20世纪末,协商性民主日渐成为一种新兴的民主理论解释范式,许多西方学者及政界人士尝试将此作为新的民主治理模式,以矫正长期以来为人们所信奉的以竞争方式为主要内容的自由民主和代议民主的某些缺失,期望以协商性民主理论为指引走出现时竞争政治的一些实践困境。我国的诸多学者亦试图以协商性民主理论为分析工具来解释我国民主政治的特点,有的甚至将其视为可以替代竞争性民主并能移植于我国政治实践之中的较为理想和适合的民主范式。在我国现阶段社会利益日趋多元的历史转型时期,在公民的政治参与意识和民主法治观念不断增强的现实背景下,对我国政治发展的形式和路径作出分析和选择,厘定竞争性民主与协商性民主之间的区别与联系,探索适合国情的民主政治发展模式也许是不无意义的。

　　一、“竞争性民主”与“协商性民主”的理论渊源及特点

　　民主(Democracy)一词源自古希腊词,原意指人民的统治或人民的权力。随后在不同历史时期,人们对“民主”的含义有着不同的理解,出现了诸如自由民主、代议民主、选举式民主、参与式民主、竞争式民主、合作式民主等有关民主理论的解释或派别,关于民主内涵的概念性把握难有定论,可以说“我们生活在一个以民主观混乱为特色的时代里”[1](P7),但从应然和实然的双向维度来考察,民主制度是一种协调和解决社会利益矛盾的相对文明的机制,若以人们参政的方式、程序及机制的特点、性质为标准,可以将民主制度划分为竞争性与协商性两类。

竞争性民主一般指在一定的政治系统中特定的主体以少数服从多数为基本原则,通过选举、竞选、投票、公决等竞争性的方式及机制参与政治的一种民主类型。古希腊时期,在氏族民主制及雅典城邦民主制中就存在一定的政治竞争因素,当时的氏族成员就享有选举和罢免氏族首领和酋帅的权利;梭伦改革时期,在公民大会和四百人会议中,公民有权通过一些竞争的方式参与公共政策的制定过程,并享有选举重要官员的权利,少数服从多数的民主观念开始形成。然而现代意义的竞争性民主是随着市场经济的发育、近代资本主义生产方式的建立、以及公民社会的成长而逐渐发展起来的一种民主政治类型;竞争性民主与代议制、选举制及政党政治存在紧密联系,实行以平等竞争和程序正义为主要价值偏好的竞选机制是其内在逻辑。

随着市场经济的完善及公民意识的成熟,西方国家大多建立了较完备的竞争性民主制度,且经过政治社会化路径的延续和传承,其基本形式也逐渐为公民所认可和遵循,并日渐成为人们政治参与的普遍规则。近现代的诸多政治学家从不同角度提出了许多有关竞争性民主的理论,如熊彼特从程序视角提出了“另一种民主理论”的竞争民主理论,认为民主方法就是为作出政治决定而实行的制度安排,在这种安排中,某些人通过争取人民选票取得作决定的权力。利普塞特也认为选举是取得一致意见的主要途径。达尔将竞争和参与程度作为衡量现实中政治发展水平的重要标准,提出了有关“多头政体”的民主理论。亨廷顿指出“公开、自由和公平的选举是民主的实质,而且是不可或缺的必要条件”[2]。乔·萨托利认为,“民主是择取领导人的竞争方法的副产品。其所以如此,是因为选举权会以反馈方式让当选者留心其选民的权力。简言之,竞争的选举产生民主。”[1](P160)从总体上考察,竞争性民主具备以下几个基本要件:(1)竞争性的定期选举:国家立法机关的议员及政府官员等国家权力的实际掌握者由选民投票选举产生,各候选人可以采取竞选方式定期参与选举。(2)公民能自由、平等、公平地参与政治生活。(3)实行票决制:选民主要通过投票来选择其利益代言人,以实现在代议制度中的权力委托与让渡。(4)以少数服从多数为基本原则:人事任免、重大事务的决定及公共决策的制定等常通过“少数服从多数”的原则来达成。(5)以竞取国家权力为直接目标:竞选者及政党主要通过竞取国家权力以实现自身或其所代表的利益集团的利益。

20世纪末,随着人们对自由民主(Liberal democra-cy)和代议民主(Representative democracy)等理论的批判性反思,以及世界各地竞选实践中暴露出来的问题日益增多,单纯强调竞争性选举的民主价值取向日渐为诸多现代政治学家所质疑,一些西方学者开始把研究的焦点逐渐转向了对“协商性民主”(Deliberative democracy)的理论探究,期望在现代社会建立起以公共协商为核心价值理念的民主政治。约瑟夫·毕塞特(Joseph Bessettle)较早从学术视角提出了这一概念,罗尔斯、哈贝马斯、詹姆斯·D.费伦等许多西方学者对协商性民主理论作了进一步的阐述和研究。罗尔斯认为多数裁决原则作为一种程序手段只具有从属地位,在立法阶段应依赖实际讨论过程而在允许的范围内进行决策。哈贝马斯在对“自由主义”和“共和主义”进行批判的同时,提出了第三种民主模式———建立在“交往行动理论”和“商谈理论”基础之上的“商议性政治”,主张通过建制化的方式和程序促使民主的意见、意志、法律及公共决策的形成和实现。詹姆斯·博曼认为“协商是民主的,在一定程度上,它以自由平等的公民实现理性一致为基础。”[3]虽然人们对协商性民主尚无普遍认同的定义,但从整体考察,协商性民主是指在一定的政治共同体中特定主体通过对话、讨论、商谈、妥协、交易、沟通和审议等协商性的方式及机制参与政治的一种民主类型。其基本理念主要表现在:(1)协商主体是政治共同体中平等的、理性的、自由的成员或组织,其态度、行为一般不受先在权威的操纵、限制和影响,主要是基于理性审视作出公共判断。(2)参与方式的协商性。

参与协商的主体主要通过互动式的对话、讨论、商谈、辩论、谈判、沟通和审议等协商方式参与政治,相互妥协达成理性共识。(3)协商过程的公开性。协商性民主强调知情参与(Informed participation),协商各方必须拥有充分、多元的资讯和信息,于公开的场合检验不同意见和理由,在知情情况下通过公开透明的协商过程参与协商。(4)协商程序的建制化。协商并非漫无目的、不限时限、不计成本,而是参与各方要遵循一定的游戏规则,通过规范化、制度化的程序进行公开商议。(5)协商结果的共识性。通过协商形成的决定或意见最终应为参与各方认同和遵循,并承担相应的义务和责任,还必须就所形成的政策和决定对社会有所交代,以提高民众对协商结果的认可程度,提升公共政策的政治合法性。

　　二、我国政治的协商性特质及可持续发展空间

我国现行政治形态形成于长期革命和建设的历史进程之中,由于各种主客观因素的影响,竞争性民主发展尚不完善,但在政党关系、制度体系、程序设计及运作方式等多方面呈现出较显著的协商性特质,此种协商性政治形态相对于旧中国传统的专制统治已有巨大进步,其中各要素的统一与结合又为现阶段建立和发展有中国特色的协商性民主提供了制度资源。

其一,协商性政治形态的形成是我国现代史发展的必然结果。以统一战线为理论基础的中共领导的多党合作和政治协商制度的形成,是在反帝、反封及反官僚资本的历史过程中逐步发展的,体现出中共与各民主党派及其他社会力量从“联合革命”到“协商建国”再至“合作治国”的内在逻辑。早在“中共二大”就以决议形式提出了“民主的联合战线”思想,计划组织“民主主义大同盟”。“中国新民主主义的革命要胜利,没有一个包括全民族绝大多数人口的最广泛的统一战线,是不可能的”[4],建国前夕,毛泽东指出:“现在革命形势日益开展,一切民主力量亟宜加强团结,共同奋斗,以期早日消灭中国反动势力,制止美帝国主义侵略,建立独立、自由、富强和统一的中华人民民主共和国。为此目的,实有召集各民主党派、各人民团体及无党派民主人士的代表们共同协商的必要。”[5]在此背景下,第一届中国人民政治协商会议召开,通过了《中国人民政治协商会议组织法》、《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》等重要文件,在一定程度上标志着各民主党派及社会各阶层对中共领导地位及社会主义体制的认同,从而为中国特色的民主协商政治形态的形成和发展奠定了基础。

其二,合作型的政党关系为民主协商政治形态的形成提供了政党支撑。政党是民主政治中最重要的参与主体,政党制度及党际关系对民主的存在形式和发展方向具有内在规定性,中共与各民主党派间的关系主要为“共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政,各民主党派不是在野党和反对党,而是同共产党亲密合作的友党和参政党”[6]。“长期共存,互相监督,肝胆相照,荣辱与共”是多党合作的基本方针和理想模式。因此,中共与各民主党派之间并非西方两党制或多党制条件下的竞争性政党关系,而是在一定的政治共同体中民主协商、相互监督、彼此合作治理国家,并逐渐形成了中共领导下的多党合作的政党关系及权力架构。

其三,中共领导的多党合作和政治协商制度与人民代表大会制度是作为统一的制度体系而存在的,由此构成了我国现行政治制度的基本框架,并通过具体的组织形式体现在现实运作之中。在时间安排上,人大会议与同级政协会议一般同期召开;各政党、各人民团体、各少数民族和社会各界代表在中共领导下,以人民政治协商会议为组织形式,就国家的大政方针及重大国家事务相互讨论和商议,通过由中共主导的政治协商达成共识;政协可对人民代表会议将要讨论的问题提出意见或提交议案,有权对国家机关及其工作人员进行批评监督;定期或不定期的民主协商会、谈心会、座谈会等是政治协商的具体形式;在全国和地方各级人大中还有民主党派及无党派人士担任领导职务或代表。

其四,在程序设计方面,在我国的人大代表选举中一直强调通过“酝酿、讨论、协商”程序确定正式候选人,甚至在1986年修改选举法时,为了“稳定”需要,取消了基层人大代表选举中带有竞争性质的预选程序,虽然此项修改容易导致确定正式候选人过程中的“暗箱操作”而颇有争议,确有改进和完善的必要,但这并非说明选民是对协商程序本身价值的直接否定,而是对不透明的协商过程、民主监督制度缺失及“确认性选举”等不合理潜规则的不满。

其五,就政治制度和政治文化的相对稳定性而言,政治系统中的政治文化是指“在其国民的认知、情感和评价中被内化了的政治制度”[7]。多党合作和政治协商制度的建立和发展逐渐形成了体现协商性的政治文化,并内化在民众对政治体制的认知和评价之中,同时又经由政治社会化的途径强化了政治参与者及民众对协商性和合作性政治架构的认可和遵循。

中国特色的协商性政治形态的形成存在历史必然性,制度设计层面也具有一定的合理性,在社会主义现代化的建设过程中为调动广大人民群众的积极性,整合各种社会资源,协调各种利益矛盾,稳定政治局面,保障改革开放及现代化建设的顺利进行等发挥了重要的历史作用。由于人民民主专政的国体及中共领导体制的内在规定性,统一战线理论与多党合作和政治协商制度的思想和制度传承,以及中国传统“和”、“合”、“中”政治文化在传习过程中对政治制度和政治行为产生的持久影响等多种因素,为现阶段进一步将传统的政治协商制度向更完善的协商性民主发展奠定了政治、社会和文化基础,也决定了以公共协商为核心价值理念的协商性民主而非竞争性民主,可能成为当今中国多元社会中民主政治发展的主导性战略选择。

但毋庸讳言,我国是一个缺乏民主传统的国度,建立在自给自足的小农经济基础之上的封建专制统治延续了两千多年,集权主义和官僚作风根深蒂固,血缘宗法伦理及身份等级制度盘根错节,人治传统与臣民文化影响深远,至今仍严重地制约甚至阻碍着我国的政治发展。现行的政治协商与协商性民主之间还存在差异,“政治协商不等于协商政治。因为政治协商从本质意义上讲,是国家政治生活领域内主体政治力量与次主体政治力量之间的合作、协商和联合,虽涉及社会各阶层、各团体的建设者,但其运作的单位主体是党派与界别组织。”[8]而且,现行民主协商政治体制是建立在自身制度尚不健全,以及竞争性民主发展滞后及制度缺失基础之上的,因此在诸多方面亟待完善,同时也为现实地在我国发展协商性民主预留了广阔的空间。

第一,明确协商性民主的价值定位。民主协商的一些基本原则虽然在我国宪法中有着法理规定,而且也存在具体的法律制度,但在特定历史时期,政治协商方式常被作为一种单纯的执政手段来强调,加之相关制度和程序的不完善,从而导致了在改革开放前的历次政治运动中,统一战线及多党合作和政治协商制度频遭破坏,党内的民主协商也遭受严重挫折。在现阶段的地方治理中也存在领导干部协商意识不强、形式化协商等现象。而协商性民主强调的是,政治参与主体能平等、自由地进行公共协商,不存在特殊成员或组织的利益具有凌驾于其他参与主体利益之上的优先性,各方的意见和建议能得到平等对待和重视,政治行为不受先在权威的抑制和掌控,彼此间主要依据“共善”(common good)原则通过“公开说理”(the public use of reasons)而赋予具有集体约束力的公共政策以政治合法性。因此,协商性民主理应被当做一种宪政民主来强调,并将其全面落实到执政理念、执政方式、执政战略、政治体制和政治文化之中,以有助于促进科学决策,协调各方利益,巩固执政党的政治合法性。

第二,拓展协商主体的界别范围。现阶段,我国的政治协商主要局限在党派之间,而国家与社会团体、行业组织、新兴利益群体及公民之间的协商机制尚不健全,协商渠道不畅通现象客观存在,因此应在继续完善党际间协商制度的基础上建立健全正常的社会民主协商机制,加强国家与社会组织和公民之间、社会组织之间、公民与社会组织之间的民主协商,丰富协商内容和形式,在协商性民主的基础上建构国家与社会间的良性互动关系。

第三,提高协商形式的制度化水平。在加强政协会议制度化、程序化建设的同时,人大的立法、监督、审议重大事项等也要通过制度化渠道广泛吸纳民意,在公共事务领域,对凡是与公民利益相关的决策,都应该重视民众及专家的直接参与,规范民主协商会、民主座谈会等会议形式的程序和组织方式,通过建制化的程序及方式进行广泛和深入的民主协商,促使公共决策真正做到公开化、民主化和科学化。健全和完善听证制度、公民批评和建议制度、民主监督制度、检举制度等,将这些制度作为实现协商性民主、扩大公民有序政治参与的法律机制和制度保障。

第四,加强公共协商精神的文化培育。逐步培育符合时代要求的理性妥协、相互沟通、尊重公共利益的公民意识,让人们学会用协商性民主的方式方法解决利益矛盾,建设具有宪政精神的公民文化;通过各种形式教育党员干部和行政领导树立协商性民主观念,主动、自觉地实行在广泛和充分协商基础上的民主决策、民主选举、民主管理、民主监督,不断提高民主执政的能力和水平。

“世界上的民主,都是具体的、相对的,而不是抽象的、绝对的。”[9]竞争性民主与协商性民主亦如此,二者既有区别又有共性。

首先,虽然竞争性民主与协商性民主的价值理念、运作思路和方式方法迥异,但都是以利益分化及价值多样的多元社会为基础的,其根本目的都是为了协调和解决社会利益矛盾,都强调公民和组织通过制度化的程序及机制参与政治生活。

其次,竞争性民主与协商性民主优劣势同在。竞争性民主为排除独裁专制、实现国家政权的程序化传承和更迭、保障公民政治权利、促进公共政策的科学制定等方面提供了可能。然而“竞争理论不能,实际上也不会意味着我们拥有的民主是我们所能得到的最好的民主……竞争民主理论显然不是完备的理论”[1](P161)。

竞争性民主亦面临许多现实困境,诸如贿选、虚报选票数、假票等选举舞弊现象客观存在,多数人的暴政、选举程序烦琐、普选成本高昂、微弱多数的局限等已成为制约竞争性民主发展的瓶颈,选民的真实意图有时难免为代表所歪曲或操纵,民主的广度和深度也经常遭受批评,现实中因为公众、社会组织或政党对选举不公的抗议而导致国家分裂与社会动荡的事件亦屡见不鲜。

协商性民主虽然有利于促进参与者的合作互动、降低民主的社会成本,有助于激发良好的意见表达、提高公共政策的民意支持、增强政治合法性、提升公共治理水平及避免社会暴力与冲突等,但协商性民主也存在诸多困境,如统一的政治共同体难以建立和维系,个人利益与公共利益之间的冲突客观存在,不同社会意识形态颇难相容,公共精神和道德意识普遍认同的缺乏,政治主体平等、自由参与协商难以保障,难免先在权威的干扰、限制甚至操纵,种族文化之间沟通的困难,信息不对称的制约等,达不成一致意见、协商不成功的事实在所难免。

再次,竞争和协商从来就是以相互结合的方式融合在民主政治的现实操作之中的,如在西方氏族社会的部落会议中,协商是基本的议事方式,但也存在竞争因素的选举。现代社会,在实行两党制或多党制的西方国家,也客观存在党内及党际间的协商、合作、妥协和交易,甚至常常以“执政联盟”的形式来共同治理国家。因此,并非一种民主形式天然地就优于另一种民主形式,也并非要在“竞争性民主”与“协商性民主”之间作出先入为主的“单项选择”,而当代中国民主政治发展的关键在于,要在完善政治协商制度的基础上发展协商性民主的同时,也应对改革开放后日益增长的竞争性民主的社会诉求予以适时回应。

　　三、我国现阶段民主政治发展的竞争性趋向与制
度回应

　　与西方国家在竞争性民主发展较为完备的基础上,为避免竞争性民主的某些缺失而追求协商性民主不同,在当今中国,发展协商性民主是以具有协商性特质的现行政制为基础的,而竞争性民主制度相对不完善,但公民对竞争性民主的需求却开始萌动,竞争性民主的社会动力日益强劲。

随着我国经济市场化和市场开放化程度逐步提高,计划经济体制下国家与社会高度一体化的传统政治架构开始松动,旧有的单一利益分配方式逐渐为多元的分配机制所替代,“单位体制”下的利益和人身依附关系逐步解体,社会利益出现分化,民众的利益诉求日渐多元,公民的私有财产逐渐增多,新兴利益群体与既得利益群体间的竞争关系日益明显,新兴利益群体间的利益竞争也客观存在,通过竞争性民主方式解决利益矛盾日渐为新兴利益群体所追寻和采用,竞争性民主的社会基础正在形成,相关利益协调制度及民意吸纳机制的不完善又加剧了这一趋势;逐步开放和更加宽松的政治环境以及执政党推进民主政治的决心,为发展竞争性民主提供了一定的政治空间;相对自由的公众舆论平台的建立以及网络社会中信息交流的公开和便捷,为竞争性民主的发展提供了宽松的舆论氛围和信息技术支持,也拓展了公民及新兴利益群体表达自身利益诉求的社会空间。

在人大代表选举、党内民主选举、农村村委会选举和村民自治、城市社区自治及县乡基层政权组织中的民主实践中也呈现出一定的竞争性民主趋向。其一,民众的竞争性民主诉求日益强烈。群众对“确认型选举”或“安排式选举”越来越反感,由于对选举不公或形式化选举而产生的“厌选”情绪在不断增长,选举过程中甚至出现了一些极端现象。而选民对真正的差额选举、选民与候选人的见面和互动、实行竞选的民主愿望却日益强烈。其二,竞选现象逐渐增多。在基层民主实践中,公民竞相问政的竞选现象不断出现,自荐竞选者的人数呈递增趋势,且出现了群体性和联动性的新特点。如在深圳、北京、湖北、四川等地进行的区县人大代表选举中,涌现出诸多自主竞选的个案,其中在深圳和北京两地,还出现了群体性的自荐竞选者积极参选、媒介跟踪报道、学者深入研讨和政府理性应对的多方互动的局面,折射出现阶段我国公民利益表达的政治化和政治参与的扩大化趋势。其三,竞选方式日渐多样并趋向专业。现阶段的各类选举中,自荐竞选者的竞选方式虽然在总体上比较简单和粗糙,但也有部分自荐竞选者自觉运用了竞选策略,还出现了一些新鲜的竞选形式,并日趋专业化。如在2003年北京区县人大代表竞选现象中,就出现了专业水平和组织化程度都较高的“舒可心公共(选举)事务办公室”。其四,竞选参与者的社会成分愈加广泛。其中有城市房产业主、农民、工人、政府职员、维权代表、知名公众人士、大学教师、高校学生、律师、企业家等不同社会阶层和职业身份的人群,其中还有不少自荐竞选者具有专业的法律知识背景和维权经验,对我国政治体制的运行规则比较熟悉,因此具有较强的政治博弈能力。

执政党对多元社会中民众的竞争性民主诉求予以了积极回应,早在十三大就提出:“今后应当更充分地尊重选举人的意志,保证选举人有选择的余地。”党的十四大提出要加强基层民主建设,切实发挥职工代表大会、居民委员会和村民委员会的作用;党的十五大又明确指出城乡基层政权机关和基层群众性自治组织,都要健全民主选举制度,实行政务和财务公开。党的十六大提出要“健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与”,以“保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,享有广泛的权利和自由”[10];中共十六届四中全会又从加强党的执政能力建设的高度强调指出,必须坚持科学执政、民主执政、依法执政,不断提高发展社会主义民主政治的能力。

在民主实践中,民主选举的改革试点也在逐步推进,如四川省雅安市等地县级党代表直选、江苏省宿豫县等地公推竞选乡党政领导、云南省红河州大规模直选乡镇长、浙江省台州市党代会常任制和票决制试点等民主改革正在进行。我国改革开放决策层为加强执政能力,巩固其在新的历史条件下的执政基础,于2004年对《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》作了相应修订,虽然这仅仅属于“微调”,但却开启了中国特色的“竞选”制度的一条“门缝”,如修改了直接选举中确定代表候选人程序上存在的模糊之处,重新恢复了预选程序,并增加了“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面,回答选民的问题”的规定,这将有利于促进选民与候选人之间的相互沟通,促使选举更加透明,以减少和防止“暗箱操作”,也为保障选举的竞争性提供了一定的制度空间,客观上反映了我国公共权力系统欲通过适当放宽对选举提名和预选的限制,为公民经由竞争方式参政提供一定的制度化渠道,以进一步完善人民代表大会制度,稳步发展社会主义民主政治。但我国的竞争性民主政治发展迟缓,地方党组织及行政机构中的一些党员领导干部的民主执政意识不强,驾驭竞争性选举的民主执政能力和水平不高,公民对竞争性选举日益强烈的民主诉求与竞争性民主制度化水平低下的矛盾还比较突出,因此应适时对市场经济环境下公民的竞争性民主需求予以积极回应。

　　结　语

我国改革发展正处在高风险的关键时期,社会利益关系更为复杂,新矛盾新问题层出不穷,为提高我国政治体制的社会适应性和有效性,以尽可能将民间的参政需求和民主冲动纳入到现行体制框架内来有序释放,进而提高党的执政能力,构建社会主义和谐社会,必须切实推进民主政治发展,不断完善中共领导下的多党合作和政治协商制度,充实民主协商内涵,建立社会协商制度,在逐步构建现代协商性民主平台的同时,尝试用竞争性民主来弥补传统政治体制的一些不足,并不断提高竞争性民主的制度化和法制化水平,使之成为我国民主协商制度的必要补充和救济机制,以协商性民主为主、竞争性民主为辅,将协商性民主与竞争性民主有机结合在我国民主政治建设之中,来不断完善人民代表大会制度和政治协商制度,保障党的领导、人民当家做主和依法治国的统一,应是建设中国特色的民主政治的现实选择。




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