孙彩红：沈抚新城调研的几点体会
2012年8月21-25日，我参加了本所“中国工业化城市化与现代化进程”系列调研的第二站——沈抚新城的调研活动。这次调研主要是围绕着工业产业一条线、包括文化和民生领域来展开的，通过几天的实地观察和体验，不仅增加了对当地经济社会发展的一些感性认识，而且加深了对经济发展中和政府管理中面临的一些现实问题的理解。其中，最主要的体会和思考主要有以下几点。
1、政府在城市化和工业化转型过程中的作用和职能
沈抚新城的“规划先行”，也就是突出强调了政府的职责和在此过程中扮演的角色。政府应该在城市功能区的规划、产业政策以及产业选择、促进经济发展方式转变、改善城市环境和提高生活质量等方面起到引导作用。
从上海浦东新区、天津滨海新区，到重庆两江新区，再到沈抚新城，虽然在层次和发展阶段上略有不同，但是政府在其中的规划和引导作用是不可缺少的。沈抚新城建设过程中，政府的“规划先行”，突出了政府在城市化中的引导和把握发展方向的作用。
第一是，体现在“一带三区”的总体战略规划，以及每个区域的功能规划。
按照辽宁省政府批准的《沈抚连接带总体发展规划》，委托美国RHM、GGE等知名规划设计公司，编制完成了沈抚新城控制性详细规划，在总体规划框架内，形成浑河景观带、核心区、产业区和生态区的空间格局。例如，核心区将建设成为商业、居住、金融、文化和科技中心。深圳万科、上海绿地、香港建设等20多家知名企业在这里投资建设城市综合体，将成为沈抚两市的购物天堂。对于生态区的规划是，依托世博园和棋盘山风景区旅游资源，建成丰远热高乐园、皇家极地海洋世界等世界级旅游景点，初步形成连接沈抚黄金旅游线和绿色氧吧。
还有抚顺市石化新城的规划，也是按照规划先行的思路，整个产业链的设计，还有基础设施的建设和安排，以及交通道路的设计实施，都是有预先规划的。抚顺高新技术产业开发区的化工园区，也是先有规划，然后进行建设和选择产业的。这个产业园区到2015年将实现如下的规划：在园区面积上达到50平方公里，发展五大产业集群，实现2000亿的产值，建设成为6个产业基地。
第二是，在产业政策和产业选择方面，主要是和沈阳形成战略互补，发挥自己的工业基础性优势，发展与石油化工、重型机械相关的高端产业。沈抚新城产业区被国家科技部命名为国家先进能源装备高新技术产业化基地，按照产业规划，初步形成了工程机械装备、煤矿安全装备、石化电力装备、汽车零配件、冶金及深加工五大产业集群。通过重点发展重型装备及配件、石化电力装备、煤矿安全、汽车配件等先进装备制造业，形成集群效应，使之成为拉动抚顺以及全省工业生成快速增长的引擎。
石化新城的产业引进也是完全结合自己的工业基础优势而做出的选择。首先最重要的是百万吨大乙烯项目，是石化产业链的上游。然后是具有全国竞争力和实力的伊科思新材料公司、齐隆化工有限公司等产业链上重要工业的发展。
第三是，提升城市环境和城市形象方面，政府也要有效的引导，而不是盲目地追求规模或者世界第一、亚洲第一等。例如生命之环的建设，作为城市的特色标志及其所具有的人文内涵，就有其存在的意义。再比如，音乐喷泉的水舞秀，也提升了城市形象，改善了人们的生活环境。
2、现代化的工业化强国必须具备的产业基础
我国的经济总量虽然居世界第二，但是经济大国与经济强国还不能划等号。要实现一个工业化的强国，以下几种战略性产业的高端发展是一定要先做到的，这是立足于世界的根本。
第一是能源产业，包括石油、煤矿、天然气等产业。这是参观西露天煤矿的一个深刻体会。抚顺西露天煤矿在抚顺经济发展历史以至整个中国的工业化体系建设过程中起到了至关重要的作用。这些与战略性资源相关的产业是工业化过程中的“生存必需品”，这些产业强大发展了，工业化才能有存在的基础。
第二是重型机械制造业。这在国家工业化过程中起着基础性的作用。一个国家如果没有重工业的发展，是无法实现完整的工业化和现代化的。三一重工是一个典型的重型机械制造产业的代表。如果我们的重型机械制造业落后，即使资源丰富，也是无法在现代化过程中完全利用这些资源的。
目前我国的机械制造业在高端方面还存在不足，而低端的产品却有些产能过剩。这种经济结构性的调整是占领国际市场的关键，也需要政府在其中起到一种引导作用。
第三是军事战略产业。这是一个国家立足于世界的脊梁和支柱，决定了一个国家在世界上的地位和力量，真正是国家的核心竞争力。尤其是航天技术的发展，在争取世界上的地位中发挥着心脏的作用。这是参观沈阳黎明发动机集团有限公司的更为深刻的理解。中航工业的宗旨就是“航空报国，强军富民”。国防战略产业必须要有自己的核心技术，而且更为关键的是具有自主知识产权的国防核心技术。
从宏观层面来讲，需要国家从战略层面制定目标，而不仅仅是用财政支出来扶持这些战略产业的发展。目前，我国在一些战略领域中的核心技术与发达国家存在不少环节上的差距，需要国家打造创新的平台，有效地整合促进创新的各种资源。
上述是就整个国家来说的，那么沈抚新城的这种工业化和城市化的经验要借鉴到中西部和落后地区，或者说工业化发展阶段更为落后的地区，是否具备完全的适用性？因为有些地区没有历史性的工业基础、也没有中心城市的辐射和依托，等等，如何进行自己的城市化和工业化？
3、城市化的发展必须要考虑到大多数人的利益
城市化的根本目的还是通过经济发展实现生产生活的现代化，提高人民群众的生活水平和质量，更好地保障和实现人民群众的根本利益。而且未来一段时期，城市化还是中国很多地区发展的重要牵引力。如果工业化和城市化过程中，牺牲大部分群众的利益，就不是完整的城市化和工业化。这也是在参观抚顺棚户区改造时的一个感想和重要体会。
抚顺的棚户区改造可以说是一个正面的典型和案例。为了提升城市的整体形象和环境，为了把发展的成果惠及到全体人民，必须在城市化过程中照顾到多数百姓的利益和现实需求。抚顺在历史上就有煤都之称，煤矿有百余年的发展历史，为国家的经济建设和工业化做出了巨大贡献。在煤矿开采和工业化布局中，逐渐累积了不同时期的大量棚户区。改革开放以来，虽然进行多次改造，但都规模较小，进展缓慢。截至2004年，抚顺市尚有集中连片的棚户区318万平方米，近32万人居住其中，占市区人口的22.4%。
棚户区内的居民生活存在八个方面的困难。上水难：大部分没有自来水，居民吃原水。下水难：没有排水设施，经常是臭气熏天。行路难：泥土路面，晴天一身土，雨天一身泥。如厕难：有的地方几百个人共用一个旱厕。取暖难：93%的棚户区无供暖管线，烧煤坯取暖。就业难：棚户区内有很多零就业家庭。洗澡难：浴池少，洗澡困难。娶亲难：棚户区小伙找对象很难。
为了彻底帮助棚户区居民摆脱生活困境，省委、省政府和市委市政府克服一切困难，全面改造棚户区。2004年12月，当时任省委书记的李克强视察棚户区的时候就明确表示，就是砸锅卖铁也要解决好棚户区问题。随后，辽宁省政府出台了关于改造棚户区的相关政策和文件，棚户区改造工程在抚顺拉开帷幕，抚顺由此成为辽宁省棚户区改造的先行城市。
抚顺棚户区改造的资金来源上，一部分是银行贷款，一部分是国家、省和市里财政的补给，一部分是居民个人筹集，一部分是企业资助，还有一部分是社会捐助的。通过这些方式，共筹措棚户区改造资金50亿元。其中国家开发银行贷款28.18亿元，发挥了重要作用。这种多种渠道的多元方式筹集资金的模式，对于其他城市的旧城改造和民生建设，也有一定的借鉴意义。
为让棚改新区居民住得进、住得稳、住得好，抚顺市坚持“一流环境、一流服务、一流管理、一流治安”的建设目标，努力将棚改新区建设成和谐文明社区。各级党委、政府及全社会共同努力，投入了大量人力、财力、物力，使抚顺市各棚改新区在较短的时间内，迅速完善了基础设施，提升了服务功能。同时，在民生方面，还建立了医院、学校等，开展就业帮扶活动，促进新区居民就业，并增强了各种社会保障。
进一步思考，这种改造对于新农村建设也是有特定借鉴价值的。当前有些地方的新农村建设就是逼迫农民上楼，而且配套的设施不健全，农民的生活保障没有解决，为社会的稳定发展留下隐患。所以，新农村建设不能搞形式主义，而且特别要像抚顺棚户区改造那样实现“一流环境、一流服务、一流管理、一流治安”。这样才能真正建设社会主义新农村，使农民群众的生产生活水平和质量得到切实的提高。
4、对我国地方政府实行平衡记分卡绩效评估的思考
在参观中航工业黎明发动机有限公司时，其管理创新是我感兴趣的一点。该公司在管理上以平衡记分卡为统领，融合6S管理体系、精益管理等管理体系的优势，坚持聚焦价值，追求精益，持续改进，系统创新，从而解决了人员、产品质量、成本、生产周期、验收等问题，实现了动态监控。
平衡记分卡最初是由哈佛商学院的研究人员提出来的，是从财务、客户、内部运营、学习与成长四个方面的内容，将组织的战略落实为可操作的衡量指标和目标值的一种新型绩效管理体系。因此，这种管理体系首先是运用在企业中的，成为实现企业战略的有效工具。通过参观和了解黎明发动机有限公司的管理创新体系，对这种绩效管理体系有了更进一步的理解。
可以说，在我国有些地方政府绩效评估中运用的平衡记分卡最初是由企业中引进的。在一些地方政府绩效评估体系的设计过程中，运用了平衡记分卡这种分解战略指标的体系。虽然政府和企业同为社会组织，但是二者在公、私性质上还是有着一种本质区别的。政府作为一种公共组织，是要为公共利益服务的。尤其是我国社会主义的政府，必须为人民的根本利益服务。那么，在财务、客户方面的指标上，不可能完全模仿企业的衡量指标的分解体系。在内部运营和学习与成长这些方面的内容上，对于政府来说，也存在一些不可量化的问题。
黎明发动机有限公司在运用这一评估体系时，对其中的三项宏观层次的内容都有了符合自己特色的调整。因此，地方政府在借鉴这一考核评估工具时也必须结合政府组织自身的特点和我国政府的根本目标来进行变革性地运用。
