所谓民主执政,就是指以民主的方式掌握和行使国家
政治权力。在政党政治条件下,它涉及到三个层面的问
题:一是执政党内部以民主的方式形成自己的执政主张,
即路线、方针、政策,这属于党内民主的范畴;二是执政党要采取民主的方式去领导国家政权,这属于国家民主的范畴;三是执政党在所执掌的国家政权与社会大众的关系
中,积极推动人民民主权利的实现,这属于人民民主的范
畴。这三个层面相互联系,共同构成一个有机的整体。俄
共成为执政党后,列宁对如何执政进行了艰辛的思考和探
索,提出了一系列重要主张。他的这些主张中蕴涵着丰富
的民主执政思想。

一、以民主的方式形成党的路线、方针和政策

俄共成为执政党后,列宁为发展党内民主和实现党的民主决策进行了不懈的努力,提出了许多建设性的意见。首先,列宁提出了全体党员决定党的方针大计的重要思想。党的决策要使党员尽可能多地参与,党的领导机关应该广泛地听取党员的意见,使党员成为党内事务的主人,这是党内民主的逻辑起点和本质要求,也是列宁的基本主张。早在1906年,他就指出:“现在整个党组织是按民主原则建立的。这就是说,全体党员选举负责人即委员会的委员等等,全体党员讨论和决定无产阶级政治活动的问题,全体党员确定党组织的策略方针。”[1](P191-192)在不到一年的时间里,他又再次强调:“为了贯彻民主制,极重要的问题以及那些同群众本身的一定行动有直接关系的问题,不仅必须用选派代表的方式而且必须用向全体党员征求意见的方式来决定。”[2](P249-250)但由于沙俄的黑暗专制统治,也由于俄共执政不久就又处于战争环境,列宁的上述主张并没有得到全面贯彻,俄共实际上实行的是“战斗命令制”。进入和平时期后,列宁再次把普通党员参与党的生活和党内事务的问题提了出来。他说:“任何对党的一般路线的分析或对党的实际经验的总结,对党的决定的执行情况的检查,以及关于如何纠正错误的方法的探讨等等……只能直接交给全体党员讨论。”[3](P82)为使党内决策真正体现大多数党员的意志,根据列宁的建议,俄共(布)十大决定实行由“战斗命令制”向“工人民主制”的转变,以“保证全体党员甚至最落后的党员都积极地参加党的生活,参加讨论党所面临的一切问题和解决这些问题。”[4](P54)

其次,列宁主张展开不同意见的讨论,尊重和保护持有不同意见的党员的权利。在党决策时,党内往往出现不一致的看法与主张,应该说这是正常的。问题在于怎么对待这些意见分歧。允许党员对党内的问题展开广泛的自由讨论、民主讨论、自由争辩是列宁的一贯主张。革命胜利前,他就指出,在党的“统一的组织里,应当对党内的问题广泛地展开自由的讨论,对党内生活中各种现象展开自由的、同志式的批评和讨论。”[5](P362)俄共成为执政党后,列宁更加强调批评和反对的充分自由对实现党的民主决策的重要性。俄共十大根据列宁的提议,强调要“对一切最重要的问题,在全党必须遵守的党的决议未经通过以前展开广泛的讨论和争论,充分自由地进行党内批
评。”[4](P54)为此,列宁执政时期实行了一系列民主的做法。如党员可以在适当的场合提出自己的动议、议案,发表自己的意见和主张;领导层可以和最高领袖争论并可以批评他,党员可以在党代表大会(及各种会议上)递条子、提问题、质询批评领袖,也可以在规定的形式范围内和领袖辩论,维护自己的观点;可以通过创办报刊(争论专页等)讨论和批评党的错误等。其中最典型的是在党内允
许作观点不同的副报告。在党内可以作观点不同的副报
告,这不能说不是一种寻求正确决策的民主决策方式。因
为副报告是作为正报告的对立面提出来的,这样就有两种
决策供与会者互相比较,展开自由讨论,最后民主表决,可
以做到集思广益,避免专断,减少决策失误。著名学者高
放把这种民主决策的方式称为充分发扬党内民主的制度
创新。

难能可贵的是,针对党内在决策过程中出现的分歧,列宁还提出了要尊重并宽容地对待党内的反对意见的重要思想。为实现民主决策,列宁提出必须保障少数人的权利,认为党员就党内问题发表不同的意见,“是党员极正当的权利,是完全可以理解的。”[6](P420)这里有一个生动的例子。1921年9月19日彼得格勒召开党的积极分子会议,季诺维也夫作了主报告,省委副书记格乌拉夫作了副
报告。在1700名与会者中,赞成季诺维也夫的人只有三
四百人,而赞成格乌拉夫的人却有一千三四百人。季诺维
也夫向中央作报告,指责格乌拉夫等有非党“倾向”。列
宁回信向季诺维也夫指出格乌拉夫等并没有“那种倾向
的倾向”,“有的是多数人想成为多数并取代另一批人的
合理愿望,而您正是通过这一批人来‘管理’另一批人。
人们成熟了,就这一点而言,他们的愿望也是合理的。”[7](P378)

再次,列宁坚持党的高层要实行集体决策。为了在全局上保证俄共能够制定正确的路线、方针和政策,列宁多次强调党的高层实行集体领导的重要性。他说:“为了处理工农国家的事务,必须实行集体管理制。”[10](P41)在俄共九大上,列宁代表中央对中央领导人的工作做出了具体规定:“中央书记执行的完全是党中央的意志……党中央书记只执行中央委员会集体做出的决议,即由组织局或政治局或中央全会做出的决议。”[9](P267)俄共十大根据列宁提议通过的《关于党的建设问题》也再次强调要“集体制定全党性的决议”。[4](P54)在坚持集体领导这一问题上,列宁处处以身作则。他经常这样指出:“不召开政治局会议,我不能做任何答复。”[10](P368)“决定自然由中央来做,我的初步想法是……”[11](P369)“请中央全会表决:是否同意这几点?是否允许我在报告中以中央委员会的名义谈所有问题?”[12](P345)

值得指出的是,列宁所以如此强调党内高层实行集体决策的重要性,是和党的高层领导在政治生活中所处的地位以及党内高层表现出来的令人担忧的状况分不开的。列宁时期,少数职业革命家组成的领袖集团构成党和国家领导的高层,支配着重大问题的决策。列宁对此有过非常形象的描述:“我们党每年召开一次代表大会(最近一次代表大会,每1000个党员选代表1人参加),由大会选出19人组成中央委员会领导全党,而且在莫斯科主持日常工作的则是更小的集体,即由中央全会选出的所谓‘组织局’和‘政治局’,各由5名中央委员组成。中央一来就成为最地道的‘寡头政治’了。[13](P27)在这样的情况下,这个领袖集团的状况如何,领袖成员之间能不能精诚团结、能不能就重大问题实行集体决策对党和国家的发展就有着非同寻常的意义。而就当时实际状况而言又让列宁不无担忧。这不仅表现在列宁认为这个集团“没有充分贯彻民主制”,[3](P31)“斯大林同志当了总书记,掌握了无限的权力,他能不能永远十分谨慎地使用这一权力,我没有把握。”[14](P339)而且也表现在列宁担心像斯大林和托洛茨基这样的中央委员,由于他们之间的关系和各自的个性,有可能会出人意料地导致党的高层分裂。为“减少中央委员会决策时的个人的、偶然的因素”,“防止中央委员会一小部分人的冲突对党的整个前途产生过大的影响”,[14](P337)列宁提出了一系列旨在加强党的集体领导,防止个人专断的建议:如扩大参加党的高层决策者人数;把中央全会变成党的最高代表会议,提高中央全会的地位和中央委员会的权力;通过改组工农检查院,使其与中央监察委员会结合起来,共同监督党的中央机关和领袖等。

二、执政党要以民主的方式领导实现对苏维埃国家政权机关的领导

在民主政治的语境中,执政党执政,必须尊重国家政权机关的独立性。执政党可以影响或领导国家权力,但它不能替代国家机关行使公共权力,不能直接对公众发号施令和直接管理国家。党执掌国家政权的基本途径是将党的主张转化为国家意志,将党的路线、方针和政策在国家的各级政权机关中贯彻。这是民主执政的基本理念。20世纪初的列宁当然不可能有这样清晰的理性认识,但难能可贵的是,列宁在处理执政党和国家政权关系方面,提出了一些非常重要的主张,这些主张即使今天看来也无疑是符合民主执政的价值追求的。

首先,党对国家事务的领导应通过苏维埃政权来进行。工人阶级执政党必须实现对国家生活的领导,这是列宁一贯坚持的原则。但问题是怎样来实现这种领导?党以什么方式执政国家政权?在领导苏俄社会主义建设的过程中,列宁提出了执政党应通过苏维埃国家机关来对国家和社会进行领导的重要原则。早在十月革命胜利初期,列宁就相当明确地论述了“苏维埃政权高于各政党的原则”。他说:“苏维埃政权既不是遵照谁的指令,也不是根据哪个政党的决议建立的,因为它高于各政党……”[15](P305)“劳动者在不满意自己的政党的时候,可以改选自己的代表,把政权交给另一个政党,不必进行任何革命就可以改组政府。”[15](P306)从这里,不难看出,虽然当时的俄共是苏维埃政权的灵魂,起着政治上的领导作用,但在俄共和与苏维埃国家政权的关系中,列宁实际上是反对由党跨越苏维埃直接对人民发号施令的。在《共产主义运动的“左派”幼稚病中》他明确指出:“党的全部工作当然都是通过不分职业而把劳动群众团结在一起的苏维埃来进行的。”[13](P28)在关于工会问题的辩论中,列宁更加明确地强调:党要实现领导“就必须通过一系列特别的、并且同样是某种新型的特别机关,即通过苏维埃机关来实现”。[16](P200)根据列宁的意见,俄共(布)全国代表大会多次通过党必须通过苏维埃来领导国家的决议。如俄共(布)八大决议明确规定:“党应当通过苏维埃机关在苏维埃宪法范围内来贯彻自己的决议。”[23](P571)俄共九大的决议也规定:“党组织的全部工作都应当通过相当的苏维埃机关来进行。”[4](P28-29)为此,列宁还提出要严格遵守苏维埃国家政权机关的办事程序,不得越过政府部门把问题直接提交党中央等。列宁的这些思想,充分体现了人民主权高于一切的原则和工农群众当家作主的精神。因为苏维埃国家机关不是经过官僚手续而是依民意选出和更换的,是保证劳动群众参加国家管理的组织,是苏维埃国家的最高权力机关,列宁主张执政党通过苏维埃国家政权机关运作公共权力,无疑体现了民主执政的价值理念。其次,党应当在苏维埃的宪法和法律范围内活动。列宁认为,俄共作为执政党,要有效地实现对国家的领导,还必须把党的政策主张上升为国家意志即法律。在他看来,法律是取得胜利、掌握国家政权的阶级意志的表现,而“意志如果是国家的意志,就应该表现为政权机关所制定的法律”。[18](P308)他说:“工人阶级夺取政权后,像任何阶级一样,要通过改变同所有制的关系和实行新宪法来掌握和保持政权,巩固政权。”[9](P299-300)为此,列宁高度重视立法工作,在其领导俄共执政的六年中,除制定宪法外,还制定了婚姻法、劳动法、土地法、民法、刑法、刑事诉讼法等,形成了较为完整的法律体系,为党依法执政提供了法律依据。

苏俄的宪法和法律,是在俄共领导下制定和颁布的,但列宁认为党的主张上升为国家意志必须经过一定的立法程序,党对立法与司法工作的领导,是用党的政策指导法律,用法律的形式固定政策,而不是用党的政策代替法律,更不是由党委直接制定法律。针对党内一些人认为党的政策可以代替法律、党的中央委员会可以制定法律的错误观点,他斩钉截铁地驳斥道,“我再说一遍……在党的代表大会上是不能制定法律的。”[3](P64)列宁通过苏维埃第八次代表大会强调,“党应当通过苏维埃机关在苏维埃宪法的范围内来贯彻自己的决定。”[17](P571)为维护社会主义法律的权威性,列宁还非常强调司法独立的重要性。他强调执政党不能干预司法,党组织及其党员要严格遵守宪法和法律,绝不允许共产党员特别是党的领导干部利用特权逃避法律责任。1921年6月16日,俄共(布)中央制定了一个《关于党的机关与司法机关相互关系的通告》。这项通告规定,不经地方党委的同意不能对共产党员进行审判。这实际上否定了司法机关的独立审判权,使共产党员有了一种超越法律之上的特权。列宁看到这个通告后曾两次明确指出,这个规定是有害的,应取消。他强调“凡试图对法庭‘施加影响’以‘减轻’共产党罪责的人,中央都将把他们开除出党”。[14](P53)

再次,明确划分党政职能,强调党对国家机关的领导是总的领导。俄共作为执政党,是国家和社会事务的领导者,而这种领导又是通过国家政权机关来实现的,在这样的情况下,如何划分执政党和国家政权的职能,便成为俄共面临的新课题。尤其是,随着俄共单独执政局面的形成,在党政关系上,出现了越来越严重的党政不分、以党代政状况。这不仅助长了官僚主义,还直接使党的组织国家化,使党陷入行政事务中,削弱了党的政治领导和职能。列宁清醒地看到了党政职能不清,以党代政日趋严重带来的弊端。在他提议下通过的俄共(布)八大决议明确指出,“党组织的职能与苏维埃国家机关的职能在任何情况下都不得混同起来。这种混同将造成毁灭性的结果”,“党努力领导苏维埃的工作,但不是取而代之。”[17](P571)但由于当时国内战争的险恶环境,明确划分党政职能是不现实的,因而在实践中并未得到执行。党政职能不分的现象日趋严重,甚至连“有些具体的小事都要弄到政治局去解决”。[14](P110)有鉴于此,列宁强调:“必须十分明确地划分党(及其中央)和苏维埃政权的职责;提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和独立负责精神,党的任务则是对所有国家机关的工作进行总的领导,而不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是琐碎的干预。”[14](P64)

这里,列宁明确提出了党政职能分开和党对国家机关实行总的领导的重要思想。他认为,党的领导不是体现在代替
政府进行日常的管理工作上,而应是提出国家的发展纲
领、路线和总政策。他说:“无产阶级专政就是无产阶级
对政治的领导。无产阶级作为一个领导阶级、统治阶级,
应当善于指导政策,以便首先去解决最迫切而又最‘棘手
的’任务。”[3](P207)根据列宁的建议,俄共(布)第十一次代表大会通过了党政职能分开和党对国家机关实行总的领导的决议。但究竟党应该怎样进行“总的领导”,列宁还没有来及解决这个重大问题就病重卧床不起了,他的探索为共产党执政留下了一幅弥足珍贵却又不够完整的蓝图。

三、在所执掌的国家政权与社会大众的关系中要保障人民民主权利的实现

十月革命前后,列宁把“所有的人都参加管理”作为新型民主的理想目标。但由于俄国落后的经济文化条件的制约,也由于当时政治、军事斗争形势的客观需要,苏维埃政权只是从名义上由人民来管理,而实际上是由俄共代表人民来进行管理。从理论上讲,执政党掌握了国家政权即公共权力,也就拥有了实现自己执政主张的有利条件,但公共权力由于其本身的属性,天生具有凌驾于社会之上的可能。那么,代表人民掌握国家公共权力的俄共应如何防止国家公共权力不被滥用、如何防止人民民主不被虚幻化呢?与西方“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”[19](P154)不同,列宁把实现人民民主作为政治建设的主题,提出了以“权利”约束权力的新思路。即通过不断扩大和实现人民民主权利的方法,以人民的力量制约权力。首先,在国家事务管理中实行公开性原则,保障人民
的知情权。为保障人民参与管理国家事务的权利,列宁特
别强调国家公务实行公开性原则的重要性。早在十月革
命胜利前,他就指出:“没有公开性来谈民主制度是很可
笑的。”[20](P417)“新政权是绝大多数人的专政,它完全靠人民群众的信任,完全是靠不加限制地、最广泛地、最有力地吸引全体群众参加政权来维护的。丝毫没有什么隐私和秘密。”[5](P287)十月革命胜利后的第二天,他再次强调实行国家公务公开的必要性。他说:“一个国家的力量在于群众的觉悟。只有当群众知道一切,能判断一切,并自觉地从事一切的时候,国家才有力量。”[15](P16)这就是说,一切与人民利益密切相关的重大事情都要让人民知道,重大问题和决策要经过人民讨论,使人民具有知情权和参与权,这样才能发挥人民群众当家作主的积极性和主动性,这也是苏维埃的力量源泉之所在。为使广大群众及时了解各级苏维埃机关对各项方针、政策和法令的执行情况,切实参与同自己切身利益有关的重大事务,列宁提出了一系列主张,如实行公职人员工作报告制;公开举行党和苏维埃机关的会议,吸引、吸收群众旁听或参加;将国家重大问题交人民公开讨论等。

其次,让工农群众公开选举一切公职人员并拥有罢免权。在领导苏维埃政权的实践中,列宁非常强调公开选举一切公职人员对实现人民民主权利的重要性。他强调:“国家的最高权力应当属于全部人民代表,人民代表由人民选举产生并且可以随时撤换”,“法官以及民政方面和军队方面的公职人员都由人民选举产生;所有这些人都可以按照大多数选民的决定随时撤换。”[21](P476-477)他认为,为了“使人民的代表真正服从人民”,必须使工农群众有权罢免他们选举的人员,这“是一个真正实现民主原则的问题”,[15](P106)是苏维埃政权的真人民性之所在。在他看来,如果不赋予人民罢免权,“就是不让表达人民的革命意志,也就是篡夺了人民的权利。”[15](P107)诚然,俄共执政后,出现了干部委任制的状况,但在列宁眼里,干部委任制和委派制始终是一种不得不采取的、非常规的方法,是“不符合完备的民主制的做法……只有在存在无法克服的实际障碍的情况下才能允许”。[17](P119)在列宁看来,公开选举公职人员,再加上普遍的群众监督,“可以造成一种生物学上的‘适者生存’的自动机制”,“能保证每个活动家最后都‘各得其所’担负最适合他能力的工作,亲自尝到自己错误的一切后果,并在大家面前证明自己能够认识错误和改正错误。”[22](P132)这实际上是强调要把公职人员的政绩和各方面的表现公开地摆在人民群众的面前,由群众评论、监督和取舍。

再次,尽可能吸引工农群众和知识分子参与国家上层的重大决策。为改变“寡头政治”的局面,列宁晚年建议,把中央委员会的人数增加到几十人甚至一百人,并且新增选的中央委员应来自基层,是“更接近于普通的工人和没有成为直接或间接剥削的农民”。[14](P342)他这样做固然有加强党的集体领导和防止党的分裂的考虑,但显然也是想改变中央委员会只是一个职业革命家的现状,使更多的工农群众的代表能够在上层参与和监督重大问题的决策。除此之外,列宁还提出了要使知识分子专家集团在国家上层参与决策的重要思想,主张赋予国家计划委员会以一定的立法职能。所以如此,是因为列宁觉察到“国家计划委员会这个汇集了内行、专家、科技人士的机关,虽然实质上掌握着正确事物所需的大量材料,它却有点被置于我们的立法机关之外”。[23](P750)如果掌握正确判断事物信息的内行、专家、科学家不能参与立法,国家对重大问题决策的科学性难免大打折扣。为此,列宁坚决反对在决策立法过程中过分夸大行政手段的强制作用,强调要尊重专家学者内行的学术权力、科学权力和知识权力,使他们参与立法,甚至指导立法,认为这“对于国家正确地发挥职能是绝对必需的”。[23](P752)

最后,用制度化的方式、多样化的渠道强化人民对国家的监督。为防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主宰,列宁主张对国家和国家机关实行自下而上的监督:“现在,我们愈坚决主张有极为强硬的政权……我们就应该有更多种多样的和自下而上的监督形式和方法,来杜绝毒害苏维埃政权的一切可能性,反复不倦地铲除官僚主义的莠草。”[24](P253)为此,列宁为建立与健全人民参与监督的制度进行了不懈的努力。十月革命一胜利,他马上亲自主持通过了《工人监督条例》;1918年5月,苏维埃成立了国家监察部,1919年5月,又在国家监察部下设立中央控告检举局,接受审理人民群众对国家机关工作人员滥用职权、渎职和违法行为的检举和控告;为了使群众监督更进一步地开展,列宁认为中央需要建立一个统一而独立的监督机构,工农检查院由此应运而生。由于种种原因,工农检查院的工作并不理想。为此,列宁又提出改组工农检查院的建议,办法是合并工农检查院和中央监察委员,并在此基础上建立一个模范的、高水平的和有威信的工农检察院的联合机关。列宁要求工农检察院的职员在工作中应该不顾情面,不因任何人的威信而妨碍他们的检查。此外,列宁还结合俄国的实际情况,创造了多种便于人民群众参与监督的渠道,如通过工会组织实行监督,通过信访渠道进行监督,通过非党工农群众参与监督等。虽然,列宁及列宁的后继者始终未能在苏联建立起一套有效的监督机制,但他依靠人民群众对国家权力进行监督的思想仍然具有重要的现实意义。


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