欲提高党的执政能力,改革完善党的执政方式,仅仅研究我们中共自己是很不够的,必须善于借鉴外国政党的有益做法,把执政方式问题放到世界政党比较的大背景当中考察。从英国1679年有政党开始,西方国家实行政党政治已有300多年,曾经执政和经常执政的政党有上百个,我们应勇于和善于借鉴他们的有益经验。执政方式主要包括如何正确处理党政、党法、党民关系。这里重点分析西方执政党与政权机关的关系。

一、西方执政党如何掌握和运作国家政权?

所谓执政,简单地说,就是执掌政权。在这方面,西方各国情况千差万别,没有统一的模式。就执政党与政权机关的关系而言,当今世界各国政党的执政模式主要有三种:第一种,执政党主要通过国家政权机关来执政;第二种,执政党居于国家政权机关之上,直接对其发号施令;第三种,执政党不通过国家政权,直接行使立法、行政、司法机关的职能。按照现代国家的通例,第一种符合民主法治暨宪政的要求,包括西方国家在内的世界多数国家执政党普遍采用这种方式。那么,西方执政党是怎样通过国家政权机关来执政的呢?

(一)执政党通过掌握和运作议会来主导国家的大政方针。其方式主要是:千方百计赢得大选胜利,使更多的本党党员当选为议会议员,从而占据议会的多数席位,以左右议会的立法和决策;运用执政党的优势,占据议会议长和各委员会主席的多数或主要席位,以便在制定大政方针中起主导作用;在议会中设立执政党组织———议会党团,负责对议会中的本党议员进行协调、督促和监督,以贯彻本党意志;把本党的议员安排到议会的各专门委员会当中,以便对具体议案施加本党的影响。通过以上途径,使执政党的主张通过法定程序变成国家意志。当然由于各国情况不同,执政党主导议会的程度也有强有弱。

(二)执政党通过掌握和运作政府来管理国家。主要是:以执政党为主体组织政府;通过执政党所控制的议会监督和制约政府;通过进入政府的党员个人(西方执政党一般在政府里没有党组织)来贯彻党的政策主张;执政党决定政府的大政方针,并监督政府实施,但不直接干政。

(三)执政党通过影响司法和保障司法独立来依法治国。由于西方奉行所谓“司法独立”的原则,所以司法机关原则上既独立于立法和行政机关之外,也独立于政党之外,不受执政党控制。司法官员与事务类文官一样不准参加政党和政党活动,因此执政党对司法的影响,比对立法和行政的控制程度要弱得多。西方执政党影响司法主要体现在人事任命上,总统和首相往往推荐与本党政见相同或相近的人担任主要法官;有的执政党则主要通过控制宪法委员会和行政法院来影响司法,因此其司法也带有一定的党派倾向。但执政党对司法的影响以不影响司法独立为底线,对司法机关及其审判活动不能完全操纵和强制,从而有利于执政党在宪法和法律范围内活动,有利于实现司法公正。

(四)执政党通过与立法、行政机关的协调来总揽全局。其中央和地方党组织均不直接指挥立法、行政和司法,体现不出来党的领导机关或领导人对这些政权机关的强制,而主要通过各机关之间、各机关党组织之间、各机关领导人之间的协调来总揽全局。

通过西方执政党掌握和运作国家政权的方式,我们不难看出,间接性是其最突出的特征。执政党以既定的、民主共和的宪政体制和制度为依托和支撑,在这个框架之内执政,而不是抛开或绕开这个体制和制度框架,在它的上面和外面发号施令来执政;是以立法、行政和司法等政权机关为中介,来间接地实现其纲领、主张和政策,而不是要求全社会直接贯彻和服从党的指示和决定;是通过组建、掌握、影响和运作国家政权来治理和管理国家,而不是直接行使国家权力,直接处理政务。否则,就不是执政行为,而是非掌权式的领导行为;就不是执政党的工作方式,而是非执政党的工作方式,或曰政权机关的工作方式。

与此同时,我们也会看到,西方执政党的执政权又是在全方位地行使着,从立法、行政、司法等政权机关的组建到运作,从经济、政治、文化、军事、外交到人事、法律等国家生活的主要领域,执政党都在发挥着主导作用,其控制力或影响力是无处不在的。不如此,就无所谓执政,执政党就不成其为执政党。

那么,西方的执政党是否像我们党一样,在执政的同时,还领导国家政权和社会?如果是,那么它们是怎样既执政又领导的?由此形成的党政关系是怎样的?这是研究西方政党执政方式和党政关系必须回答的重要问题。

二、西方执政党如何既执政又领导?
西方执政党是否既是执政党又是领导党?辩清这个问题非常重要。有人认为,“西方执政党是党融于政,它只执政而不领导,执政之外无领导,所以它只是执政的党而非领导的党。我们党和苏东共产党在执政方式上之所以党政不分、以党代政,就是由于除了执政还领导。”倘若按这种说法,党就不要领导国家政权和社会了。另一种看法是,西方执政党既执政也领导,因为执政党有些活动既属于执政活动也属于领导活动;还有些活动不属于执政而纯属于领导的范畴。两种看法哪个更符合西方国家实际?搞清楚这个问题,关系到如何认识党的领导地位,以及采取何种方式执政和如何处理党政关系。

(一)党执政与党领导的区别与联系。要弄清西方执政党是否既是执政党又是领导党,首要的是厘清党执政与党领导的涵义。所谓执政,其本义是“执掌政权”,其对象主要是国家政权,其方位主要是在政权体制内,其任务主要是通过组建和运作国家政权来治理国家。而所谓领导,本义是“率领并引导朝一定方向前进”,它的内涵和外延比执政宽泛得多,无论对象、方位和任务都不限于国家政权。这是因为:党全面执政前政权虽不在本党手中,但它却能领导本党党员和一定范围的民众;执政后,党仍然要通过纲领与政策的宣传来赢得民众和领导民众,这是每个在野党都必须做的事,执政党当然亦不例外,此即执政之外的直接领导活动;第三种是党在执政期间利用所执掌的政权,将本党的纲领和政策付诸实施,这实际上就是在“率领和引导”着国家和社会沿着执政党的路线和方向前进。因此,执政党是“掌权式领导”与“不掌权式领导”、“政权内的领导”与“政权外的领导”兼而有之。

所以尽管现代政治文明要求把执政与领导明确地区分开来,不要把领导混同于和等同于执政,不要用领导来代替执政,但世界上所有的执政党在执政的同时无不在对国家政权和社会进行领导。下面所述的西方国家政党执政的状况从事实上可以证明这一点。

(二)西方执政党对国家和社会的领导主要体现。一是以执掌公共权力的方式在政权体制内进行领导。即通过掌握和运作议会、政府,影响司法,来主导政权与社会,使本党的纲领和主张变成国家法令、政府意志和社会现实。这就事实上对政权与社会起了“率领和引导”的作用,这就既属于执政活动,也属于领导活动。二是执政党通过政权内外的党组织和担任政府职务的党员个人(总统、首相、各部门各地区长官),对国家和社会发挥领导作用。尽管西方多数执政党不对政权机关和社会直接发号施令,但由于其具有处于执政地位的优势,党的理论、纲领、方针、政策势必为本党以外的更多议员、政府官员和民众所接受,对于这些拥护者和追随者来说,执政党实际上是起到了“率领和引导”的作用。这种情况同样既属于执政活动,也属于领导活动。三是政权外面的各级党组织对社会进行思想政治方面的引导和领导。即向民众宣传灌输本党的政治理念和纲领、政策、主张,使民众至少是部分民众自愿跟着执政党走。这种形式主要不是靠政权的力量,而主要靠的是党的吸引力和影响力。这就不属于执政而纯属于领导的范畴。

西方执政党之所以很少说它们在领导国家政权和社会,是因为其文化观念与我们不同。西方人崇尚“自由”、“平等”,政党也属于“人们自愿组成的政治组织”,如果它总宣称自己可以领导别人,很容易被认为有特权倾向,从而失去民众的支持。所以,他们实际上在领导而又不谈领导。但不使用“领导”这一概念,不等于事实上不领导。也就是说,任何执政党都在实行领导,任何执政党都是领导党,不存在不进行领导的执政党。核心问题在于采取什么样的领导方式和执政方式更为科学合理。虽然我们党和西方执政党都是既执政又领导,但这并不意味着两者的领导方式和执政方式是相同的,更不意味着我们仍可以完全照过去的方式执政。

(三)西方执政党的领导与我们党的领导的差异。由于我们在很长一个时期里没有清醒地意识到革命党与执政党、领导与执政的区别,致使我们党的领导与西方国家执政党的领导存在着以下显著差异:

第一,西方执政党的领导主要通过执政来体现,而不是执政通过领导来体现。执政是党进行领导的主要形式,即主要通过执掌国家政权,来运作国家制度,领导国家生活。除此之外,它就不再以执政党名义号令全国,支配国家和社会。而我们在全面执政以后的相当长时期里,仍然把领导作为党的主要活动方式,在很大程度上不仅把执政与领导完全混同,而且把执政淹没在领导之中,执政主要通过领导来体现,甚至以领导代替执政。

第二,西方执政党主要在政权体制内领导,通过在国家政权内部主导政权来领导国家和社会。而我们一度既在政权体制内领导,又在政权体制之外和之上对政权机关发号施令,这样就很容易把党与政权机关的关系搞成上下级那种行政隶属关系和支配关系。

第三,西方执政党对国家和社会的领导是“超脱型”的领导,而不是事必躬亲型的领导。它既不直接履行也不包办代替政权机关的具体政务。这种“超脱型”领导的好处是:能够尊重和保证政权机关相对独立地行使职权;有利于党集中精力抓好大政方针、搞好党的建设;执政党不干预具体政务,专心于党务,党的机构和人员就可以大大精干;同时,执政党也有比较大的回旋余地,它不仅能站在比较客观的地位上来监督政府,而且当政府与民众发生矛盾和冲突时,执政党可以从中充当调停的角色,通过批评政府或更换政府中的执政党官员来缓和与解决矛盾,而不至于使民众把政府内党组织和个别党员的错误直接地、完全地等同于执政党的错误,使执政党成为众矢之的,甚至因此而丧失执政地位。而我们一些党委往往是“事必躬亲”型的领导,在很多事情上是事无巨细,包办代替,造成以党代政、双轨行政。这样既不能站在比较客观的地位来监督政府,也造成从事政务的党员的错误、政权机关的错误都是执政党的错误,执政党往往成为矛盾的焦点,导致政治风险很大,不利于维护党的执政地位。

第四,多数西方执政党在政权机关内的党组织和担任政务的党员有一定的自主性。党组织指导和要求他们应该怎样做,但一般不强制他们必须怎样做;支持他们遵守议会和政府的规则,履行议员和政府官员的职责;甚至赋予他们自由投票权;同时依靠一支高素质的文官队伍来施政。而我们党在政权机关内的党组织和担任政务的党员的自主余地比较小,往往表现为被动服从党组织的意志,这就使得他们在服从党组织与尊重政权机关自主性、服从法律、服从民众意愿之间常
常处于尴尬地位。

第五,西方执政党对政权和社会的领导主要体现在中央这个层次,地方党组织对本地政权机关和社会事务不起领导作用。我们往往把“坚持党的领导”往下延伸为各级党组织都有权领导政权机关和地方的一切事务。

第六,西方执政党不是国家权力中心。在国家事务上,是“政府台前,政党幕后”。我们由于理念上和执政方式上的不同,往往是党组织在前台直接行使国家权力,使执政党事实上成为国家权力中心和行政型组织。

第七,西方国家重视为政党立法,用法律来规范政党的执政行为,将政党活动纳入法治的轨道,使执政活动基本上实现了规范化、制度化、法律化。一是许多国家在宪法中有专门的关于政党的条款;二是有些国家专门为政党立法,即《政党法》;三是在单行的宪法性法律、部门法和法律惯例中有涉及政党的内容。我们虽然确定了科学执政、民主执政、依法执政原则,但比较笼统,缺乏立法保障和相关的操作规范。

第八,西方执政党一般只在议会中设有本党的组织(议会党团),而在政府、司法、军队、社会团体、企业中一般都不设党的组织,中下级党组织也多是业余的。所以既不存在党政两个一把手的团结问题,老百姓养活的“吃皇粮”的人也少得多。而我们由于政治体制的不同,在各级政权机关和各种社会组织中都设有党组织,而且党政两个一把手都在政务第一线,如何分掌权力的问题始终难以解决;乡以上地方党组织都是国家正式编制,经费由国家拨款,党务干部都享受公务员待遇,造成“吃皇粮”的官员队伍庞大。当然,西方政党的执政方式并非完美无缺,政党分肥、黑金政治、贿选等始终是其难以消除的弊端。

三、启示与借鉴
尽管社会制度和国情不同,我们不能完全照搬西方政党的执政方式和党政关系模式,但应当借鉴其合理之处。在如何实现“科学执政、民主执政、依法执政”,改革和完善党政关系方面,笼统地主张“党政分开”或“党政一体”是不合适的,科学的提法应当是“党政关系规范化”。就规范的方向和趋势而言,至少应当从以下几个方面改进:

(一)从执政党为权力中心转变为国家政权机关为权力中心。我国的国家权力机关是人民代表大会,施政机关是政府。党是政治组织,不是国家机器本身,既不应成为权力机关,也不应成为施政机关,所以不应成为权力中心。在国家事务上,应当是“政府一线,政党二线”。

(二)从主要通过领导来执政,转变为主要通过执政来领导。把执政作为领导的主要方式。党的纲领和政策一是要通过立法变成国家意志,二是大政方针形成后要通过行政和司法机关去贯彻实施,而不应当以党直接领导和动员全社会的方式实现自己的意图。

(三)从在政权体制之外、之上领导和执政,转变为主要在政权体制内领导和执政。执政党应把主要干部、主要精力和主要工作,大大方方地、名正言顺地、理直气壮地转移到政权机关中去,从内部主导政权机关,克服两套权力体系双轨运行的问题。

(四)党组织要从一定程度上的行政型组织转变为政治型组织,从事必躬亲型转变为超脱型。不直接插手、代替、包揽具体行政事务,使政权机关能够独立负责地工作,也使党组织集中精力抓好大政方针和党的建设,从而使政权机关的行政效率和执政党的执政效能都得到提高。

(五)使进入政权机关的党组织和担任政务的党员,有依法履行职责的一定程度的自主性。以减少服从党的决议与服从宪法法律、服从政权机关制度和决议与服从人民意愿的矛盾,促进党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一。

(六)要实现以上转变,必须通过立法,将科学执政、民主执政、依法执政具体化、制度化、法律化,将党政关系规范化。应当通过修改完善宪法、制定政党法、完善国家相关法律、修改党章有关条款等,将党与政权机关的职能分开,将成熟的章程、条例和经验上升为法律法规,把党的执政方式纳入科学、民主、法治的轨道,并在具体工作制度和程序上有法可依,减少领导和执政中的主观随意性。