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农村基层公共管理的逻辑与治理绩效
作者:吴新叶
文章来源:  《河南师范大学学报》(哲学社会科学版)2005年1月第32卷第1期
目前,多数“三农”问题的讨论焦点被片面地停留在经济发展的层面,而不是政治、经济、社会和文化的综合发展。现实地看,“三农”的核心是农民问题[1j,彻底的解决则是一个政治问题。亨廷顿对后发现代化国家的比较研究表明:“农村在现代化的政治生活中起着‘左右大局’的关键作用,‘农村兴起’的性质,亦即吸收农民参加政治体系的方式,能够决定今后的政治发展方向。如果农民支持该政治体系和政府,那么这个政治体系本身也就有了可靠的保障。”(P317)因此,在理论上,从政治稳定的角度考察,廓清“三农”问题具有十分现实的针对意义。我国的学术界一般认为,农村基层治理的问题症结集中在行政管理体制上,如乡镇政府机构的庞大臃肿是制约农民收人增长、阻碍农村发展的重要因素之一。对此变量的考察无疑是正确的,但显然也
是笼统的。笔者认为,无论是认识农村基层的政治发展形态,还是探讨其中的规律,我们需要把目光转向农村的文本背景上,如农村的动员与参与、接纳与成就感、反抗与依赖等不同的政治过程和现象表明,“三农”的政治意义在于它是一个历史的、社会的、本体性的存在而无法忽视。那么,怎样使农村治理手段成为实现农村政治发展的动力呢?社会资本理论提供的视角是促进基层的组织化生活,尤其是非政府组织的参与。在“三农”的层面,农村治理的价值归宿应在于如何提高农村公共管理的制度绩效,以使农民尽快地享受高质量的现代生活。本文从农村治理的角度,通过对农村非政府公共组织及其参与机制的梳理,试图探究制约农村公共管理发展的制度肇因,以提高农村治理的制度绩效水平。

一、非政府公共组织参与:农村草根生活传统的历史经验

在行为逻辑理论框架下,参与性总是同人的理性相关联的。著名的纳什均衡提供了参与的合理性逻辑:在博弈中,个人理性进行博弈的合理预测往往要运用一些原则,当应用到集体行为时,其做出的参与选择影响了其他人的参与过程。纳什均衡的参与博弈可以简单地归为合作与非合作两种类型。如果将这个均衡应用于公共管理过程,个人参与由于其知识等察赋的差异性因素的作用,可能会对公共利益产生不同的影响,制度学派以此作为倡导国家与制度优先的依据。而在多元主义那里,参与则是其倡导正义与平等价值观的依据,是其张扬个人主义的基本途径。这便是著名的“国家(或者政府)是否应该介人参与”的纷争焦点。在理论界,也有把基层公众在公共事务中参与的广泛程度作为衡量制度绩效的标准。比如,新公共管理理论就旨在寻求公民与公务员的参与,增加在组织机构事务和公共政策形成过程中所有公共部门员工的参与,这种参与通过新公共行政的联合模型和冲突模型来实现。它鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政,从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心。尽管对这一理论尚未达成一致,但对参与及参与草根性强调则是不容忽视的〔4〕。

公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织,其社会性的特征决定了公共管理参与的广泛性圈。一般地,基层公共管理的参与性特征表现为直接而广泛的草根民主性,非政府公共组织在政治生活中可以起到有效抑制公共权力对社会公众滥用的作用,从而发扬民主行政理念,使公共管理更能体现为公众利益服务的本质目标。在理论的层面,这是公共领域的力量。公共领域和私人领域都存在体现公共理性的力量,公共领域由于是公共权力活动的场所,因而天然地必须体现公共性,而私人领域是市民社会成熟基础上的产物,它发挥社会批判功能,体现参与和监督精神,因此它的存在有助于公共性的发扬。基于此,可以得出这一结论,即非政府公共组织的参与是基层公共管理的固有含义,其理性机制的运作影响着自治性公共空间的形成与发展。

早在上个世纪20年代,当时国民政府教育部曾经请过美国麻省农科大学校长白德斐来中国,向其求教中国农村发展的意见。在白氏的报告《改进中国农业与农业教育意见书》所开列的诸多对策中,提倡建立农民组织可以说既是白氏对托克维尔式民主制度的青睐,也是白氏对早在清朝末年实行“新政”后建立农会组织的一种肯定困。当然,清末的农会尚不是完全的政治组织,其经济的意义是第一位的,远不是白德斐所倡导的政治意义的组织,即以公共性特征参与村民公共生活的非政府公共组织。当时,真正在农村公共管理中发挥作用的是以乡绅精英为权威的各种民间自组织,它们自晚清以来得到过空前的发展,尽管这些组织带有“半官半民”或者“亦官亦民”的特征。

建国后,为了建立一个完整的国家政治体系,政府开始以一种前所未有的方式渗人社会的各个角落[8]一些重大制度的变迁改变了传统乡村组织的性质,在人民公社时期甚至一度几乎扼杀了乡村组织的“社会属性”,使得乡村组织的存在仅限于“生产队”的经济意义之上。但是,乡村社会的治理并非不需要乡村组织,乡村公共事务的处理也并非仅靠政府就可以根本解决。自20世纪80年代起,改革公社制度的呼声鹊起,而实际中的改革则分成了两个层面:一是实行政社分开,二是重建乡镇政权。自1979年起,全国有213个公社进行了政社分开的试点工作。到1983年,全国性的建立乡政府的试验工作也基本完成,到1985年,全国共建立了83182个乡政府,1988年减少至45195个。

迄今为止,乡镇体制尽管经历了多次改革,但作为基层政权的体制基本未变,“七所八站”的条块关系体现了中国农村治理体制的复杂性,并基本延续到现在,而村级则开始实行自治性的自我管理制度。

自1988年起,乡镇同村级的关系也有重大的变革,《村组法》宣告了农村自治性公共组织的诞生,它已经不再是政府的派出组织,也不是受制于政府的从属性组织,而是村民自己选举产生的自主性组织。就理论而言,村民自治可以将国家权力从农村基层组织逼退,避免国家权力对农村经济的过度汲取,从而恢复农村经济的自生能力,缩小城乡收人差距。因此,自治运动的兴起必将有利于农村经济和社会的发展,有利于农村社区的公共管理的发展。但是,由于基层政府在农村治理的基本思路仍然没有改变,并在相当程度上承续了人民公社体制下一贯的国家主义路线,所以村民自治在全国不同农村地区的实施效果是不尽一致的。也就是说,村民自治只是提供了制度的框架,农村自治性公共空间的尚未最终形成。

二、自治性公共空间拓展:农村基层非政府公共组织的成长机制

马克思主义理论认为,国家产生于社会,政治国家消亡之后,社会将变得更加自治,政治民主作为一种国家制度将不复存在,并过渡到社会民主阶段。一句话,国家来源于社会,并将最终回归社会而消亡。总体说来,基层公共管理的社会性是主流,特别是草根性的公共管理更强调基层的自治性。

理由有二:一是基层公共管理的行为主体和执行实施主体主要还是基层的公众和基层社会组织,政府的调控和指导只是间接性的,目的在于调动和提高居民的积极性和参与意识,共同完成基层政权建设和基层公共管理的任务;二是基层公共管理的对象尽管涉及社区的政治、经济、文化等方方面面,但基层的社会性事务却是主要的,基层公共管理的终极目的是利用基层社区的资源,解决基层自己发展的问题,促进社区经济与社会的协调发展,使基层逐步进人一个良性的自我发展状态。因此,自治性的公共空间是基层公共管理赖以存在的前提和基础,国家管理社会的格局终将被基层社会成长的力量所打破,并最终为政府(包括广义上的国家)的消亡做准备。

在我国,农村基层是在党的领导和政府的指导帮助下,依靠基层的力量,利用基层的资源,通过强化社区的功能以改善农村的经济、社会和文化环境,满足农民日益增长的物质文化生活需要。农村基层公共管理体制具有半官方半民间的性质:由公共机构的领导(政府)、基层领导(群众组织负责人)、权力精英(在本社区有影响、有实力的人物)组成基层的管理机构,担负起基层社区建设的决策、组织、协调、管理、控制和执行职能,它以村委会为核心,以其他非政府公共组织参与农村公共生活为制度样式。其结构特征表现为以下四类组织结构:一是政治性的非政府公共组织,包括执政党的政权组织和其他政党的党派组织;二是经济性的非政府公共组织,包括农村乡镇的各类企业、商业和金融等组成的公共性与社会性的组织,它们参与农村基层公共管理;三是群众团体组织,如妇联、共青团、村民委员会和村民小组等;四是其他组织,如学校、医院、文化馆(室)、剧团和宗教团体等。其中政治组织、群众团体组织、某些其他组织(如学校、医院等)与经济组织中的部分商业和金融组织都是上下相承的组织;村民委员会、部分乡镇企业和另一些文化组织(如文化室、宗教团体等)是农村社区的自治组织,它们同所在区域外的同类组织一般不发生相互隶属的关系,这类组织的地域性很强。其中,村民委员会是乡以下村民聚居区内的自我管理的组织。

村与乡之间的非行政隶属关系以及由此形成的“乡政村治”格局,是中国农村社区组织结构及社区管理的重要特色。相对于城市公共管理而言,农村的公共管理不但在地缘空间的意义上具有相对的独立性,即使是基层公共管理的内在机制也是如此。在学术界,有学者以“国家一社会”研究范式解读农村的基层公共管理,大体包括:乡村的公共管理在政治上应该使社会与国家有比较明确的边界;农村的基层公共管理在发展上存在天然的局限性,比如达不到组织化的水平,乡村政治的制度化水平低、规模小等;农村公共管理与乡村共同体密切相关,当前迫切的是构建农村的社区性公共管理体制;在农村,农民的公共生活目的并不在于抵制国家的权威,相反,作为公共管理主体之一的农民更加热切地希望,能够借助国家权威的干预以解决自己的问题,即农村的公共管理对国家存在着依赖性。在普遍联系观的指导下,我们可以思考的农村公共管理问题至少有:一是对农村政治的认识,一些现成的观念和机制是否可以仍然适应于它?哪些属于应该发展创新的范畴?二是农村的政治结构是怎样的,如何认识它?它是不是可以被构建的?三是怎样看待今天农村基层的公共管理的结构与功能?比如,当前农村需要怎样的公共权力?四是怎样的农村基层公共管理体制才能有利于制度绩效的提高?五是涉及农村政治发展的问题,农村的各政治主体需要一个怎样的定位?比如,在面对小农与市场经济的矛盾时,作为政治主体的国家需要怎样的定位才能促进农村基层的公共管理进程?这些问题涉及农村基层公共管理的政治属性方面,从自治性公共空间的拓展看,农村治理的逻辑与前提已经昭然若揭了。

三、农村基层治理的制度绩效考察:理论与现实的反差

(一)非政府公共组织有助于提高公共管理绩效水平的理论基础

在公民社会和治理与善治的理论框架下,非政府公共组织是具有标志性意义的公共管理主体,其善治(goodgovernance)的意义在于它提供了民主生活的多元特征,实现了社会管理的公共利益最大化,反映了政府与公民在公共生活中的合作机制[121(P2,一66)。帕特南更是把非政府公共组织的参与视为社会资本的有效存量的基础,并以此作为考察民主的制度绩效标准山1。非政府公共组织有助于提高公共管理绩效水平的理论依据主要有:

第一,“失灵”论,即市场失灵(marketfailure)和政府失灵(governmentfailure)论。在市场经济背景下,利益驱动和营利最大化本是市场经济内在的运行规律,这是其优势,也是一种致命的劣势,后者表现为使市场在某些方面存在盲区。比如,在大部分的公共产品的提供上,私人部门组织的积极性普遍不足,因为这是一个回报率低下或者根本没有回报的项目。在此方面,非政府组织的出现填补了这种空缺,成为提供公共物品的公共部门山〕(P34)。而政府失灵则是指政府组织为了实现特定的公共管理目标,在决策、执行、监督、检查等过程中存在的失误或偏差,并带来了不同程度的消极结果。政府失灵现象大致包括以下几种情况:一是政府组织的管理缺位(administrationabsenee),通俗说法是该管的没管着—“管不了”;二是政府组织行政触角的延伸范围超出了有效界限(administrationabuse),是政府公共权力的滥用,通俗说法是不该管的却介人了—“管错了”;三是政府管理虽然达到了预期目标,但投人与产出的比例失衡,管理成本高,管理成为一个昂贵(valuableness)的过程,交易成本是失衡的,客观上造成公共资源的浪费和管理效率的低下—“管不好’,15〕。这两种“失灵论”所昭示的道理是显而易见的:在公共管理实践中,单一依靠某种途径都是不全面的,非政府公共组织的出现绝非是一个主观性的现象,它对于市场私人组织和政府公共组织的补充作用是其存在的前提。当然,非政府公共组织也并非是包治百病的万能处方,它也会出现失灵现象,在公共管理的制度绩效衡量上,政府组织、市场组织和非政府公共组织的彼此关系是一种互补而非排斥的关系。

第二,交易成本理论。这是从市场法则借鉴并推演出来的一种理论,用以解释公共管理的不同机制和制度如何使不同的主体在公共管理过程中减少交易成本。制度经济学者诺斯使用这个工具来解释政治过程中参与者的“工具理性失灵”的现象:这是关于政治与信息的关联理论,参与者因为信息反馈不足而无法做出相应正确的决策;与此同时,即使所有的参与者都具有信息的满足条件,并能够做出最优决策,交易成本仍然是存在的,即不同的策略在博弈中达到均衡是有成本差异的。诺思据此提出的对策是通过对制度和组织的变迁来解决,这为非政府公共组织参与公共管理提供了一个理论的支撑。当然,非政府公共组织的变迁也是伴随着公共管理的制度变迁而存在的,并存在有特定的路径依赖。

以交易成本理论诊释的公共管理涉及治理结构的问题,与经济领域的代理关系简单化不同,政治领域的代理关系要复杂得多。比如:一般的政治组织都没有明确限定的代理对象,而总是模糊的,甚至出现代理人和委托人都不确定的情况。在现代科层制度中,即使代理人的法律关系非常明确,但实际中的权力关系仍然是模糊的。在这种情况下,个体的选择便是困难的,解决公共问题的管理机制便是没有效率的[18〕。非政府公共组织在这种交易成本的有限理性权衡中使模糊的代理关系清晰化,成为政府组织在公共管理中的主体的有效补充。

第三,道德激励论。一般意义的激励分为物质激励和精神激励两种。在物质激励方面,尽管非政府公共组织因为其具有的公共性和社会性而享有“非营利性组织”(Non一profitOrganizations,Npos)的美誉,但非政府公共组织参与公共管理的过程并非完全无偿的,其收益的构成主要为提供服务而收取的中介服务费用。除此以外,非政府公共组织的物质资源还有政府拨付的财政支持、成员的会员费以及各种捐助等。这些构成了非政府公共组织参与公共管理稳定的资金来源。

重要的是,非政府公共组织参与公共管理具有道德激励的潜在影响。尽管非政府公共组织的组织行为动机不以营利为目的,但其成员却可以从中获得精神上的奖励,这是非政府公共组织得以产生、成长和发展壮大的非物质基础。有学者将其归纳为“供给理论”。按照这种观点,参与非政府公共组织的成员,特别是那些担任一定领导职位的成员,他们虽然不能直接从所从事的服务中获得丰厚的物质利益分配,但不能说他们的服务是无偿的,其中并不乏期图日后回报的心理。比如,参与者中不乏有较好收人的人群,他们在参与非政府公共组织的过程中得到了无形的激励,如声誉、尊敬和心理的满足感等。正是从事了非政府事业使他们获得了很高的社会地位,扩大了他们的社会影响力,为他们日后的发展奠定了基础。从供给的角度讲,这是非政府公共组织能够迅速发展并广泛活跃于公共服务领域的重要原因。

(二)我国农村基层公共空间的限度与扩展:理论与实践的反差

在基层,自治性公共空间的拓展是基层公共管理实施的前提和基础,而自治性公共空间的拓展则来自公共权力的配置变化。而基层社区公共权力的配置则体现了分权是怎样的并如何影响着基层公共管理的实际绩效。这可以在组织理论中找到依据:一般认为,任何组织都是有边界的,组织基于此根据自己的需要有选择地输人能量、材料和信息,以便组织有效地加以处理。组织的边界是确保组织具有一定的自主性和独立性,使组织在一定的活动范围内不受环境的干扰。在组织界限之内,组织拥有决定内部事务的自主权。组织界限的过滤和筛选作用,对于组织有效地完成它的目标及其交换职能是必不可少的。

在我国,随着社会主义市场经济体制的逐步确立,根据我国公共管理实践的发展,非政府公共组织已经成为公共管理中不可或缺的重要主体构成,在我国的公共管理中发挥着不可替代的作用。但是,从农村基层公共管理的制度绩效角度看,现实中的农村非政府公共组织参与状况呈现出同理论的脱节。总的说来,这种反差集中体现为“哑铃型”的基层公共管理结构。从权力的作用绩效上看,国家组织的权力是绝对主导作用的构成,乡村的组织化权力和村民的个人权力网络相对处于从属的地位,在实际的政治生活中,其作用过程及其机制也是迥然相异的。

在权力的博弈关系中,这是一个非均衡态势的博弈格局:国家权力和村民个人权力网络的相对填密,而组织权力却发育欠佳。如此理解的“哑铃型权力结构”似乎并不成立,在国家近乎“全能”的体制下,这是一种非常态的权力格局,是不同政治主体在公共空间中博弈后的挤压、侵占和退让的结果。如果国家权力过于强大,则正式权力空间对非正式权力空间会产生蚕食和挤压。在公共管理制度化的层面,“哑显然,“哑铃型”格局反映了农村公共生活中的铃型”结构形态不仅仅是权力的绩效结果,还包括一一种现实存在,它表现为国家对社会的“吸纳”,这不种组织结构和村民对于这种结构的认同和接受。在是农村基层自治性的公共管理逻辑结果。在村民自农村基层公共管理的主体结构上,“哑铃型”结构体治的框架下,这也是一种非常态的自治状况。因此,现了中国农村基层治理变迁的特征,但它昭示的道有效拓展农村自治性公共空间的前提是实现农村基理却也是十分明显的,即非政府公共组织并没有在层公共权力配置的理性化和科学化,使农村基层的农村的基层公共管理中发挥自己应有的作用,因为公共部门(包括政府组织和非政府公共组织)能够在“国家”的力量过于强大,非政府组织的公共空间受各自合理的公共空间中发挥自己的作用。
(2010-11-12 15:10:00 点击1029)
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