协商民主是我国社会主义民主的重要形式之一,多党合作和政治协商是制度界面上的协商民主形式。历史和现实表明,协商民主的实践在中国由来已久,并有着良好的生长环境。从制度界面上研究多党合作和政治协商对发展协商民主的意义,有助于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,不断推进社会主义民主政治的发展。

一

20世纪80年代初,西方学术界提出了“协商民主”的概念,并很快成为民主研究的一个热门话题。西方学者相关研究的路径有两个明显的特点。从制度路径看,学者们一般将协商民主视为对西方现实议会民主的“替代”;从理论路径看,学者们一般将协商民主视为对当代自由民主主义思想的“矫正”。从这样两个路径提出并研究协商民主问题,其重要价值以及学术影响值得重视。

就国内情况看,我们很熟悉的名词是“政治协商”。这个概念早在20世纪40年代中期就已经出现,并很快作为一项制度安排被固定下来。应该指出两点:其一,这里用的“协商”一词与当下所讲的协商民主在意思上是相吻合的,其二,政治协商在中国一出现就是作为一种民主形式来运用的。因此,我们完全可以说,协商民主决不是舶来品,是中国内生的制度形态和民主形式。2006年2月8日,《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中指出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式”[1]。这是对我国长期以来社会主义民主政治建设实践经验的总结,同时也是从当前中国特色社会主义建设实践出发,对进一步推进社会主义民主政治建设方向的揭示。

2007年6月25日,胡锦涛在中共中央党校发表重要讲话指出:“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”,“要继续扩大公民有序政治参与,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道”[2]。协商民主既是一种民主形式,又通过多党合作和政治协商这样的制度得到体现,是我国社会主义民主政治发展的主要通道和重要内容。从制度界面研究多党合作和政治协商如何发挥好协商民主的作用,有着重大的理论和实践价值。

首先,社会主义市场经济的不断完善和发展,成为政治体制改革和民主政治建设的强劲动力,中国特色社会主义的新道路需要有崭新的民主政治发展模式相映衬。市场经济与社会主义制度的成功结合,是中国共产党人在邓小平理论指导下的创造性贡献,它在社会主义实践运动中史无前例,是对马克思主义的创新发展。虽然社会主义制度赋予市场经济以某些特有的价值内涵,但市场经济通用的普遍规则将不可避免地产生其作用和影响。例如,竞争倾向、公平原则、层次差等、价值追求、主体意识、沟通需要等等。这些与市场经济相联系的规则作用于上层建筑,便促成政治诉求和利益表达的增长和公民意识、平等思想、权利要求、尊重愿望、自主倾向的增强。同时,市场经济的差等性、多样性、竞争性特点又不可避免地带来社会发展中各个方面的矛盾和摩擦,增添社会不和谐的因素。缓解这些矛盾和摩擦,促进社会和谐发展,不仅需要大力发展生产力,而且更需要加强政治沟通,挖掘利益整合通道,确立社会共识形成机制。多党合作和政治协商利用好协商民主这一形式,起的正是这样的作用。它既具有社会主义民主政治理论研究的含量,又有社会主义民主政治模式创新的意义。

其次,应对意识形态一元化领导与社会文化多元化趋势的矛盾,需要大力发展协商民主。我国是社会主义性质的国家,坚持马克思主义意识形态的指导地位,是党执政兴国坚定不移的原则。指导地位上的意识形态只能独一无二,意识形态多元化就有社会动乱和分裂的危险。意识形态的一元化领导与社会文化的多元化发展并不矛盾。改革开放以来,随着经济结构、社会结构和阶层结构的变化,文化发展格局也发生了重大变化。与人民群众文化生活日益丰富的现实相联系,文化多元发展已成为不容否认的事实。江泽民指出:“弘扬主旋律,提倡多样化,是坚持‘二为’方向和‘双百’方针的具体体现”[3]。这里,弘扬主旋律,讲的就是坚持马克思主义意识形态的一元化领导,提倡多样化,讲的就是促进文化的多元化发展,两者是辩证的统一。多元文化的发展催生着对社会民主的要求,各种文化能否和谐相处,需要民主制度的保障。发展协商民主,既有利于坚持马克思主义意识形态的一元化领导,又有利于社会文化多元发展。

第三,一党执政与多党合作的新型政党制度和新颖政党格局,客观上要求发展协商民主。中国社会主义政党制度既不同于西方资本主义的政党制度,也不同于传统意义上社会主义国家的政党制度。共产党领导,多党派合作,共产党执政,民主党派参政的制度安排,为政党和谐关系奠定了基础。促进政党和谐发展的关键是发展民主。民主理念、民主制度、民主氛围、民主机制构成政党相处的政治生态。协商民主正是社会主义民主在我国政党制度上的体现。执政的中国共产党与各民主党派和无党派人士,通过民主协商会、小范围谈心会、座谈会等方式,同各民主党派、无党派人士围绕国家治理的大政方针进行沟通、协商,由此形成了中国社会主义政党制度的民主特色。协商民主形式在一党执政与多党合作的新型政党制度和新颖政党格局下发育生长,有着良好的政治生态作为支撑。

二

国内外学者对协商民主涵义的解释各不相同,概念界定的视角也有很多区别。我们在理解协商民主问题时,应该结合中央文件提出两种民主形式的阐述,深刻领会其精神和实质。笔者以为,协商民主可以区分为两个界面。一个是社会界面上的协商民主,其范围比较广泛,包括各种类型的咨询会、听证会、社区协调会、民主恳谈会等等。一个是制度界面的协商民主,其指向十分明确,就是指我国的多党合作和政治协商制度。换句话说,多党合作和政治协商制度是我国社会主义政治制度框架和政治系统构造中特有的一种协商民主形式。

从制度界面上考察多党合作和政治协商制度,其协商民主的涵义主要体现在三个方面,第一,协商过程中的范围是人民内部各个方面。第二,协商的内容是有关社会经济政治文化和社会发展中的重大决策。第三,协商的目的是寻求共同目标,达成共识。

这3个方面是我们从制度界面上把握多党合作和政治协商作为协商民主形式特征的主要内容,它既不同于“人民通过选举、投票行使权利”的选举民主,也不同于咨询、听政、恳谈等社会界面上的协商民主,而具有自身的特定内涵。从制度设计上看多党合作和政治协商的功能,其协商民主的范围涉及到政党关系、阶层关系、团体关系、民族关系、信仰(宗教)关系、职业界别关系的协调;其协商民主的作用关系着社会政治诉求表达、群众利益维护、社会资源整合、价值取向确立;其协商民主的结果影响着广大人民群众的切身利益。

多党合作和政治协商作为协商民主的制度化形式,其价值在于它对党和国家重大决策的作用。2005年2月,《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中明确指出:“把政治协商纳入决策程序,就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商,是政治协商的重要原则”[4]。这个重要原则在2006年2月《中共中央关于加强人民政协工作的意见》里又一次加以强调。两个文件中所说的“决策程序”是一个全过程,既包括决策之前,也包括决策执行。多党合作和政治协商的参政议政职能与协商民主形式的功能是相吻合的。前一个文件中指出:“民主党派参政的基本点是:通过参加国家政权,参与国家大政方针和国家领导人选的协商,参与国家事务的管理,参与国家方针政策、法律法规的制定和执行”[5]。后一个文件中指出:人民政协的参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题,开展调查研究,反映社情民意,进行协商讨论,通过调研报告、提案、建议案或其他形式,向党和国家机关提出意见和建议[6]。可见民主党派与人民政协在参政议政的方式和途径上有所不同。如果说,民主党派和无党派人士主要是通过“参政”来发挥“议政”作用的话,那么,人民政协则主要是通过“议政”来履行“参政”的职能。然而,这样的区别并不影响两者在发挥协商民主作用方面的共同性。

不管是什么方式和哪种途径,其作用都是为党和国家的重大决策提供科学性的依据和合法性的来源。从决策过程看,采取政治协商的方式,采集方方面面的信息,倾听各个社会阶层和利益群体的诉求,集中广泛需要和普遍意志,可以加强决策的科学性,兼顾决策的协调性,提高决策的社会认同度和支持率。

决策的主体是掌握权力机构,担负各种职能的政府部门既是决策的制定者,又是执行主体,能否自觉地将民意的吸纳与决策的全过程相联系,不仅取决于民主的意识,更需要有一定的机制性约束。多党合作和政治协商为发展协商民主提供了可靠的制度资源。

既然我们从制度界面上认识多党合作和政治协商内涵的协商民主价值,由此引申出的一个逻辑话题就是多党合作和政治协商的制度化、规范化和程序化建设的问题。这“三化”建设不是今天才提出的新任务,多党合作和政治协商在中国共产党领导的政治实践中由来已久,而且在长期的实践中也早已成为一项制度。从理论上说,有制度就必然有规范,有规范就有程序。没有程序就不可能规范,没有规范也就不成其为制度。事实也表明,党中央就多党合作和政治协商制度建设先后发布过很多的文件,制定过不少的规章,应该说,制度化、规范化和程序化是不成其为问题的。但是,进一步加强这“三化”建设仍然是不可忽视的重要任务。这是因为:第一,制度、规范、程序本身需要不断地完善,它们无论怎样合理,也会存在这样那样的薄弱环节或漏洞,还有诸如系统衔接、措施保障、监督配套等等的问题。第二,改革开放引起的中国经济结构变化和社会结构转型,构成制度、规范和程序变动的内在需求。多党合作和政治协商制度如何适应新世纪新情况的需要,如何提升其民主程度,如何扩展其制度效能,是一项现实的任务。从这样两个方面看,多党合作和政治协商制度在充分发挥协商民主形式的作用方面,有着广阔的空间和巨大的平台。围绕发挥协商民主作用这个任务,进一步加强多党合作和政治协商的制度化、规范化和程序化,是时代的必然要求。

三

从制度界面审视,多党合作和政治协商作为协商民主的形式,还存在一些必须引起重视或者说值得深入研究的问题。主要有如下几个方面。

第一,如何认识协商民主特征的“柔性”与“刚性”问题。在学术研究中,一般都认为选举民主具有刚性的特征,协商民主具有柔性特征。这主要是从两种民主形式的机能上加以区分的。选举民主的结果具有决定性,而协商民主的结果通常只具有咨询性,这无可置疑。但在现代民主潮流下,将协商民主仅限于“柔性民主”的理解上可能容易降低这一民主形式的价值。从道理上讲,柔性也是起作用的,因此,统战部和人民政协的作用不可忽略;但柔而无用则容易成为虚置的空运转,这是柔性与刚性相比的弱处所在。协商民主不是统战部与民主党派的工作,而是我国一种民主形式。政党与政党之间的协商民主作为社会主义的一种重要民主形式,尤其是作为制度界面的民主形式,它的地位和作用应该占有重要分量。中共中央十分明确地强调要把协商民主纳入决策程序,这就是说,协商民主是党和国家政策过程的重要一环,“刚性民主”不能缺少“柔性民主”,两方面必须有机地结合起来。换句话说,选举民主与协商民主只是在决策权的归属上有区分,在决策权的行使上不应该出现本质的差别,从某种意义上说,纳入决策程序的协商民主同样是在行使决策权,只不过方式不同而已。

第二,如何处理协商民主运作中“精英民主”与“草根民主”的关系。从制度界面看协商民主,多党合作和政治协商的具体运作集中在统战系统和人民政协机构,统战系统侧重联系民主党派和无党派人士,人民政协机构侧重界别,当然也包括各政党、团体等,它的联系范围更广泛。实际运作中,各民主党派、无党派人士以及政协委员所代表的界别、阶层,都属于人民群众的范畴,都处在基层岗位上,他们所行使的民主权利具有广泛性和普遍性。但客观地说,民主党派和人民政协所集中的主要还是社会各界的精英,是具有一定社会地位、较高社会影响,或担任一定职务,掌握较多权力资源的人士。与俗称的“草根民主”相比,他们在协商民主的运作中更有“精英民主”的特征,即如通常所说的“专家型”、“高层次”的民主协商。“草根民主”的意思是指那种底层社会、普通民众而且手段和水平比较简单的民主行为,与制度界面的协商民主无疑是有区别的。当然,笔者并不否认各民主党派、人民政协在工作中与底层普通人民群众的密切联系,他们在履行政治协商、参政议政、民主监督职能过程中,以及在视察、调研、提案等具体工作中,及时反映社情民意,在较大程度上代表着人民群众的呼声。但是我们还要承认一个现实,无论是统战部还是人民政协,社会影响力不够大,民众认同度也有待提高,有的研究者认为这与它们“非权力性”的部门属性有关。笔者认为,这或许有一定道理,但不能忽视的原因还在于如何使我们的统一战线工作更多地体现人民群众的广泛性和代表性,注重克服“精英民主”的局限,更多地去体现“草根民主”层面上的利益要求。

第三,如何协调协商民主过程中主客体的平等性。“协商”意味着两方以上的实体(个人或集体)介入,“民主”意味着介入实体在权利上的无差等。然而,协商民主过程必然有主客体之分。就行使民主权利而言,每个介入实体都是主体,但就协商过程而言,两个以上的介入实体中又只能以一方为主体。

多党合作和政治协商制度受中国共产党的领导,是社会主义政治制度的有机组成部分,它与人民代表大会制度以及其他政治制度组成体现中国特色的政治体系。作为运作协商民主的主要载体,多党合作和政治协商制度以规章赋予的职能承担着联系广大人民群众的任务。这是中国特色政治体系中执政党疏通民主管道的独特设计,是社会主义民主广泛性的优势体现。由此而言,执政的中国共产党无疑扮演着协商民主的领导者、动员者和组织者的角色,其主体地位不容置疑,其他介入实体作为参与者自然成为协商民主过程中的客体。对协商民主过程进行这样的主客体理论分析,旨意在于两点:其一,强调坚持党的领导是发展协商民主的重要原则,决不能动摇。其二,强调必须充分尊重客体的平等地位,使协商民主真正体现平等对话。协商的基础是平等,协商民主的过程中不应该有任何强势,必须努力排除客体介入协商民主过程中的人为阻障,通过充分享有知情权、参与权、自主权、表达权等来保证协商民主过程中客体的平等地位,不能因其参与者的客体角色而失却话语的主动性和影响参与的积极性。第四,如何构建协商民主实践的质量保障机制。

近年来,通过多党合作和政治协商制度这一载体,协商民主的生长势头良好,许多协商民主的结果在党和国家的重大决策中发挥了积极作用,成绩不容抹杀。然而,从社会进步和新形势的需要来看,协商民主的发展尚存在着一定的差距,主要是协商民主的质量有待进一步提高。当代中国,一方面,协商民主可资利用的资源十分丰富,但另一方面,高水平的协商效能还需要大力开发,为协商而协商,形式规定不得不搞,搞和不搞一个样的情况,还在一定程度上存在着。努力的目标是构建协商民主实践的质量保障机制。可以从以下4个路径入手。一是高度重视发挥各民主党派和无党派人士的作用,使政党资源在协商民主中的效能得到充分展示。政党是协商民主的重要资源,各民主党派参政议政、民主监督的政党功能应该通过大力发展协商民主来体现。二是注重协商议题采集和确定过程中的民主化。目前的制度安排中,协商议题的来源主要是上级领导机构,一般程式是党和政府的重大决定,通过征求意见的方式进行政治协商。毫无疑问,就中国特色社会主义的政治制度框架和政治体系构造而言,上级领导机构必然是协商议题来源的主渠道。但是,光有这样的主渠道还不利于充分发挥协商民主的作用。笔者认为,协商议题来源可以多通道、多层次,努力使协商议题从笼而统之的泛化性原则向明细化的制度规定完善,并利用网络或固定的媒体以及其他技术手段,采取较大范围的协商议题征集。三是政治协商要在进入决策程序这个关节点上花力气。必须强化意识,围绕重大决策问题开展政治协商的工作。中央文件的提法是“纳入决策程序”,作为组织和实施政治协商的人民政协,工作思路不应该简单局限于“纳入”的理解上,而应该以“进入”作为工作的要求。“纳入”和“进入”涵义不一样。“纳入”是从领导层面对决策过程作出的规定,“进入”则是实践层面对决策的目标指向。协商民主的效果很大程度上取决于对重大决策的影响,协商民主应该以“进入”决策程序为追求目标。四是努力加强政治协商的实效性,避免协商民主的表层化、形式化、套式化。近年来,随着制度建设的加强和社会主义民主政治的发展,政治协商的质量明显提高,大量政协委员的提案被决策部门吸收采纳,政治协商的样式日益多样化,政治协商的透明度逐渐增强,政治协商的频率不断扩大。但在提高政治协商的实效性方面还有很大的创新空间。例如,目前政协委员的提案工作尚处于一种“回应模式”下,即提案递交→审核立案→意见反馈。这个模式无疑是合理的,但回应不能只是告知提案人“意见采纳不采纳”之类的笼统话语了事,还应反馈落实措施、计划步骤以及结果预期等等具体信息,提案人应有知悉权,因此,笔者认为光有“回应模式”还不够,还应建构“跟踪模式”,即要使提案人能够关注、了解甚至介入案情处理的全过程,由此可以进一步加强政治协商的实效性。


参考文献:
[1][6]中共中央关于加强人民政协工作的意见.2006年2月8日
[2]胡锦涛总书记在中共中央党校的讲话.人民日报,2007年6月26日第1版
[3]江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编).中央文献出版社,2002年版.第386页
[4][5]中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见,2005年2月