党的十七大以来，特别是去年胡锦涛总书记在庆祝人民政协成立60周年大会上发表重要讲话前后，浙江、广东、江西、北京等地相继推出了政治协商规程或加强政治协商工作的意见、办法，在社会上引起了很大反响。这是各地党委推进社会主义政治文明建设,在重点领域和关键环节率先实现突破的生动体现，对于探索社会主义民主政治的有效实现形式,特别是对于研究探索和发展完善人民政协的软法建设具有重要意义。

　　政治协商规程等文件体现了软法的基本特征

　　按照学术界的解释，所谓软法，是指由多元主体经或非经正式的国家立法程序制定或形成，并由各制定主体自身所隐含的非强制性约束力予以保障实施的行为规范。软法不但具有一般法律的基本特征，如规范性、普遍性、国家意志性、权利义务一致性、程序性等，还有其自身的一些特征，如由多元主体制定、注重目标导引和行为激励、实效取得不依赖罚则和国家强制等等。这些特征从各地制定的一些政治协商制度性文件的内容中都可以看到。

　　以广东省委颁布的《政治协商规程》为例：从内容上看，《规程》具有规范性和普遍性的特征。《规程》明确了把协商纳入决策程序，细化了协商具体内容。提出了政治协商三项原则，强调重大问题决策前和决策执行中都将进行协商，做到协商在党委决策之前、人大表决之前、政府实施之前。规定了制定协商计划、做好协商准备、开展政治协商、汇总协商成果、协商成果办理与反馈的五个程序，明确了每个程序的责任部门、工作职责，及每个程序与环节的工作分工和时限要求。这些规范是明确的，操作性很强，在生效期间内是反复适用的。

　　从制定主体上看，《规程》体现了主体多元化的特征。《规程》涉及党委、人大、政府、政协等各有关单位。各单位对自身的实践能力，对具体的工作目标要求有着更准确的认识，也能够制定出更符合实际、更切实可行的规范。如《规程》明确了党委在政治协商中的领导地位、主导作用。明确要求由省委领导牵头，建立政治协商督办落实联席会议制度，每年组织对政治协商的落实情况进行检查。规定重要协商成果要列入省委常委会或省政府常务会议进行研究，形成采用意见，作为决策的重要依据。

　　从实施过程看，《规程》体现了不依赖罚则和国家强制力，而是注重行为激励的特征。如《规程》首次明确了把是否重视政治协商、能否发挥好政治协商作用作为检验领导水平、执政能力的一项重要内容，纳入领导班子和领导干部考察考核指标。在协商成果办理与反馈环节，提出要建立政治协商督办落实机制，省委、省政府督查部门要进行督办，并将办理结果于3个月内作出反馈。

　　加强软法建设是人民政协法制建设的现实路径

　　我国是社会主义法治国家，依法治国方略要求所有国家机关、组织和个人都须在宪法和法律规定的范围内活动。人民政协也不例外。周恩来同志1950年就指出：“现在有党的系统，有政权的系统，再加上政协的系统，这就更能反映各个方面的意见，并有利于决议的贯彻实施。”这段话高度概括了我国政治生活中实际存在的“三大系统”、“四大班子”（党委、人大、政府、政协）的政治架构，这是我国政治体制的一大特色。从目前我国法律体系建设看，对于各项事业领导核心的中国共产党的法律地位是宪法明确赋予的，对于政权系统（即立法、行政、司法机构）的规范也十分明确，但作为我国政体“三大系统”之一的人民政协的法律规定就显得不够完备。进一步完善人民政协的法制建设，是完善中国现行政治制度、政治体制，促进社会主义民主政治建设的必然要求。

　　加强人民政协的法制建设，一方面要通过制定“硬法”加以完善，另一方面也要靠“软法”进一步规范。从软法的视角观察，人民政协的法律性质、政治地位、制度体系、履职范围、工作方式、运作程序等都可以获得相对合理的解释。人民政协制度化、规范化、程序化方面的成果，主要包括宪法等法律规定和政协章程、中央文件、中央领导同志讲话，以及政协自身制定的一些规章、制度、规程、办法等，其核心内容都是来源于社会主义法制的核心因素——党的政策。所以，人民政协“三化”建设的基本成果都可以纳入软法范围。当前，应该以宪法有关规定和政协章程为基础，梳理历代中央领导集体的重要言论、中共中央文件，以及人民政协的相关文件规定，弄清人民政协软法成果的“存量”，针对薄弱环节，继而在“增量”上下功夫。

　　各地政治协商规程等文件的颁布实施，对于改善各级党委对政治协商的领导、提高党的执政能力，促进科学民主决策，有着重要的现实意义和深远影响。但也要看到，软法在中国的出现毕竟时间不长，人们对它的认识还有一个过程。进一步充分发挥软法的作用，需要全党、全社会特别是法律界专家学者的共同努力，真正把“软法亦法”的地位确立起来。只有这样，类似政治协商规程这样的软法案例，才能在实行依法治国方略过程中不断发挥应有的重要作用。

作者:李昌鉴(全国政协常委、中国人民政协理论研究会常务副会长)