选举民主和协商民主都属于“程序民主”(即民主的形式)范畴,其目的都是为了实现“实质民主”(即人民当家作主)。在民主价值确定的前提下,“民主程序的选择具有决定性作用”[1]。选举民主使公共权力的合法性建立在人民普遍同意的选举选票中,并通过定期的投票选举,确保公共权力属于人民、服务于人民。因为选举民主如此重要,所以世界各国家、地区对之都高度重视。但在长期的选举实践中,选举民主的局限性也日益显现。西方政治学界在对民主选举这种竞争性民主形式进行反思的过程中,以哈贝马斯为代表的学者逐步提出协商民主、协商政治理论。

“当协商民主在西方还只是学者们的学说理论时,它在现代中国已经获得了长期的实践,并形成了具有中国特色的协商民主制度。”[2]这里所说的协商民主就是指具有中国特色的协商民主(或协商政治)形式,当然不等于西方政治学话语体系中的协商民主或协商政治,但两者有共同之处,即各政治主体就共同关心的主题,通过对话、商量,以求得共识、一致,在此基础上赋予立法和决策以合法性。“我们的民主制度是选举+协商的民主制度,它有其独特的优点”[3]。这种优点直接体现为能够产生巨大的政治功能,能够保持政治稳定、促进社会和谐和保证决策的正确性。

一、选举民主与协商民主相结合,实现了区域利益和界别利益的统一,有利于保持社会稳定

选举民主、协商民主这两种民主形式分别主要以人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为制度支撑。人民代表大会是国家权力机关,也是国家立法机关。人民政协是中国人民爱国统一战线组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。各级人民代表大会实行民主选举,在人民代表大会的代表中,除解放军代表外,都由一定的选区或以区域为基础的选举单位选举产生,他们主要从“块块”(区域)的角度表达利益要求。政协委员基于各政党、团体、界别的协商推荐而产生,他们主要从“条条”的角度表达利益[4]。虽然在人民代表大会中有各民主党派、无党派人士、各社会团体的成员,有的还担任领导职务,但是他们进入人民代表大会并不是以其所在党派团体身份,而是以某区域或选区的普通公民身份被选入的。

人民政协在决策前和决策中进行协商,人民代表大会主要通过投票选举决策,政府在人大决策后贯彻执行,可见人民政协作为我国政治体制的重要组成部分,在我国政治生活中具有不可替代的作用。随着人民政协民主协商主体结构的扩展,协商民主的包容性日益增强。新时期以来,随着爱国统一战线不断发展壮大,参加政协的界别也不断调整扩大。第六届全国政协增加“中华全国台湾同胞联谊会”和“港澳同胞”两个方面,第七届全国政协决定恢复“中国科学技术协会”为组成单位,第八届全国政协又增加了“经济界”并将原来的“港澳同胞”分成了“香港同胞”和“澳门同胞”,使全国政协的组成界别发展到34个。特别是第九届全国政协以来,适时调整界别设置和委员构成,把在社会变革中出现的新的社会阶层的代表人物吸纳到政协组织中来,把他们纳入到政治过程之中,进一步扩大了民主协商的主体范围。人民政协不仅包括国内社会主义条件下的各党派团体和各界人士,而且还包括许多海外代表人士,尽可能地扩大了人民民主的主体范围。人民政协民主协商的广泛主体结构,与日益分化的社会结构相适应,从而产生强大的社会整合功能。

传统社会向现代社会的转型,社会阶层分化加剧,各阶层利益关系的紧张给政治稳定带来巨大的威胁。选举民主和协商民主的结合拓展了利益表达渠道,使更多的政治主体能够参与政治过程,这既促进了政治参与的有序化,又保证了社会各方面的利益诉求得到及时充分的表达,有利于保持政治稳定。

二、选举民主与协商民主相结合,实现了刚性民主与柔性民主的统一,促进了社会和谐

我国宪法赋予人民代表大会立法、监督、人事任免、重大事项决定等广泛的职能。人民代表大会通过的决定和法律是以“硬法”(即国家制定法)为实施后盾,必须加以贯彻执行。因此,我们说以人民代表大会为基础的民主选举是一种刚性民主。这种刚性民主是必要的,但也难免存在不足。人民代表大会是作为“议行合一”的权力机关,要坚持多数决定原则。

某项立法或决定,无论是要全体代表的三分之二以上通过,还是要全体代表的二分之一以上通过,都是要求少数必须服从多数。虽然把民主理解为“多数人的统治”容易产生所谓的“多数人的暴政”,但是在没有更好的民主形式的情况下,目前世界各国议会仍然不得不采用多数决定原则。我国人民代表大会制度坚持多数决定原则是必要的,能够保证国家机关协调高效地运转。人民代表大会作为国家权力机关统一行使国家权力,实行民主集中制,集体行使职权,集体决定问题;国家行政机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生,对它负责,受它监督,合理分工、协调一致地工作,能够保证国家统一有效地组织各项事业。

人民政协具有政治协商、民主监督和参政议政三项职能,履行这些职能的主要依据是《中国人民政治协商会议章程》。《中国人民政治协商会议章程》是不具有强制力的“软法”①。这从根本上决定了人民政协的民主协商是一种柔性民主,政治协商、民主监督和参政议政职能的履行方式都体现了柔和的特性。

政治协商是人民政协存在与发展的重要依据,也是实现人民政协民主协商的最基本的运作形式。协商是平等主体之间为了中国特色社会主义事业的建设、为了中华民族的伟大复兴这个共同目标,就国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题平心静气地交换意见,存小异以求大同。这充分发扬了中华民族优秀文化传统中和而不同、和衷共济的价值理念。民主监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。因为人民政协是中国共产党领导的统一战线组织,不是国家权力机关,所以民主监督对监督对象不具有强制性的约束力,是一种柔性监督。参政议政是政治协商和民主监督的拓展与延伸,其除了具有政治协商和民主监督的内涵之外,还包括广开言路、广开才路,为社会主义现代化建设献计献策。人民政协职能履行方式的特点表明,民主协商是一种柔性民主,是“软约束”、“软权力”、“软监督”。“这种‘软约束’、‘软权力’、‘软监督’,可以避免国家权力资源的过度消耗与浪费,有时候能够起到比硬性规定更大、更持久的效果。人民政协的提案以及通过提出意见、批评、建议的方式进行的民主监督,虽然不具有国家权力保障实施的强制性,但事实上有很大的政治影响力和社会影响力,实践证明是行之有效的。近些年来,人民政协在国家政治生活中发挥着越来越重要的作用,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度显示出巨大的优越性和强大的生命力。”[5]坚持和完善人民政协这种民主形式,既符合社会主义民主政治的本质要求,又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统,具有鲜明的中国特色。

选举民主与协商民主相结合,实现了刚性民主与柔性民主的统一,刚柔相济。以人民政协为基础的协商民主的存在,适应了现代意义上民主的理念的要求,在尊重多数人决定的同时,又照顾到少数人的合理要求。现代意义上民主的理念应是多数人的统治与尊重少数人的合理要求之和。人民政协的存在一定程度上能够起到减少“多数人的统治”的不足,尽可能地维护社会各个方面的利益,特别是那些弱势群体的利益。人民政协坚持协商的原则,各政党、各团体、各界别可以就国家和地方的大政方针以及政治经济文化和社会生活中的重要问题、各党派参加人民政协工作的共同性事务、政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题进行平等协商,社会各方面都能够充分发表意见。因此,人民政协不但成为执政党和政府听取人民意见、联系社会各界的重要媒介,而且成为各党派、各团体、各界别交流、沟通的重要平台和利益表达的重要渠道,也成为“调整社会政治关系的独特纽带”[6]。通过人民政协这个重要管道,社会各方面的利益要求被反映到有关决策机构,能够体现尊重多数、照顾少数这一政治学的重要原则。选举民主与协商民主相结合既能够反映多数人的普遍愿望,又便于吸纳少数人的合理意见,促进了社会和谐。

三、选举民主与协商民主相结合,实现了民主与科学的统一,保证决策的正确性

人民代表大会制度是实现人民当家作主的根本途径和最好形式,体现了社会主义制度的优越性和社会主义民主的广泛性。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。我国宪法规定,凡年满18周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,除依法被剥夺政治权利的人外,都有选举权和被选举权。中国的县、乡两级人民代表大会代表都由选民直接选举产生,多年来享有选举权和被选举权的人数占18周岁以上公民人数的99%以上,参选率在90%左右。根据我国的实际情况,目前县以上的各级人民代表大会代表通过间接选举产生,即由下一级人民代表大会选举产生上一级人民代表大会代表。无论直接选举,还是间接选举,都依法实行差额选举。选民和选举单位有权依照法律规定的程序,罢免或者撤换自己选出的代表。人民通过普遍的民主选举,产生自己的代表,组成各级人民代表大会。各级人民代表大会都对人民负责,受人民监督,有力地保证了全国各族人民享有宪法和法律规定的广泛的自由和权利。通过人民代表大会制度依法参与对国家、地方事务的决策和管理,充分体现了我国人民当家作主的民主本质。

人民政协的性质决定了人民政协组成人员的产生途径不同与人民代表大会。各级人民政协的委员由各党派、各团体、各界别协商产生。选举民主和协商民主相结合“意味着主权在民与精英参政内在统一的运作方式”[7]。政协委员由各政党、各人民团体、各少数民族和各界的代表以及港澳台同胞和归国侨胞的特邀人士所构成。精英(elite)一词的英文涵义是指在社会中处在顶尖的那一小群人他们是其所在职业中的领导者……在法律、工程、医学、教育、宗教、艺术领域是最后的决策者[8]。精英是具有某方面专门知识的顶级专家,因为“知识就是权力”,知识精英凭借自己的专业知识产生社会影响力。政协委员主要是社会各界精英,特别是专业界的精英,能够基于自己真实认识作出独立的价值判断。同时他们具有理性思维,不会人云亦云,他们作出的判断是基于自主的思考,而不是受任何权威操纵、限制和影响的,是基于理性审视的而非情绪性表达。精英们拥有的专业知识就是科学,这种理性的判断就是科学的态度。

由此可见,选举民主和协商民主相结合,政协委员列席人大会议,通过对人民代表大会的审议事项发表意见,能够在很大程度上对人民代表大会工作起到监督作用,使人民代表大会的决策尽可能严谨、周全,实现了民主与科学的统一,保证决策的正确性。

总之,选举民主和协商民主是社会主义民主的两种基本形式。就两者的关系而言,“选举民主是多元利益主体,以自身利益为基础,竞争公共权力的机制,而协商民主是立法和决策领域的治理形式,是权力行使过程的民主。”[9]“协商政治不否定选举,也不否定选举制度本身的竞争性。从程序上讲,它力图将选举建筑在有效的政治协商和社会协商基础之上。”[10]进一步说,选举民主是主体,是基础[11]。选举体现了权力的授受关系,体现了主权在民的原则。只有有了选举民主,有了公民对代表的授权和控制才能确保协商双方在主体上是平等的,只有保证了协商各方在主体地位上的平等,才有真正意义上的协商民主[9]。“没有完善和发达的选举民主,就不会有真正的协商民主。”[13]选举是最低限度的民主形式,就目前的民主实践状况而言,“中国还应大力发展和完善选举,促进选举民主,从而为民主协商的发展奠定坚实的基础”[14]。选举民主与协商民主的结合,“这是西方民主无法比拟的,也是他们所无法理解的。两种形式比一种形式好,更能真实地体现社会主义社会里人民当家作主的权利。”[15]

我国的选举民主、协商民主相结合所带来的优越性已初见端倪,每年召开的“两会”就是两种民主形式结合的典范。但“两会”会期结束后,人民代表大会、人民政协之间基本上就没有工作上的联系了。加强人民代表大会与人民政协的工作联系,当然不是要搞两院制。事实上,一个国家的代议制采取哪种形式,是由该国的历史传统、阶级和政治力量对比关系,以及国家的实际情况等因素决定的。在这个问题上也不存在姓“资”、姓“社”的问题。中国的历史文化传统、现实国情等因素,决定了我国目前不适宜搞两院制。我们在走具有中国特色的政治发展道路的同时,也要积极借鉴人类政治文明的有益成果。因此,我们在坚持人民代表大会制度这个根本政治制度不动摇的同时,也应借鉴西方两院制所具有的防止草率立法,有利于从不同的角度代表不同的利益等长处。如果我们不断完善我们的“两会制”,加强人民代表大会与人民政协的工作联系,并实现工作联系的经常化、制度化,就更能凸现“两种形式比一种形式好”,也更能体现社会主义政治发展道路的中国特色。



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