关于我国现行劳动争议处理制度的思考

郑爱青

2007年09月04日17:05 【字号 大 中 小】
　　

　　我国现行的劳动争议处理制度是根据1993年国务院颁布的《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》建立的。争议处理程序可以概括为“一调一裁二审”：其中企业调解委员会的调解属于自愿程序，而劳动争议仲裁委员会的裁决才是当事人提起诉讼的必经程序。按照这样一个处理程序，一项劳动争议如果仅从仲裁开始，到二审结束，最少也要一年的时间。这一处理程序的冗长，加上该处理制度存在的其他弊病，使得劳动争议处理制度在上个世纪90年代末就开始频频遭到批评。近年全国人大常委会把劳动争议立法列入立法规划，更是引起社会各界对如何构建和完善这一制度的广泛关注，各种建议和观点也纷纷见诸报端。本文仅就其中主要争论问题略述管见，期待对正在进行的立法提供一些思路。

　　一、劳动争议及其处理制度的特性

　　劳动争议处理制度的完善应当根据其特点进行。劳动争议最根本的特点就在于其主体一方是劳动者。这一主体的特定性直接决定了劳动争议处理的重要性和特别之处。首先，劳动争议直接关系到劳动者基本生活的维持和工作权利的实现问题，由此牵连到其家庭的维持和稳定问题，因此，劳动争议是一个带有社会性的问题。其次，从总体上看，劳动者在劳动关系中处于弱者地位，但在劳动争议处理中劳动者不应被设计为弱者地位，即劳动争议处理更要体现社会公正。从这样的认识出发，我们认为劳动争议处理制度的设计应当首先满足快捷和公正的要求。

　　应当说，现行劳动争议处理制度在当初设计时也是遵循这些原则的，例如，建立劳动争议调解制度的目的就在于使劳动争议得到及时解决。再如，《劳动法》中“自劳动争议发生之日起60日内”提起仲裁的规定，就是为了让当事人尽快提出仲裁，早日解决纠纷。《劳动法》第87条规定也提出：解决劳动争议，应当根据合法公正、及时处理的原则。然而，由于各种原因，从劳动争议处理的实践看，快捷和公正原则没有得到很好的体现。无论从目前的整体制度上看，还是单从各个阶段程序看，都存在着诸多问题。此外，现行劳动争议处理制度的覆盖面仍然过窄，某些劳动方面的争议得不到法律救济，劳动者的合法权益无处伸张。

　　二、现行制度的主要问题

　　从制度总体上看，主要有以下问题：

　　首先，先仲裁再诉讼且裁审脱节的制度设立造成劳动争议处理程序的冗长，不利于劳动争议的及时解决，也不利于节约司法资源。一件劳动争议从仲裁开始，到诉讼的二审结束，最少也需要一年的时间。这对维护劳动者的切身利益极为不利。劳动诉讼期间法官对劳动案件进行重新审理，完全撇开劳动仲裁期间的事实认定和法律适用，造成对同一案件进行两次事实认定和法律适用的现象，是一种资源浪费。

　　其次，不合理的劳动争议仲裁时效和诉讼时效使劳动者的诉权得不到实现，公正无从谈起。多少被拖欠的劳动者工资受到这一时效的限制而无法从法律上追偿回来。2006年7月最高人民法院发布的“审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释”（法释[2006]6号）中对于“劳动争议发生之日”的解释和对于拖欠工资问题所作的特别规定，就是对于现行劳动仲裁时效不当的一种弥补。

　　最后，某些劳动争议没有纳入现行劳动争议处理机制中，使得劳动者的某些劳动权利的实现缺乏司法救济保障。例如，用人单位针对劳动者的处罚措施，除了作为最严重的处罚形式——解雇外，劳动者遭遇的如罚款、降职、降薪等其他处罚都没有司法救济途径。因为《企业劳动争议处理条例》规定的劳动仲裁受案范围不包括这些争议。在计划经济体制下，劳动者可以向单位的主管部门反映，要求解决，因为1982年的《企业奖惩条例》也是如此规定的。但是，实行市场经济后，很多单位都没有主管部门了，或者即使有的话，他们也不再如此管理劳动力了。因此，劳动者如何对单位作出的处罚措施提出异议并采取法律措施保护，就成为一个空白。

　　从单项程序看，目前制度中的各个程序也都存在不少问题。

　　首先，现行的企业劳动争议调解程序作用太小。从实践情况看，只有极少数规模较大的国有企业或公司内部设立的劳动争议调解委员会在劳动争议预防和处理上发挥重要的作用，其他企业内部或不存在调解委员会或形同虚设。而以各种形式出现的企业外的地区性、行业性调解组织则处理了大量劳动争议，在一定程度上缓解了该地区或行业内的劳资冲突。因此，劳动争议处理立法应当考虑从这些现实出发重新构建劳动争议调解制度。

　　其次，劳动争议仲裁制度缺乏人员保障和有效监督，使其作用受到限制。这一制度当初是按照三方性原则设计的，但是在实践中基本上变成了劳动行政部门一方主持的仲裁，企业团体和工会代表参与劳动争议仲裁没有保障。另外，劳动仲裁员的素质和数量也不能满足实际需要。加上劳动仲裁只是劳动诉讼的先行程序，劳动争议当事人还有诉讼程序可用，所以有些仲裁员并不追求裁决结果是否正确，一定程度上造成上诉率升高。

　　最后，劳动争议诉讼缺乏人员保障、缺乏劳动诉讼的特有规则。目前劳动争议案件由各级法院的民庭受理，虽然在一些大城市已有较为固定的处理劳动争议案件的民事法官，但是，从总体上看，仍然缺乏处理劳动争议的专门法官和专门法庭。另外，从诉讼规则上看，虽然最高人民法院2001年发布的《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第13条对某些劳动争议诉讼的举证规则作了例外规定（《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第13条“因用人单位作出的开除、除名、辞退、解除劳动合同、减少劳动报酬、计算劳动者工作年限等决定而发生的劳动争议，用人单位负举证责任。”），但还是不够充分，例如在双方当事人对某一事实存在争议的情况下，如果仍然适用民事诉讼的“谁主张谁举证”的规则，则仍然不利于保护处于弱势地位的劳动者。突出表现在，实践中，很多用人单位不把订立的劳动合同交给劳动者保存一份，到产生劳动纠纷时，劳动者无法拿出劳动合同证明自己的主张，而用人单位持有劳动合同很容易擅自变更合同内容，对劳动者极为不利。

　　三、对改造现行制度的思考

　　如何完善这一争议处理机制，我们认为，应当从我国国情出发，从解决实际问题的角度，遵循公正和快捷的原则，改造现有的制度。为此，从程序的设计上看，应当重构调解程序，强化调解的作用，使调解和仲裁两种途径都能并行地通向诉讼，同时，对劳动诉讼制度进行完善。

　　首先，应当确认调解仍然为一种自愿处理劳动争议的形式，从法律上确认多种调解组织的地位，强化和突出调解的作用。无论是企业内部或外部的劳动争议调解组织都应当得到法律的确认。企业内部的劳动争议调解组织应当仍由企业内部的劳资双方代表组成。企业外部的劳动争议调解组织目前各地做法不同，组成也不同，但是至少都包括了该地区的或行业的劳资政三方代表。这也是处理劳动争议的有效途径，应当得到法律的认可。虽然企业内部的调解组织是双方性的，而企业外部的调解组织是三方性的，但是调解的启动应当是基于双方当事人的共同意愿。

　　为了引导当事人自愿选择调解程序，应当确认以下两点。一是，对于调解成功达成调解书后一方当事人不履行劳动争议调解书的，对方当事人可以直接起诉到法院。这正是2006年《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（二）中规定的内容。二是，规定经过调解不成的争议，当事人可以直接起诉到法院，即不必经过仲裁再到法院，这样可以缩短争议的处理程序。也就是对于没有选择调解的劳动争议，还应当规定先经过仲裁，再到法院。

　　其次，从裁审的关系上看，我们不赞成或裁或审的意见，因为，每个公民都享有争议得到独立司法机构审理的基本人权，或裁或审制剥夺了一部分劳动者的诉权。我们认为，仍然需要规定仲裁是诉讼的必经程序，但是要从两个方面进行改造。一是，应当把劳动争议仲裁委员会改造为真正三方性的机构，把仲裁庭的合法性和三方性结合起来，不符合三方性的仲裁庭规定为不具有合法性。通过加强三方性，提高仲裁的公正性，从一定程度上降低起诉率。二是，对于一些事实清楚、争议数额不大的劳动争议案件经过仲裁后又起诉到法院的，规定只实行一审终审制，从而缩短诉讼程序。

　　最后，应当逐步提高处理劳动争议案件法官的劳动法素养，随着条件的逐步成熟，应当在各级法院中单独成立社会庭，专门处理劳动人事案件和社会保障案件。随着劳动人事制度的不断改革和社会保障制度的逐步建立，人事争议案件和社会保险方面的案件正在增多，因此有必要建立一支熟悉劳动和社会保障法律的法官。未来的社会庭的法官可以借鉴国外的做法，由职业法官和非职业法官组成。吸收一定比例的企业和工会代表作为非职业法官，既可以使案件得到更公正的解决，也可以提高劳资团体的社会地位，有利于我国劳资社会伙伴关系的逐步形成。

　　此外，上述程序设计主要适用于劳动者个人与用人单位之间发生的劳动争议。对于集体劳动争议，即因集体谈判和集体合同而产生的争议（而不是劳动者人数众多的、诉求相同的争议），应当另外构建处理机制。其中因为履行集体合同的争议，可以规定直接起诉到法院，而对于集体谈判和订立集体合同产生的争议，规定通过县区级以上政府设立的单独的三方性调解委员会来处理较好。

　　（作者：中国人民大学法学院讲师）

　　来源：《中国党政干部论坛》