我国的人民民主专政思想强调人民当家作主,人民在宪法意义上享受管理国家的权力,主要体现的是人民主权观念。在当代中国的民主政治实践中,人民民主权利的实现还是相当有限的。造成这种现象的重要原因是,我们对人民当家作主(即实质民主)强调较多,对如何实现人民当家作主(即程序民主)注意不够。

在我国,人民代表大会制度是根本政治制度,人民通过投票选举人民代表,人民代表通过表决决定法律法规和国家发展的重大事项,是社会主义民主的重要形式;中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是基本政治制度,人民政协是我国基本政治制度的集中体现,在我们这个幅员辽阔、人口众多的社会主义国家里,关系国计民生的重大问题在中国共产党领导下进行广泛协商,体现了民主与集中的统一。“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。”①这两种民主形式既是当今中国政治发展的现实基础,又决定了中国政治发展的基本走向。应该说,我国的人民代表大会制度和人民政协制度都在一定程度上体现了实质民主和程序民主的统一,但从实践模式看,前者注重于民主的结果,后者则侧重于民主的过程。因此,可以说人民政协的制度安排和政治实践,不仅弥补了人民代表大会制度安排和实践上的不足,反映了当代中国政治发展的现实要求,而且与世界民主理论和实践发展的大趋势相一致,是侧重于程序民主的政治运作模式。

人民政协作为当代中国政治发展的基本选择,是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式。由于“中国政治发展的现实条件、承担的历史责任和基本政治理念,共同决定了在中国民主政治发展的程序选择必须以协商为价值偏好”②,因此,协商(既是价值上又是技术上)是人民政协基本的程序选择。以中国人民政治协商会议为载体的政治协商机制则是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的最重要和最基本的一项制度安排。

从具体内容看,这项制度安排又分为不同层次。一是宪法规定,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。当然,宪法对人民政协的制度安排是肯定性规定,而不是操作层面的规定。二是中共中央文件规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度,明确提出要完善人民政协的政治协商,要进一步完善政治协商的内容、形式和程序,并且对协商的内容和形式作了原则规定。三是政协章程和政协自己发布的文件、规定等,对人民政协政治协商的内容、形式和程序作了纲要性规定。四是地方各级党委贯彻中共中央有关文件的实施意见和地方政协的有关规定,在关于政治协商的内容和形式的有关表述上,与中共中央文件和政协章程的内容差别很小。

除了上述法律、文件、章程和规定等构成我国人民政协政治协商的基本制度安排外,近年来,各级政协还对与政治协商相关的工作作了具体的规定,如会议制度、提案工作条例等。在实践中,尽管人民政协的政治协商取得了不少成效,但存在的问题也不少。这些问题,既有协商程序的技术过程设计及与之相关的制度安排方面的,又有制度落实方面的。这些问题的产生,既有政协自身的原因,又有政协之外的因素。其主要表现为:

政治协商的主体不明确。政协章程及其他有关政治协商的文件、规定中对政治协商的内容、形式有大概的规定,但对政治协商的主体并没有直接的表述。根据政协章程,中国人民政治协商会议是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表以及特别邀请的人士组成,设若干界别。因此,政治协商的主体应是组成政协的不同界别,具体履职者是代表不同界别的政协委员。但实际运作中,政治协商往往是代表本人的政协委员之间的协商,或者是代表政协的委员与代表政府的官员之间的协商,委员的界别角色没有凸现,委员与界别的关系不明确。

政治协商的内容比较模糊。尽管政协章程及其他有关政治协商的文件、规定对政治协商的内容作了规定,但具体内容的边界还是比较模糊,实际操作中往往出现一定的随意性。如“重要方针政策及重要部署”、“重要的地方法规草案”、“重大问题”、“重要事务”等,对其“重要”、“重大”的把握有很大的不确定性。实践中,像“五年”规划这样的重大问题,相关部门未主动提交到政协充分协商的事例也存在。

政治协商的形式和程序不够规范。应该说,政协章程及有关的文件、规定中,对“全体会议、常务委员会会议、主席会议、各专门委员会会议”等形式的政治协商不仅制度安排比较周密,而且实际运作程序也比较规范,但其他形式的政治协商,其形式和程序都不够规范,实际运行的随意度较大,特别是根据民主党派、人民团体的提议进行的政治协商,还缺少安排协商活动的协商机制。

政治协商的效果缺少合理评价。政治协商是实行科学民主决策的重要环节,是对重大问题、重要内容决策的必经程序,但实际运作中,对政治协商的效果却缺少应有的评价。如对协商过程中所提的各种意见和建议,往往以现场口头回复为主,对于无法当场回复的,事后也没有通过一定的形式进行反馈。因此,如何从制度安排上保证政治协商的效果及对其作出合理评价,是推进政协政治协商的必然要求。

政治协商的制度效力有一定局限。近年来,全国政协对履行职能的制度化、规范化和程序化进行了积极探索,取得了明显成效。但人民政协对政治协商的制度安排对其政治协商的效力却存在局限性。在我国的政治架构中,严格地说,政协的章程、规定只能对政协自身发生效力,而不能对别的政治主体产生制约。政治协商往往牵涉到政府、人大和执政党,因此,政协的章程、规定对政治协商的效力自然就受到限制。当然,作为执政党的中国共产党的中央和地方党委转发的有关落实政协的章程、规定等的文件,大大提升了有关政治协商的制度效力,但实际运作中也会受到各级干部的“政协意识”强弱的影响。

坚持和完善人民政协这种民主形式,对有效实现人民当家作主、推进当代中国政治发展具有重要现实价值。但上述问题的存在,影响了人民政协政治协商职能的有效展开,制约了当代中国政治发展进程。从当代中国人民政协政治协商的实践模式看,应着重推进以下几个方面的完善和发展:

1·明确协商政治主体在政协中的定位和作用。在人民政协中,中国共产党、各民主党派、无党派人士和其他界别都是协商政治的主体,它们在政协组织中是以界别的形式出现的,要明确各界别在政协中的定位和作用,从制度安排上赋予各界别政治协商的权利和义务。

要推动组成政协的各界别有效组织化。制度是行为的规则,组织是行为的主体或角色。组织是具有共同目标的个人形成的集合。有效组织则是指该组织已形成实现其目标的理性的运作机制。有效组织的博弈有利于制度的形成和贯彻实施。在政协,有效组织是政协政治活动实现制度化和制度形成实施机制的关键。但目前组成政协的各界别的组织化水平较低,总体来看大多不是有效组织。各民主党派界别和人民团体类界别虽然是组织,不过还不能称为有效组织。非人民团体类界别是某一方面委员的集合,不是组织,界别内部没有组织联系,不能发挥组织功能。因此,当前一要推进各民主党派界别和人民团体类界别的组织化水平;二要对政协的界别设置作比较大的调整,使非人民团体类界别组织化,可以用新的社会团体如行业协会、职业团体、学术团体、公益团体、社区组织等,代替部分非人民团体类界别,这样做,既可使参加政协的各界别有效组织化,又可满足新的社会阶层和利益群体的政治需求,适应经济社会发展的客观要求。

2·建立确定协商内容的民主协商机制。人民政协政治协商虽已比较规范,但对协商内容的确定却缺少规范的机制。现在会议形式的协商内容大多是由中国共产党提出的,各民主党派、人民团体和其他界别很少有机会对协商什么内容提出意见和建议。这样做既没有充分调动非中共界别主体的积极性和作用,又影响了中国共产党主导作用的有效发挥,容易使协商变成通报会甚至工作布置会。协商内容应当通过双向甚至多向运行机制来确定,也就是在协商内容的确定上要充分体现政协的协商性特征。非中共界别主体毕竟代表和联系着多个界别的群众,而政协作为执政党与各界别之间协商议事的机构,在政治协商时,理应关注各界别群众的意愿与要求,把其中的重要问题作为确定协商内容的选择依据。

3·进一步完善政治协商的形式和程序。尽管“全体会议、常务委员会会议、主席会议、各专门委员会会议”等形式的政治协商的制度安排比较周密,实际运作程序比较规范,但专题议政会等形式要在实践的基础上逐步完善,诸如参与协商的界别和人员、协商内容的确定、协商进行的原则和规则以及协商成果的处理及反馈等,都应当规范。尤其要关注的是,要积极探索根据“民主党派、人民团体的提议”进行政治协商的问题,如果这方面能有所突破,必将促进人民政协政治协商职能的有效发挥。

参加政协的各界别都要模范地遵守《中国人民政治协商会议章程》和有关政治协商的各项规定。在制度安排上,不仅要保证参加政治协商的各界别有充分的准备时间、规范的运作程序,而且要对各界别有具体的要求,避免走过场,从形式和程序上保证协商的基本质量和效果。当前可以探索非中共界别参与政治协商的基本要求和程序,使参加协商的各方最大限度地反映本界别广大群众的意志和愿望。

4·明确政协法律地位,增强政协制度效力。目前各级政协和各级人民代表大会同时召开,政协委员列席人大会议,参与协商国家和地方重大事务,政协委员的提案,相关国家机关和政府部门必须回复。政协与人大、政府、党委一起构成了我国现行政治体制的基本框架。应该说,人民政协的政治协商在我国政治生活中已经发挥了重要作用,但由于人民政协政治协商的制度安排对政协政治协商的效力存在局限性,所以其作用的发挥又会受到种种内外因素的制约。因此,我们应该以“人民政协法”的形式从法律上进一步明确中国人民政治协商会议在整个国家政治结构中的性质、地位和职能,并把“就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商”的政治协商原则法律化,克服政治协商过程中的随意性,从而增强政协的制度效力,使人民政协政治协商职能的有效发挥具有法律保障。

5·规范委员产生机制,探索委员专职化途径。由于目前的委员产生机制不规范,造成了比例不低的协商议事能力不高的人士进入政协,影响了政协政治协商职能的有效发挥。因此,为了有效发挥政协的政治协商职能,必须规范现有委员的产生机制,把既有代表性又有政治参与能力的人士推选到政协中来。可以在某些界别中进行协商确定委员与选举确定委员相结合的试点。委员通过选举产生,既可以提高委员的协商议事能力,又可以增强委员的权利义务意识。

政协政治协商职能的有效发挥,不仅需要政协内部制度化水平的提高,还需要有比较良好的外部环境和条件。当前,影响政协政治协商职能有效发挥的重要外部因素是政协委员都有自己的本质工作,政协委员是非专职的。既要求委员做好本质工作,又要当好政协委员,在实践中很难统一。当本职工作与政协活动相冲突时,需要牺牲的往往是政协活动。因此,有必要探索走委员专职化的道路。此外,常委会会议的协商是政协政治协商的基本形式,搞好常委会会议的协商对政协协商政治职能的有效发挥会起到关键作用。


注释:
①《中共中央关于加强人民政协工作的意见》,参见2006年3月2日《人民日报》。
②林尚立《协商政治:对中国民主政治发展的一种思考》,载于《学术月刊》2003年第4期。