵。

所谓动漫产业，是指以创意为动力，以动漫文化为基础，以版权、形象权为核心盈利模式，以动画、漫画、游戏为内容主体，以电影、电视、出版、音像、电玩、网络、移动通信增值服务及衍生产品为载体，集资金、科技、智力、劳动密集于一体的现代文化创意产业。所谓产业集群，按照迈克尔·波特1998年的看法，是在某一特定领域中，一群在地理上邻近、有交互关联的企业和相关法人机构以彼此的共通性和互补性而形成的联结。产业集群一般具有产业的空间集聚性、产业的关联性等特点。①

所谓动漫产业集群，就是在动漫产业领域中众多独立又相互关联的企业、个体创意者以及相关支撑机构，依据专业化分工和协作关系建立起来的地理集聚体。一般意义上的动漫产业集群包括了动漫产业链上的五大主体——创意主体、制作主体、传播主体、服务主体和延伸主体。动漫产业园区是发展动漫产业集群的最好方式和载体。

除具有产业集群的一般特点外，动漫产业集群还具有文化创意产业的独有特征：一是在集群的内容上，创意产业集群里有非营利企业、文化机构、艺术场所、媒体中心和生活着不同类型艺术家的科学园。它既是工作的地方，又是生活的地方；既是文化生产的地方，又是文化消费的地方；既有工作又有娱乐。多样性、变化性是它的基本特点。二是在集群形成的模式上，传统的产业集群是企业首先集群，然后企业吸引人才；而创意产业集群则出现先有创意人才的集聚，后吸引企业驻入的情况。三是相对于其他产业来说，动漫的产业链条必须在整体贯通之后，才有可能产生真正意义上的产业利润（不是企业利润），这就直接决定了动漫产业的发展必须以集群化为基本取向。

2.动漫产业集群与政府行为。

一般情况下，产业集群的形成需要多种条件的积累，包括自然禀赋、人力资源条件、企业家素质、产业的成长空间以及创新的文化环境等。结合波特有关产业竞争优势的“钻石理论”模型和创意产业集群案例，影响动漫产业集群竞争优势的要素条件可以概括为以下六个方面：即生产要素系统、市场需求状况系统、相关辅助产业系统、动漫企业战略系统、社会环境系统和政府行为系统。波特认为，政府主要是对“钻石理论”的其他要素施加影响来发挥作用。但对于处于转型中的我国而言，我们认为，政府行为模式应该还是动漫产业集群形成条件体系中的一个基本因子。其内容主要包括政府效率与信誉、相关政策和法律法规的科学性、政府创新能力、文化市场的规范程度等。政府产业政策是政府行为模式的重要载体与集中体现，其制定的科学性、合理性、适时性以及对动漫产业的扶持力度和文化市场的规范程度等是提升动漫产业竞争力的重要条件。

3.国外动漫产业集群发展中政府的治理模式。

根据集群的形成过程和主导因素，产业集群可分为市场主导型、政府主导型和混合治理型三种模式。②市场主导型是指集群的成长、演化基本上依赖市场与产业互动的方式来完成。政府主导型是指聚集的产生是自上而下的，政府在集群成长、演化过程中起主导作用（但不排斥企业的基础性作用和自主选择的权利）。混合治理型是政府主导型向市场主导型过渡的中间模式。混合治理型的基本原则包括：强调政府在产业发展中的服务作用，营造一种适合于产业聚集的环境；政府对产业的发展实行计划与管理意义上的调控而非领导；政府在适当时段以融资形式介入产业引导发展。国外动漫产业集群模式大体分为三种：

（1）市场主导型的美国模式。美国是世界动漫产业的先行国家，其动漫产业政策从一开始就是以规范性政策为主。即是说，美国并没有制定专门针对动漫产业的指导意见甚或优惠性政策措施，而是将动漫产业的发展很好地融入其自由主义市场经济的整体之中。政府作为文化政策的制定者，更多扮演的是消除障碍、疏通关系、保护知识产权等服务者的角色，充分体现了美国政府“无为而治”的特点。（2）政府扶持主导的韩国模式。韩国动漫产业的迅速崛起首先得益于政府的大力扶持。其政府的主要做法是，设立专门职能机构、予以资金的大力扶持、支持人才培养、提供技术支撑、帮助开拓国际市场等。（3）“官、产、学”一体化的日本模式。亦称为混合治理型模式，即以企业作为市场主体，以学术研究作为内容生产指南，而政府则作为“产”、“学”连接的平台和调节人，恰到好处地发挥政府的能动作用。其政府行为主要是：明确产业定位；设立专门机构；保护知识产权；通过官方、半官方机构对动漫企业进行产业辅导，为动漫企业搭建孵化平台和交流合作平台；设立公共支援制度，向相关制作公司提供资金融通；促进出口。③

二、沪、杭、长三市动漫产业集群发展的政府行为模式

从目前的实践来看，沪、杭、长三市的动漫产业发展基本上是以集群化的思路来进行谋划的，但由于各自的产业环境和初始条件不同，三市动漫产业集群的发展各具特色且程度不一，政府行为模式各异。

（一）沪、杭、长三市动漫产业集群发展的现状。

1.上海动漫产业集群发展现状。上海动漫产业集群化发展的主要载体是2005年9月成立的国家网络游戏动漫产业发展基地，基地落户于上海张江高科技园区。目前，该基地已经入驻企业64家，2005年的产值40多亿元，带动
相关产业达320多亿元。网络游戏的发展和公共服务平台
的创建是上海动漫集群的主要特色。2005年12月8日，上
海动漫研发公共服务平台在张江高科技园区成立，这个高水平的公共服务平台为上海各类动漫相关企业的集群提供了连接的纽带。

2.杭州动漫产业集群发展现状。杭州动漫产业集群以三大基地为核心，初步形成了三大格局：一是以杭州国家高新技术产业开发区国家动画产业基地为主的动漫作品生产格局。目前，高新区已有动漫企业12家，游戏企业7家，动漫周边企业8家，初步形成了比较完整的动画产品设计、制作、运营产业链；二是以中国美术学院国家动画教学研究基地为龙头的教学研究格局。中国美院联合浙江大学、浙江传媒学院等10余所高校，在动漫作品原创、动漫造型设计和数字媒体、软件开发等方面引领着杭州乃至国内动漫业的教学与研发工作；三是以西湖数字娱乐产业园为依托的动漫游戏衍生产品生产格局。西湖数字娱乐产业园现有动漫企业5家，游戏企业6家，周边企业23家。该产业园2005年11月已被文化部正式批准筹建“（浙江）国家数字娱乐产业示范基地”，在动漫产业的延伸和拓展上努力。

3.长沙动漫产业集群发展现状。长沙动漫现在已基本形成研发、制作、发行、教育培训、播出、衍生产品开发等比较完整的产业体系，拥有蓝猫卡通基地、金鹰卡通公司、宏梦卡通公司、湖南数字媒体技术产业基地。目前，长沙以高新区为核心，有从事动画和数字娱乐产品研发、制作、生产、教育和传媒机构企业17家，动画工作室103家，从业人员2万多人，其中原创人员1642人，原创动漫游戏制作企业7家，其中较大规模的原创动漫企业4家。2005年动画制作量约21000分钟，占国产动画卡通产量的近50%，动画卡通及衍生产品生产销售产值16亿元。初步形成了一批在国内有一定知名度和影响力的优秀企业。如三辰卡通、宏梦卡通等，塑造了“蓝猫”、“虹猫蓝兔”等一批知名的卡通形象。现有9所大专院校开设了动漫卡通及相关专业。

（二）沪、杭、长三市动漫产业集群发展的政府行为。

1.上海动漫产业集群发展的政府行为。引导产业集聚、构建公共服务平台、坚持“政府与市场联动”构建投融资体系，是上海政府为推动动漫产业集群发展而采取的主要行为方式。

上世纪90年代上海一些从事艺术、设计的创意者们自发地聚集起来，从事文化创意活动。2004年上海市积极引导动漫产业，11月组织成立了“上海创意产业中心”，2005年4月上海首批18家创意产业集聚区挂牌。包括动漫产业基地在内的上海诸多创意产业园区，都是通过市场机制建立起来的，是政府引导与市场配置相结合的结果。

在原有的由浦东新区、张江（集团）公司、上海电影艺术学院共同投资1400万元组建的张江动漫研发平台基础
上，通过进一步投入建立了上海动漫研发公共服务平台，这是实施上海市政府在浦东新区打造“科技文化创意产业基地”整体战略的一个重要步骤，它整合了政府、企业、院校等各方优势，以市场为导向，为入驻园区乃至全国各地的动漫企业提供技术设备支持、行业研究、动漫制作，以及产业融资与经营的公共增值服务。

在进行集群引导工作时，坚持“政府与市场联动”的理念，按照市场规律进行投融资平台体系的建设，针对创意企业所处阶段不同，政策引导的侧重也不同。对于研发初期的创业企业，政府主要从孵化政策和专项扶持资金进行扶持，主要政策有房租补贴、技术平台使用补贴、原创资助及高新技术企业的相关优惠政策，以及设立发展专项资金，专门扶持创意项目；对于起步期的中小企业，则提供贷款担保，帮助创意企业有效突破发展的资本“瓶颈”；对于成长期的创意企业，则筹划专项风险投资引导资金。以政府引导资金为杠杆，通过契约式投资联盟和联合募集风险投资基金两种方式，实现资本的撬动和放大，引导更大规模的社会资本进入文化产业领域。政府为动漫产业集群打造了一个通畅、强劲的“动脉网”，使集群最终形成自身的“造血”系统。

2.杭州动漫产业集群发展的政府行为。强力的政策导向与雄厚的资金扶持并行，是杭州市政府为推动动漫产业集群发展而采取的主要行为方式。

为推动动画产业发展，浙江省已把动画产品列入全省文化精品工程，并安排专项奖励基金，培育动画品牌。2005年5月，浙江省广电局出台措施对优秀原创作品实施奖励，如中国美术学院等四个单位获得了扶持奖励资金。目前，省广电局正在进一步完善评价奖励机制，引导动画制作机构多出精品，促进浙江动画产业的健康有序发展。

围绕打造“动漫之都”的战略，杭州市政府推出了15项扶持动漫游戏产业发展的政策，并建立了2.5亿元的动
漫产业专项基金；先后出台一系列鼓励扶持动画产业发展的政策措施，如高新区动画基地每年拿出2000万资金用于动画产业的孵化和扶持。市政府设立5000万元动漫游戏产业发展奖基金，滚动用于对动漫游戏产业的奖励、资助、贴息。围绕打造杭州“动漫之都”的任务，浙江已经基本形成了省、市、区三级互动的政策扶持体系。目前，杭州正在加紧制定动漫产业的发展规划，将依托三大国家级基地，利用现有资源，集聚全省各种要素，探索动漫产业集约化、规模化、现代化、国际化发展的模式。

3.长沙动漫产业集群发展的政府行为。长沙动漫产业发展基本上是市场导向型的，但不具备美国模式相应的条件，集群化发展已经显得动力不足。因此，政府的积极扶持对动漫产业集群发展尤为重要。

最近两年来，湖南省以及长沙市政府逐步重视本土动漫产业集群化发展问题，打造长沙“动漫之都”的构想已经浮出水面，长沙市已经出台产业集群化发展的相关鼓励性政策措施；湖南省成立了湖南省动漫产业发展协调领导小组，设立全省文化产业发展引导基金。

相对全国其他地区而言，长沙动漫产业的原创先发优势十分明显，长沙动漫的整体优势领先全国至少5～6年，实集群化发展的要件也已基本具备。但是，由于区位和区域经济的劣势，政府的扶持政策滞后，且力度与杭州等城市比明显偏小。长沙的动漫产业发展呈现出多中心布局且近期部分动漫企业对区域的离心力似有增强趋势。因此，政府加大扶持力度是长沙动漫产业实现集群化的关键条件之一。

三、沪、杭、长三市政府行为模式的比较及启示

1.上海动漫产业集群采取“产、官、学”一体化的政府治理模式，与日本模式接近。这主要源于上海市场体系相对完善，政府职能转变比较到位；动漫产业基础较好，有历史悠久的动画企业和人力资本的累积优势；作为国际大都市，在“走出去、引进来”、联系海内外资源方面得天独厚；动漫相关支撑产业比较发达，商业模式相对成熟。所以，政府仅确立创意产业作为战略，并未出台更多具体的鼓励措施，将引导产业集聚，构建一个兼具开放性、通用性、共享性的公共服务平台和完善投融资体系作为政府的主要行为取向。

2.杭州动漫产业集群采取政府扶持主导的模式，与韩国模式比较接近。杭州是一个具有悠久历史的文化旅游城市，具有深厚的文化底蕴；坐落在西子湖畔的中国美术学院，其视觉造型艺术领域的学科在国内具有领先地位；民营经济特别发达，有资本、技术以及经营方式方面的优势；有动漫贴牌加工的基础；城市经济总量和城市综合实力名列国内同类城市前茅。因而杭州采取强力的政策导向与雄厚的资金扶持并行的政府行为取向，依靠政府大力扶持来获得动漫的产业竞争优势，推动了杭州动漫产业的迅速崛起。

3.长沙动漫产业集群是典型的原生型集群发展模式，政府作用不足。长沙拥有这么大规模的动漫产业，蓝猫更是响誉全球，之前也不是政府有意为之，是无心插柳柳成荫。集群在形成初期，政府基本上是持默许态度，没有特定的产业政策导向，没有具体的动漫产业规划部署。但是随着产业集群形态的逐渐成型，政府的态度发生了转变，开始采取积极措施，制定产业发展规划，出台文件进行扶持，招商吸引更多企业入驻。相对于杭州、上海而言，经济基础的相对落后决定了政府政策和资金扶持的力度明显小于发达城市。

4.选择不同的治理模式是政府产业政策制定的关键。准确把握动漫产业集群形成和发展的基本规律，在集群形成和发展的不同阶段，恰当定位政府的角色，合理发挥政府效用，是推动和引导动漫集群健康、稳定和可持续发展的关键。④

第一，集群形成期的政府角色——政策扶持者。此阶段集群形成动力主要来自于本地拥有的资源优势和社会资本优势，在生长方式上主要表现为外来企业的零星潜入和本地企业的缓慢裂变和衍生，生长动力较弱。在激烈的市场竞争中，如果没有政府的有效扶持与帮助，集群的发展就会很艰难，甚至有可能出现夭折。此时的政府应该是政策扶持者，其工作重心应偏向于产业引导、资金支持和创建集群形成的环境条件和基础设施，努力促进集群的形成。因此，在明确产业定位后，采取政府主导型的治理模式有利于动漫集群的迅速形成。韩国动漫产业的迅速崛起得益于中央与地方政府的大力扶持。杭州动漫产业的迅速发展也与浙江省、市、区三级政府强力的政策导向与雄厚的资金扶持分不开的。

第二，集群发展期的政府角色——环境支持者。动漫集群成长期对内部和外部条件要求较高，如资源的优化配置、政策法规的良好保障、动漫文化的支撑、国内外市场的扩张、政府的适当扶持等。如果这些条件得不到满足将会影响到集群的成长和壮大。在这个阶段，政府的作用应该是致力于创造出有利于集群成长壮大的商业环境，并积极引导整个集群向“市场主导”转变。日本政府在上世纪90年代采取“产、官、学”一体化的混合治理型模式成功支持了日本动漫产业的发展和动漫强国地位的巩固。上海市政府在促进动漫产业发展中基于集群所处阶段和自身优势采取构建公共服务平台，搭建“政府与市场联动”的投融资本系，也成功支撑了上海动漫产业的发展。而长沙相对全国其他地区而言，动漫产业的原创先发优势十分明显，动漫集群已初步形成。但由于政府治理模式的调整未能及时到位，长沙的动漫产业发展呈现出多中心布局且近期部分动漫企业对区域的离心力有增强趋势。

第三，集群成熟期的政府角色——积极的无为者。在动漫产业集群发展到成熟阶段时，市场机制将发挥主导作用，而政府的作用则仅限于服务、公共管理等外围工作方面，这一阶段的政府应该是“积极的无为者”。当然，无为并非“不作为”，政府作为的着力点，应该是收集行业信息、促进产业升级、拓展集群发展空间，相对地延长产业集群的成熟期，为实现产业集群的不断优化和升级服务。