今年是改革开放30周年，也是现行《村民委员会组织法》颁布实施10周年。自该法于1998年正式颁布实施以来，以民主选举为核心的村民自治进人实质性发展阶段。民政部发布的一项调查显示，中国的村委会选举已经走向“常态化”，进入“平稳期”，选举模式也正经历从“有候选人选举”到“无候选人选举”的变革。近十年来的研究表明，民主选举对村庄政治的确产生了基础性的影响，村民自治作为一项基本性的制度架构，已开始发挥基础性作用。

1999年：村庄政治选举化的真正开始

笔者在湖北、江西、安徽等地农村调查时发现，很多年轻村干部都是在1999年的换届选举中登上村庄政治舞台的。这一现象的制度背景为，1999年是《村民委员会组织法》正式颁布后的第一次换届选举，在这次换届选举中，“海选”得以普遍推行，直接激发了农民的参选热情。以前的候选人都由上面指定， “海选”则彻底改变了游戏规则，使选举本身的重要性真正凸显出来，这才是村庄政治选举化的真正开始。因此，对于村委会选举而言，1999年是一个真正的开始，“海选”使村委会选举开始具有一种突生的性质，从根本上改变了村庄政治的规则，成为乡村治理的基本制度框架。
以湖北荆门农村为例，从1999年开始，荆门农村的村委会选举开始实行“海选”，当时是先由党员递出村党支部书记，然后由书记来主持村委会选举。从2005年的第六届换届选举开始，该地大力推行书记主任一肩挑，先选出村委会主任，主任再竞选党支部书记。这种做法一方面是为了减少任职干部，同时也是为了解决所谓的两委关系问题。学界有一种观点认为当前的村级选举只能选二把手，不能选一把手，这是不彻底的，况且支部书记会干涉村委会选举，贯彻自己的意图。而第六届换届选举则先选主任，只有竞选村主任成功，原则上才有可能任党支部书记。这虽然解决了村两委可能产生的紧张关系，却使村庄政治进一步选举化，民主选举规则实际上渗透进了党支部的选举。
民主选举必然要涉及到两个方面的问题，一是选民为什么要投票，一是候选人为什么要参加竞选。就第一个问题而言，村民的行动逻辑是，如果与某位候选人关系不好，那就一定要去，目的是要把他选下来；收了别人的好处的或者与某候选人关系较好的也会去目的当然是要把他选上来。就第二个方面的问题而言，候选人的行动逻辑比较复杂，有的是为了给村民多办些实事从而获得社会声誉，有的则是为了提高家族的地位，还有就是为了获得经济利益，而最后一点在市场经济条件下则愈来愈凸显出来。在笔者长期跟踪观察的一个村庄，2002年的换届选举竞争非常激烈，在第一次选举中，竞选村主任的候选人陈某落选，他及其支持者就认为选举有问题，要求推倒重来，并在选举现场制造混乱。
选举委员会只好重新验票，果然与选举结果的票数不相符，只好择日再选。在这一空隙中，陈某花了3600元，买了300多条香烟，委托他的支持者送到每户家中。结果在第二次的选举中，陈某顺利当选村委会主任。调查发现，陈某花这么大的本钱竞选村委会主任显然就是想捞油水，因为他上任后，发现油水并不像自己原来想象的那样多，大失所望，干了
不到两年，就辞职南下深圳打工去了。同时，选举现场也并不像我们想象的那样整齐划—，选民懒洋洋地站在村委会大院里拉家常，只有几个工作人员在忙碌，画票间的设置是非常简易的，一个选民能领十几张选票，大家—哄而上挤进画票间画票，根本不是我们在新闻记者的镜头里看到的有序和神圣，也许这才是村庄选举的原生态吧。
由此，这就导致一个奇怪的现象，越是干部队伍和村庄治理不稳定的村庄，候选人和村民越积极活动，而那些比较平稳的村庄，则选举的参与率较低，除了每个村民小组的两名选举委员会成员以外，一般村民的参选热情不是太高，去现场投票的选民不会超过50％。一是因为农活比较多；二是村干部队伍比较稳定，选举不会有太大的意外。由此看来，不管是平稳有序的换届，还是拉票盛行的换届，都表明选举作为刚性规则开始发挥基础性作用，选民和候选人都在这样一个基本的框架内考量、定位自己的行为方式。

村民自治不等于不受政府干预

取消农业税对乡村治理带来了重大影响，一是国家力量进一步撤离村庄，村庄公共物品的供给出现危机，村庄社会秩序出现一种无序化状态；二是国家的不干预为村民自治提供了契机。但问题是，乡镇对村庄政治尤其是选举的不干预就能推进村民自治吗？这就牵涉到对自治的理解。当前学界对村民自治有着误解，即认为村民自治就是完全要由群众自己说了算，且群众自治组织与政府是完全对立的，由此，所有的讨论也就化约为一个问题，即是缩小政府权力和发育社会权力的问题，表现在分析框架上，就是“国家----社会”的二元分析。这种对自治的认识并不完整。自治不是不要国家，而是需要国家创制和保障的，农民权利不是不需要政府，而是由政府创设和保障的，这是我们今天探讨中国农村的村民自治必须要明确的一个前提。村民自治应该是不受政府干预的，只要政府一干预，就指责政府破坏了村民自治的发展，这样的认识还停留在启蒙主义时代。这样的自治在现代民族国家中根本就找不到，如果我们以这样的思路来规范或者指责当下村民自治的发展，就会把村民自治引上邪路，因此，这根本不是当前村民自治发展的根本问题之所在。

首先，村民自治的发展在某些方面必须要有政府的指导和帮助。有时候甚至要直接借助国家的强制力量，当然本身不管什么时候，这种自治的实现都要借助于国家的强制力量，财政上的支持更不待言。其次，如果真的离开了国家，那么村民自治岂不成了无政府主义。在现代社会，农民的很多权利都是需要国家保障的。从现实中来看，在取消农业税后的农村，乡镇体制改革大大弱化了政府权力，对村的干预就比较少了，但村民自治是不是就一定会出现好转呢？虽然干群关系缓和了，但其他的问题又出现，如村庄公共物品严重匮乏，黑恶势力沉渣泛起，村民的行动逻辑出现暴力化趋向等，在村委会选举中，就有黑恶势力的参与，反而把村庄搞乱了，这是当前农村政治中的一个新问题。在笔者看来，取消农业税以后，国家的力量削弱，村民自治的发展面临着新的转机，但可以向好的方向转，也可能向坏的方向转，村民可以把好人选上来，但也会给坏人以机会，这取决于我们如何应对。而其中最为关键的上个问题，我们应该进一步完善《村民委员会组织法》，处理好村民自治与政府干预的关系。

进一步推进和规范村委会选举

对村委会选举的理解应该从两个层面着眼，一是选举制度本身，制度设计是为了推进基层民主，选举制度的实践形态应该是我们关注的重点内容，包括选举的组织程序是否符合规范，两委关系，乡村关系等；另一个层面是选举对于村级治理的影响，选举的治理绩效，即村委会选举与村庄治理的关系。

三年一选不利于村民自治的开展村干部的任期问题已经严重影响了选举和治理绩效，要处理好任期与村庄治理的关系。按照现行《村民委员会组织法》的规定，村干部的任期是三年，每三年举行一次换届选举，从笔者的调查来看，三年一选的确不利于村民自治的开展。在江西农村调查时，一位村主任分析说，3年太短，看不出来能力和政绩。刚上来的第一年要熟悉情况，班子之间要互相磨合，第二年才能做点事，但第三年就要面临下一次的选举了，要考虑自己的去留问题，这就非常急促，致使村干部队伍不稳定，更换过快。尤其是在派系比较突出的村庄，村干部缺乏长远预期，变化非常快，人心不稳，从而使村级治理和国家政策的落实都受到了很大的影响，这在1999年推行“海选”以后，开始成为一个问题凸显出来。其实任期是一个因素，村民自治是一个复杂的生态系统，选举绝不是一个单一的主导性因素，选举中出现的问题，以及村庄治理中出现的问题，不一定就是选举带来的，可能与市场化的政策取向有更为直接的关系。这导致村干部执政行为的利益化倾向，而普通农业型村庄的集体经济的薄弱，使他们只能采取捞一把就算了的行为动机。因此，我们要综合考虑任期与其他问题的相关性，并且允许各地作出不同的探索，这样做也更加符合村民自治的原意。

村民自治出现了干部队伍不稳的问题 笔者在湖北荆门、英山等地农村调查时发现，越来越多的村干部往往不到任期就辞职不干，外出打工或者从事其他经济活动，这一问题已经严重影响了村民自治。对这一问题我们要充分重视，重新理解，需要关注选举化的村庄政治对农村治理和社会发展的真实影响。同时，由于市场经济的渗透，当前村级治理的一个最大问题就是“卖”的问题，即所谓村庄集体资源的市场化处理问题。现在“卖”字成风，可村集体资产能卖多久？当集体没有什么资产可卖的时候，村庄治理何以达成？这两年拍卖集体
资产主要是为了化解村级债务，有政策支持。另有村干部遍过发包村里的渔塘而获得好处。在笔者调查的下个村庄，村主任把村里600亩水面的湖卖了，该村的老百姓说，这一次一定要把他选下来，如果让他再干一届，他会把全村的人都卖了。以前村干部的主要问题是吃喝，现在则是出卖集体资产，问题的症结到底何在，板子应该打在谁的身上？在笔者看来，选举化与市场化难逃干系。由此看来，市场经济已经对村庄政治造成了很大的影响，导致村干部不能一心为民，对经济利益的追求影响了公共职能的发挥。随着市场经济在农村的进一步
推进，这一问题更加凸显出来，成为村民自治不得不要面对的问题。

部分地区农村村委会选举出现了无人可选的现象在湖北荆门市东宝区的一个村，现在几乎没有人能做干部了。上一届干部中，会计贪污，书记擅自砍伐集体的树木被查，村庄政治选举化的后果是没有人能当干部了。选举使能当村干部的人越来越少，因为人的私心越来越重，当上干部都想捞一把，而不是为村庄的公益着想，结果便会在下一次的选举中被选下来，这样反复几次，村里适合当村干部的就越来越少了，选举也就失去了意义。同时，现在年轻人大多外出务工，常年不在家里，有点本事的人也去做生意了，而那些愿意当村干部的人由于品行和素质低下，村民又不会选他们，就出现了无人可选的现象。由此可见，在10年来的村民自治实践中，选举成为基本规则，但我们过于重视选举出干部，而忽视了村干部的培养。而选举的前提则是有合适的人选存在，如果连合适人选都没有，那选上来的只能是一些恶人、老好人，无法选举出村民自治需要的好的当家人。合适的村干部人选不是只靠选举就能够解决的问题，我们在进一步推进和规范村委会选举的同时，要加强农村干部包括后备干部的培养工作，建立健全农村干部培养体系，从而促进村民自治的良性发展。


作者单位：华中科技大学中国乡村治理研究中心