当代中国的核心政治关系是什么?我认为是共产党和人民代表大会的相互关系。二者关系是客观存在和发展着的,这种关系是(曾经是、现在是、应该是、最好是)一种什么样的关系?共产党是中国的执政党,是中国社会主义建设的领导核心,依照宪法行使对国家的领导权;人民代表大会是人民行使国家权力的机关,全国人民代表大会是最高国家权力机关,依照宪法和有关法律行使国家立法权和其他法定职权。实践中,党的领导权最大,人大权最高。其实,把最大和最高的关系处理好了,国家的政治生活就能健康发展。逐步理顺和正确处理党政关系,核心是领导权与人大权的关系,也就是共产党与人民代表大会的关系,这是各种政治关系中最为核心的关系。建立法制化、科学稳固的执政党与人民代表大会的关系,构建国家政权的主轴,是实行依法治国,发展社会主义民主政治,建设社会主义法治国家的题中应有之义。逐步解决当代中国政治体制改革的这一重大课题,对实现党的执政方式和领导方式的转变、巩固党的执政地位,坚持和完善人民代表大会这一根本政治制度、保证人民当家作主,建设社会主义政治文明,都具有重要的意义。

　　一、执政党与人民代表大会关系溯源

中国共产党和人民代表大会的关系是历史形成的。在时间上是先有共产党,后有人大。共产党是人大制度的设计者、创立者,是人大制度运作的领导者。

共产党在领导中国革命的实践中,早期曾经创建工农兵(苏维埃)代表大会制度。1940年,毛泽东在《新民主主义论》中就提出,中国革命胜利后的政权组织形式可以采取人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府[1]。1945年,毛泽东在《论联合政府》中又指出,新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府[2]。

中国共产党以马克思主义政党学说和国家学说为指导,为新中国设计了政权组织形式,领导创建了人民代表大会制度。1949年共产党领导召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议,制定了《共同纲领》,正式确定“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家权力的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。“1952年,共产党向政协一届全委会第四十三次常委会提出了实行普选、召开全国和地方各级人民代表大会的建议。1953年,中央人民政府委员会第二十次会议通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》,决定在1953年召开乡、县、省(市)各级人民代表大会,并在此基础上召开全国人民代表大会。第二十二次会议通过了《全国人民代表大会及地方人民代表大会选举法》,在依法选举的基础上,全国除个别地区外都先后召开了地方各级人民代表大会。1954年9月15日,召开了第一届全国人民代表大会第一次会议,通过了由共产党领导制定的宪法和各政权机构的组织法,依法产生了国家主席、全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院。共产党领导确立了人民代表的选举制度和人民代表大会会议制度。第一届全国人民代表大会以其制宪并通过宪法确立人民代表大会的根本政治制度而具有开创性意义,各级人民代表大会的实践也为形成共产党与人民代表大会的关系奠定了基础:确立了共产党把党的正确主张通过法定渠道和程序变为国家意志的执政模式,为共产党执政和人民当家作主提供了有效的政治平台。从此,中国共产党在人民代表大会这一根本政治制度框架内执政,人民以人民代表大会为行使国家权力的机关,实践当家作主。

共产党领导恢复和发展了人民代表大会制度。与整个国家政治生活息息相通,人民代表大会制度自1957年反右派斗争扩大化开始受到挫折, 1966年“文化大革命”开始后更遭受了严重的破坏。邓小平指出,由于“从1958年批评反冒进、1959年‘反右倾’以来,党和国家的民主生活逐渐不正常,一言堂、个人决定重大问题、个人凌驾于组织之上一类家长制现象,不断滋长”[3]等原因,党内民主的发展受到破坏,并影响到人民民主的发展。重大问题不是提交人民代表大会决定,而是由党决定发动社会运动就在全社会开展。比如像大跃进、人民公社化等,并没有经过全国人民代表大会决定,违背了民主决策和科学决策。应该由全国人大行使的国家立法权、重大事项决定权和监督权等方面的法定职能都有所削弱,连本来应该由全国人大决定的国家第二个“五年计划”都是先斩后奏,以党代政愈演愈烈。“文化大革命”开始后,从第三届全国人大常委会第三十三次会议开始居然连续八年多没有开会,原本没有宪法依据的革命委员会成为夺权斗争中产生的权力机构,共产党的领导和人民代表大会制度受到了冲击。人民代表大会制度名存实亡,以至于1975年宪法把地方革命委员会规定为地方各级人民代表大会的常设机关,同时又是地方各级人民政府,加剧了集权度。1975年第四届全国人大一次会议的召开,重新激活了(虽然有限)人民代表大会制度。只不过会议(包括常委会)仍然不能正常召开,以党代政发展到极点,如1976年4月,撤销邓小平国务院副总理职务、任命华国锋为国务院总理就没有经过全国人大或全国人大常委会,而是由党中央直接任命。1978年2月26日至3月5日召开了第五届全国人大一次会议。1978年党的十一届三中全会对加强社会主义民主与法制建设、加强人民代表大会制度建设的强调,使人大制度逐步得到恢复和发展。1979年决定地方县以上各级人大设立常委会。党中央非常重视发挥人民代表大会的作用,五届全国人大到现在的十届全国人大历次大会都正常开会,会议质量越来越高。

人民代表大会制度的坚持和发展离不开党的领导。1981年中共中央发出了关于地方人大常委会建设的文件,肯定地方县以上各级人大设立常委会是我国地方政权组织的重要改革,要求地方党委加强对地方人大常委会的领导,支持人大常委会开展工作。1984年中共中央连发两个关于加强人大工作的文件,对加强领导、发挥国家权力机关的作用提出明确要求。1986年中共中央又发出关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知,进一步明确要加强对人民代表大会工作的领导,坚决支持各级人大及其常委会依法行使职权。全国人大常委会的职权有所扩大。地方各级人大也不断发展。从1987年开始,乡镇人大设立主席团常务主席的制度得以推行。2004年十届全国人大二次会议通过的宪法修正案规定乡镇人大的任期为五年。党的十六大报告提出“坚持和完善人民代表大会制度,保证人民代表大会及其常委会依法履行职能,保证立法和决策更好地体现人民的意志。优化人大常委会组成人员的结构。”“规范党委与人大的……关系,支持人大依法履行国家权力机关的职能”[4]。实践证明,党的领导是坚持和完善人民代表大会制度的保证,人民代表大会制度是共产党执政和人民当家作主的根本制度和有效形式。

历史溯源告诉我们,共产党领导建立了人民代表大会制度,领导建立了人民代表大会组织机构,领导着各级人民代表大会工作的运作,领导着人民代表大会制度的发展和完善。同时,执政党与人民代表大会的关系有待于进一步理顺,党的领导权与人大权的权际关系有待于进一步依法界定。

　　二、执政党与人民代表大会关系的内涵与特点

　　执政党与人大的关系包括党中央(党的全国代表大会和中央委员会)与全国人大及其常委会的关系,党的地方各级代表大会、党委与地方各级人大及其常委会的关系;执政党与人大关系的实质是权力关系,即领导权与立法权等人大权的关系,也可以说是党权与国权、党权与民权的关系;共产党执政是在宪法和法律的范围内、在人民代表大会制度的框架内执政,党在人民代表大会中发挥主导作用,共产党主导并控制国家政治决策过程和国家政治命脉(如掌控国家军队、党管干部);人民代表大会依法运作,把共产党制定的大政方针和人民的意志变为国家意志,对共产党提出的决策建议经过法定民主程序进行选择,对共产党推荐的重要干部行使人事任免权,对共产党的执政绩效进行评议监督(如审议政府工作报告)。

执政党与人大的关系、领导权与人大权的关系是当代中国错综复杂的政治关系中最为核心的关系,由此构成的权力轴心是国家权力结构的主轴,党政关系健康与否,根本上取决于此,中国的政治生态质量好坏也取决于此。二者关系具有相互促进、相辅相成、互为表里的特点。

领导权产生于社会分工基础上的协作劳动对协调指挥的客观需要,国家领导权则是国家权力分工合作的客观需要,社会、国家、民族、阶级分散的力量需要有专门的人或者组织来率领和引导,这也是人的社会性在一定阶段的客观要求。领导权具有统合性、引导性和协调性。正如马克思所说,“凡是有许多人进行协作的劳动,过程的联系和统一都必然要表现在一个指挥的意志上,表现在各种与局部劳动无关而与工场全部活动有关的职能上。就像一个乐队要有一个指挥一样。”[5]源自于中国新民主主义革命和社会主义建设、改革,中国共产党认识到革命斗争和建设中领导权的重要性,取得了领导权并且不断增强其合法性。共产党领导建立了人民当家作主的新中国。宪法确认并维护共产党国家领导权的合法性。那么,国家领导权包括哪些内容呢?十六大报告指出,“党的领导主要是政治、思想和组织领导,通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导。”[6]党章规定,党必须保证国家的立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。对中国共产党十六大报告和党章进行解读,可以发现,领导权包括政治领导权、组织领导权,具体包括大政方针制定权、立法建议权、重要干部推荐权、思想宣传权、依法执政权。在社会层面还包括对工会、共青团和妇联等人民团体的领导权。领导权也就是总揽全局权、协调各方权,还内含着监督权。国家领导权的重要内容还包括对国家武装力量的领导权。党对军队的绝对领导是我军永远不变的军魂,要毫不动摇地坚持党领导人民军队的根本原则和制度。

共产党行使的国家领导权,是一种法定权力,而不是法外特权。共产党是人民的执政工具,领导人民当家作主,既是党的权力,更是党的责任。邓小平曾指出:“同资产阶级政党相反,工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具,而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”“确认这个关于党的观念,就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力”[7]。共产党在人民代表大会制度框架内代表人民执政,充当人民的执政工具,绝不是凌驾于人民代表大会之上,对人民代表大会发号施令。党的十六大指出,执政党对人民代表大会是“尊重和支持”、“建议和推荐”、“保证””其依法履行职权。

必须看到,在中国特色政治体制中,执政党组织的力量强大,立法和行政体制的力量有待加强,社会主义民主有待扩大。一方面执政党要加强和改善对人大工作的领导,另一方面,有必要转变执政方式和领导方式,不能过分扩展从外部对人民代表大会依法行使职权的政治控制,而应该加强党在人民代表大会中的工作。正如古德诺所说,“在政党组织的力量强大而行政体制软弱的情况下,过分扩展政治控制会进一步破坏政治控制原本的目的。因为行政组织会被用来实现政党的目标而妨碍国家意志的自由表达”“在政党组织薄弱的地方,就会有利用行政组织对选举的控制权力来影响国家意志表达的危险。”[8]共产党除了人民的利益没有也不应该有自己的特殊利益,共产党行使对人大工作的领导权,并不是可以代替和包办人大工作,或者直接去指挥人民代表大会的工作,应该区分“党领导人大工作”与“党领导人大”是两个不同的概念。我们党通常都是讲党领导人大工作。1986年中共中央向全党发出通知,要求全党必须坚决维护社会主义法制,其中指出,“各级党委要加强对人民代表大会工作的领导,坚决支持各级人民代表大会和它的常务委员会依法行使职权。”[9]江泽民同志在1990年3月18日针对“加强和改进党对人大工作的领导问题”作了专门讲话,指出“党不能代替人大行使国家权力”。人民代表大会及其常委会依法履行职权,代表人民行使国家权力,其意志表达应该是自由和真实的,也是受法律保护的,宪法和法律规定人大代表在人大会议上的发言不受追究,就是一种特别豁免保护。实践证明,“只有在党的领导下,才能充分发挥人民代表大会制度的作用;而人民代表大会制度的加强和完善,可以更好地实现党的领导。”[10]党以人民代表大会为法定平台,领导和支持政权机关充分发挥职能,实现人民的意志,从而也使党的领导得以加强;人民代表大会的工作因为有了共产党的领导才能更好地依法运作。

共产党与人民代表大会的关系还有一个特点,就是从国家决策层面看,共产党与人大及其常委会这一权力主轴构成了当代中国国家决策的发动与制导主轴。中国不能搞两院制,实际上中国实行的是共产党领导的人民代表大会制,并以此弥补了一院制的不足。宪法、法律和政治惯例都体现着这一特点。党行使依法执政权,包括人大工作领导权、行政组阁权、军事领导权以及对司法、监督工作的领导权。共产党制定大政方针,这一政治惯例实际上形成了执政党的国家方向掌控领导权;提出立法建议,意味着党具有立法动议领导权(或人大立法权的前置性准立法权);共产党对重要岗位干部人选的推荐提名权,实际上形成了执政党的国家人事领导权。十六大报告提出的“党委在同级各种组织中发挥领导核心作用”,主要应该体现在通过这三大政治权力的行使使共产党代表人民掌握国家的发展方向和政治命脉,发挥中国人民的先锋队在国家政治生活中的领导作用。

共产党领导人大工作的特点还体现在党通过自己在人大中的党组发挥特定作用。共产党提出,各级党委定期听取人大党组的汇报,讨论、研究人大的工作,关心人大的建设。建立健全人大党组向同级党委的请示报告制度,保证党的路线、方针、政策在人大工作中贯彻落实。各级党组织推荐需经人大选举、任免的干部时,要重视人大的意见。推荐的人选确定之后,人大党组应做工作,使党的决定得到实现,并严格按照法律程序办事。但是,这丝毫不意味着人大党组可以成为人大的“顶头上司”,人大党组对党员代表进行必要的工作,却不能召集全体代表会议引导非党代表。人大会议对各政党的提案的任何表决结果都不需由政党再行确认,更不能由政党予以否定,只有下一次人大会议才有权对以往人大会议的决定作出变更。党要善于根据实践及时修正自己的主张,使党的有关国家重大事务的正确主张,经过法定程序变成国家意志。在此关系中,人大也不是被动者。人大通过立法权、决定权、人事任免权、监督权等法定权力依法发挥作用,具有较大的运作空间。同时,人大制定的法律、作出的决定,由于有党组织和党员的带头执行和宣传发动,可以具有更好的施行效率,这是西方的政治体制所不具备而我国所独有的一大政治优势。问题是需要构建一种法定的人大对执政党行使的国家领导权的制约监督机制,对这一体制性缺陷,邓小平同志对“文化大革命”的批判性反思早就有所认识,只是还有待于进一步实践。人民代表大会是人民权利的保障和实现机制,是人民权利与国家权力之间的转换装置,是人民行使国家权力的机关。人民代表大会也是共产党国家领导权实现的法定转换装置,是党的正确主张成为国家意志的法定机关,当然,也应该是政党组织的错误主张之法定的否定机制。

　　三、科学建构社会主义政治文明语境下的执政党与人大关系

　　中国共产党的十六大提出建设社会主义政治文明。政治文明的建设过程借用马克思的话就是政治理念、制度、体制和行为越来越趋向“最无愧于和最适合于人类本性”[11]。在此语境下,探讨科学构建文明的执政党与人民代表大会的关系,必须深化对若干重大问题的认识。

正确理解共产党的执政理念、政治的宗旨,为构建科学的执政党与人大关系提供理论支持。我认为中国共产党的最高执政理念、政治的宗旨就是始终贯彻“三个代表”重要思想、立党为公、执政为民、造福于民。把共产党与人民代表大会紧密联系在一起的,除了历史渊源外,根本上的决定因子是始终贯彻“三个代表”重要思想。当代中国,共产党是“三个代表”重要思想的政党组织形式和载体,人民代表大会是“三个代表”重要思想的国家政权组织形式和载体。执政党与人民代表大会之间是一种特殊的权力载体间的关系,共产党发挥领导核心作用,人民代表大会越来越成为国家权力中枢,二者之间的有效合成保证着中国权力具有稳固的党政结构轴心。围绕这个权力主轴,科学构建具有中国特色的领导权、人大权、行政权、司法权、监督权构成的“五权架构”,能够有效地抵制西方“三权分立”的消极影响。其中,领导权是核心,人大权是根本。五权的分工合成,共同构成“三个代表”重要思想的国家权力载体,既是人民当家作主的工具,也为人民当家作主提供公共权力支持。依法界定执政党与人民代表大会的关系,为科学构建执政党与人大的关系提供权威的制度安排。

鉴于执政党的领导权是当代中国的核心权力,具有极端重要性和敏感性,因此,正如十六大报告所指出的,要“规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”[12]。在领导权的配置上,有必要总结实践经验,通过宪法和基本法的明确授权,规定中国共产党对国家和社会的领导权,界定领导权的范围、内容,设定领导权的边界,依法明确领导责任。应该说,在党的领导下,由全国人大制定一部这样的法律是非常必要的,因为依法治国、依法执政内涵着依法治党,依法治党则首先要有法可依,这对于巩固共产党的执政地位、坚持和完善人民代表大会制度都是有益而无害的。使领导权的配置和运作切实做到有法可依,这是用“三个代表”重要思想武装起来的中国共产党依法治国、依法执政的题中应有之义。赋予人民代表大会对执政党的法定监督权,用法制和有力的监督保证全党特别是领导干部坚持“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”[13]。

坚持中国共产党的领导,这是应该坚定不移的;但不能把党的领导理解成党的一级党委对人民代表大会具有法律上的凌驾地位。从这个意义上说,我们就能够理解,为什么1975年宪法曾经规定“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”,而1978年宪法和1982年宪法却没有作此规定。事实上,共产党与人民代表大会的关系不是简单地用上下所能说明的,它们是领导核心与国家最高权力机关的关系。共产党执政就是领导和支持人民当家作主。十六大报告指出,“坚持完善人民代表大会制度,保证人民代表大会及其常委会依法履行职能,保证立法和决策更好地体现人民的意志。”这里的“保证”,一方面,党的领导是人民当家作主的根本保证,另一方面,这也是共产党对人民的郑重承诺和庄严保证。因此,应该两句话一起讲:加强和改善共产党对人大工作的领导,建立健全人大对执政党和参政党的监督制约机制。二者体现双向互动,依法建构政党与人大的健康关系。

正确认识执政党党内民主与人民民主的关系,实现执政党与人大关系的协调发展。十六大报告指出了党内民主的重要性,认为“党内民主是党的生命,对人民民主具有重要的示范和带动作用。”[14]把对党内民主重要性的认识提到前所未有的高度。

但绝不能就此误解为党内民主先行而人民民主可以缓行。党内民主不是人民民主的“试验田”,人民民主不是党内民主的“推广站”。必须健全党内民主制度,以保障党员民主权利为基础,以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点,从改革体制机制入手,保证党内民主充分反映党员和党组织的意愿,代表中国最广大人民的根本利益,保证执政党政治输出的正确;必须以保障人民民主权利为基础,以完善人民代表大会制度、加强和改善人大的立法、决策、监督工作为重点,扩大社会主义民主、健全社会主义法制,有效表达人民的意愿、集中人民的智慧、达成与增进人民的共识,实现党的主张和人民意志的统一,保证人民当家作主。