近年来,由于各级党委和政府认真贯彻落实中央1号文件精神,切实加强党对农村工作的领导,增强服务意识,改进农村政治思想工作,充分调动了农民种粮和发展多种经营的积极性,通过农村税费改革,农民负担有所减轻,农民上访总量略有减少,农村社会基本稳定;但是,农民上访的形势仍很严峻,特别是农民集体上访仍占农民上访总量较大的比例,影响大,范围广,处理难度越来越大,有的已成为阻碍农村经济发展的屏障和影响农村社会稳定的突出问题。以衡阳为例,据调查,2004年1~10月,衡阳市农民上访总量共946件4169人次,与2003年同期967件4 441人次相比少21件272人次,上访件数减少2%,人次减少6%。其中,农民集体上访83批2 270人次,同2003年的71批1 939人次相比,增加12批331人次,增加比例分别为16.9%和17%。为此,本文拟就化解群体上访矛盾,构建农村和谐社会略抒己见。

一、农民群体上访的表现形式

现阶段农民集体上访的表现形式主要有四个方面:

(1)群体化。每次上访的人数过去单个的、三两个人的情况,演变为成批成批地来,一群一群地来,少的有五六人,多的几十、几百人,具有相当的规模,带有过去工人阶级闹“工潮”的特点。而且,来的不仅有老农民,还有许多去过沿海打工的年轻人。

(2)组织化。大多数上访不再是过去松散式进行,而是有规模、有步骤、有组织地行动。在家里就有一个头目,相对而言,这种头目能说会道,具备一定的政策法律知识,又确实知道基层干部在执行政策中存在的偏差。上访之前,他们已经召集开好会议,通知具有一定素质的农民拟出上访提纲,就经费筹集、交通工具、生活食宿、要求哪级领导接待等均作出具体周密安排。过去上访人员需要政府安排生活,现在他们都已经统筹考虑,而且全部采用现代通讯、交通工具,行动迅速,郊区只要一二十分钟,半个小时便可全部集中,农村乡里也只有一两个小时。目前,这种有计划、有组织的上访,占总数的60%~70%。

(3)激烈化。在上访的过程中,部分农民提出的意见相当尖锐,对政府和基层干部的批评和建议还相当中肯。他们所提出的意见一般都有一定的事实依据,只是现实状况下,市县的政策和财力还无法按政策规定完全落实到位,还拿不出足够的钱来解决这些问题。接待人员和上访人员与之对话,态度必须十分诚恳,如果答复不切实际,或者带欺瞒、哄骗成分,当即会遭到大多数代表的严厉质问,甚至辱骂。

(4)极端化。个别上访人员对问题得不到解决,就要挟恐吓领导和接待人员,扬言要吃农药,当场死在政府门口。还有的扬言要准备炸药包,干出惊天动地的事情。衡阳市某高新技术开发区搞市场建设,由于有些执法人员强行拆迁,加之报刊披露嘉禾事件有300多元一平方的补偿标准,市场拆迁户便认为自己补偿太低,连续上访。因牵涉面太广,此事一直未能得到妥善解决。当地农民扬言,要用炸药将开发区炸成废墟。衡阳的常宁、耒阳等县市,均出现过农民带炸药到省政府上访,开口要炸死几个领导的上访事件。相对而言,由于农民文化素质相对偏低,上访接待工作稍有疏忽,就有可能导致上访者过激行为。

二、农民上访反映的主要问题

2004年以来,农民群体上访反映的热点、难点问题相对集中,涉及政府性、群体性的现实问题增多,主要集中在以下十个方面:

(一)征地拆迁方面的问题　2004年1~10月,此类问题群体上访13批803人次,同比增加5批335人次。突出反映征地拆迁补偿标准低,补偿资金不到位,强行拆迁,拆房后不管,安置不合理,不给生活出路等。衡阳东、西外环路建设,一般按280元/平方米的标准补偿。这几条路都处于城郊结合部,房价在400~500元/平方米,如果到市里买房每平方米上千元。拆迁户拿到补偿费后根本就买不起房子,补偿金全部用作了租房子。补偿不到位,农民不搬迁就强行拆迁,动不动撤电撤水,迫使农民离开自己的家,拆了之后就百事不管。农民拆了房子总想把房子建在路边,可以做点小生意维持生计,但安置留地全部在偏僻处。过去谁征地就招到哪个单位,现在企业民营化,农民不愿到私营企业打工,想到失地之后日子不好过,于是就接连不断地到市政府上访。

(二)拖欠农民工资方面的问题　近年来,农民的劳动保护意识不断增强,上访讨工资的问题也逐渐增多。2003年从报纸登出这一新闻到年底的4个多月时间,衡阳市信访局就接待6批146人次,2004年1~10月接待8批271人次。主要
反映农民工在建筑工地、酒馆茶楼打工工资被拖欠。欠薪涉及建设局、建工局、劳动与社会保障局、开发公司等诸多部门和企业。信访部门在此方面做过大量工作,开了几次协调会,达成几个协议,也为农民工讨回不少拖欠工资。由此以来,到信访部门上访追薪的农民工也越来越多。农民来上访要钱的时候给信访干部下一个跪,拿到钱问题得到解决后又给信访干部下一个跪,让信访干部非常感动又十分愧疚。而信访干部做了工作有些又不能公开报道,一旦报道出去,类似上访问题就会成倍增加。

(三)要求优抚救济方面的问题　这类农民群体上访也是近几年新发生的上访案件。2004年1~10月,此类农民群体上访的8批230人次,比往年大有增加,其主要原因是受企
业军转干部上访的影响。一些回到农村的退伍军人、伤残军人、重返对越自卫反击战的退伍军人等,他们认为自己为国防和军队建设作了不少贡献,回到农村工作辛苦,生活清苦,很受委屈。看到企业军转干部通过上访得到特殊照顾,便群起而效之,也纷纷组织起来到政府部门上访,要求解决低保和医保问题,达到接近城镇在职职工生活水准。

(四)反映基层干部经济作风方面的问题　这类群体上访案件较前几年基本持平,2004年1—10月共有9批124人次。反映基层干部,主要包括县里干部、乡镇干部、乡镇长、乡镇七站八所负责人以及村支书、村主任侵吞集体资金、行贿受贿、吃喝玩乐、打牌赌博、不关心群众疾苦、不做实际工作等问题。近些年来,纪检监察部门查处的涉及基层干部问题的案件,大部分都是信访部门移交过去的。这些上访案件的查处中有的没有查出问题,有的查出了大问题。从上访反映的事实看,一般都有点夸大其辞,目的是为了引起上级的重视。

(五)要求落实政策的问题　这类群体上访案件在近两年里显得非常突出。落实政策工作,本来在上世纪80、90年代就已经结束,但近两年突然凸现,主要是60年代从厂矿企业自愿离职下放的职工,党和政府落实政策的时候,他们大都还年富力强,再说当时也没有把这部分人列入落实政策的范畴。近些年这一部分人大多年老体弱,生活困难,于是他们便把当地一起上班下放的职工联系起来,集体上访,要求回原单位领取退休金和生活补贴。此类集体上访2004年前10个月共有5批110人次。衡阳市60年代从厂矿企业下放的职工共有5万多人,当时主要是响应党的号召,支援农业生产。对于这批人员的政策落实问题,早在1987年国务院就下了个文件,由于牵涉人员太多,这个文件没有公开,只是有人找过来,就解决一点。但由于问题得不到彻底解决,此类上访问题也就一直延续。

(六)涉法涉诉方面的问题　2004年1~10月共8批103人次,同比增加1批21人次。主要反映公安部门办案不公、违法办案,乱罚款、乱收费,致使好人受气,坏人得意。如常宁市一女孩子被人强奸,村支书报案,公安派出所干警接到报案后,迟迟不到,慢作为,致使女孩家属及其亲戚长期上
访。另外反映法院判案不公,吃了原告吃被告,老百姓不上诉却上访。如某房产开发商在征地拆迁时,老百姓提出什么要求都答应,提出分房要3楼就给3楼,还签了合同协议,但分房时一是不按时交付钥匙,二是不分给协议层次,三是房屋质量存在许多安全隐患。老百姓告到法院,某些执法人员却不秉公办案,有些案子即使判了也难以执行。老百姓对公检法失去信任感,只有通过上访来求得问题的解决。

(七)农民负担方面的问题　2004年1~10月此类集体上访案件由上年的10批314人次下降到6批187人次。下降的原因主要是农村实行了税费改革,取消了三统五留,降低了农业税率,扼制了基层乱收费行为,加之各级政府加大了对农民负担的治理力度,像过去那样基层干部动不动就到农户家里抬猪挑谷子的现象明显减少。但是,农民负担上访人数仍然占到群体上访总量的44%,说明农民负担问题仍是造成农民集体上访原因的重要方面。从上访案件看,农民反映基层干部作风粗暴、横征暴敛大为减少,反映的问题大多集中在执行农村税费改革政策走样、一事一议资金管理不严、筹集偏重、国家粮补资金不到位等方面。

(八)教育乱收费方面的问题　农民对各类中小学巧立名目乱收费问题,意见很大,十分不满。由于各级各部门加大了治理力度,2004年教育乱收费的上访案例略有减少,但仍然十分突出,1~10月集体上访达6批67人次,问题很难得到解决,主要原因是县里经费紧张,无法拨满教师工资,学校在省里收费标准内成倍增加,只要子女到校读书,学校就收费不断,过去是一次多收,现在是化整为零,不间断地收,以致学生不断地向家长要钱,读初中要交八九百元,甚至一千五六百元,农民不堪重负,有的甚至因学致贫,因学返贫,因此上访不断,甚至赴省进京上访。

(九)环境污染方面的问题　2004年1~10月共5批113人次。主要反映周边厂矿企业排出的污水废气,倒弃的固体废弃物污染稻田、鱼塘,致使稻田种稻不收或减产、鱼塘死鱼、水源污染,造成人畜生病。衡阳市比较突出的是水口山矿务局所属企业废物污染,补偿金又不能及时足额到位,这两年大规模上访,甚至发展到拦车堵路,造成极坏影响。

(十)其他问题　2004年1~10月共12批316人次。这类问题主要包括出售假种籽,水利设施破坏,干旱缺水,该放水时不放水,没放水收取水费;山地纠纷、林木纠纷等,都牵涉到农民切身利益。

三、农民群体上访原因透析

农民群体上访,其产生的原因主要有以下几点:

(一)政策法规宣传不深入　我们党和政府实施的一些农村政策,本来有利于农业农村的发展,也符合农民的长远利益,但由于宣传不深入,农民有误解,认为是瞎搞。如农村税费改革政策、土地权属政策、农村合作医疗政策、计划生育政策等,都是利国利民的好事,但没有得到农民的理解支持,引起上访告状。有的乡镇长不对农村干部和农民进行思想政治教育,“三会一课”制度落实不好,党的方针政策不能得到及时贯彻,思想政治工作比较薄弱。

(二)干部工作作风不踏实　少数基层干部思想作风不实,工作作风简单粗暴,严重脱离群众,脱离实际,对群众疾苦漠不关心,感情冷漠。不愿到实际中去处理群众反映的问题。一些乡镇党委政府对存在的信访隐患信息不灵,重视不够,行动迟缓,工作乏力。片面认为群众上访是无理取闹,对上访群众冷言冷语,爱理不理,甚至训斥,激化矛盾;有的怕影响形象与政绩,采取捂、压、拖、顶的办法,导致事态不断扩大。部分乡镇信访问题无专人负责,由纪委书记管,而纪委书记兼职过多,无法集中精力做好信访工作。本来农民上访的问题,如果能够得到及时解决处理,完全可以避免越级上访和群体上访。但少数基层干部对于农民反映的问题就是久久不予处理,个别干部甚至面对上访的群众不理不睬,以至问题越闹越大,引起公愤。

(三)只顾集团利益不顾农民利益　少数执法部门置农民
利益于不顾,乱收费、乱罚款,乱发资金补贴;一些学校、医院,不顾农民承受能力,恣意抬高收费标准,加重农民额外负担;一些厂矿企业只顾自身经济效益,置农民利益不顾,找过来就象征性地补偿一点,不找过来就任其利益受到损害。

(四)相互攀比,心理不平衡　最为突出的是农村退伍军人,看到企业军转干部待遇提高,心理不平衡,不顾国家当前的经济状况和一贯的政策规定,也希望通过上访的途径来得到补偿。还有的看到别的地区、乡镇同类问题得到解决,自己的问题没解决,也就上访不止。

衡阳市农民群体上访统计表(2003年~2004年)2003年1—10月2004年1—10月

上访总量967件4441人次946件4169人次
集体上访71批1939人次83批2270人次
征地拆迁8案468人次13案843人次
拖欠工资5案132人次8案217人次
优抚救济6案119人次11案230人次
经济作风问题9案133人次9案124人次
落实政策6案218人次5案110人次
涉法涉诉7案92人次8案103人次
农民负担10案314人次6案187人次
教育乱收费8案156人次6案67人次
环境污染5案143人次5案113人次
其他问题7案164人次12案316人次

　　(五)政策法规之间有矛盾　目前政府实施的一些政策,有的因为年数太久,情况发生变化,不适应新的形势;有的因为研究不够,存有缺憾,留有活口。如《伤残军人条例》,优抚救济范畴标准不明,很难操作。还有的政策代表的是部门利益,相互不协调,执行有矛盾。如衡阳市遇到的河沙采挖权问题,国土资源部门认为符合法规,可以拍卖;水利部门的法规却规定不可以拍卖,即使拍卖也只能分段拍卖,还必须报经省里审批。按照国土部门的法规规定,取得拍卖权的开采老板可以不准当地农民采挖;但按照水利部门的法规,开采老板没有拍卖权,当地农民可以采挖。各说各有理,搞得农民老板都上访。

四、农民群体上访对经济社会的影响农民群体上访对经济社会影响深远,危害较大。

(一)阻碍农村经济发展　农民群体上访,误工误时,浪费物力财力。如某公司30多户签约养殖户,因该公司单方
面不足额履行收购合同,导致30多户养殖户连续上访,从协商到上访,先后花去2个多月时间,上访10次。为了上访,根本没有精力和时间顾及养殖,家里牲畜在上访期间吃了上餐没下餐,饿死不少。有的老上访户,长期不顾及家里的农业生产,以致田地荒芜,收入锐减。还有的农民为了筹措上访经费,到处举债,家庭生活陷入困境。因此,农民集体上访严重影响农民收入增长,制约了农村经济发展。

(二)削弱基层政权力量　有些人在群体上访中显示了自己的组织能力,得到一些上访人员的钦佩,他们不相信基层组织,而相信上访组织者,使基层组织丧失威信,名存实
亡。特别是某些事件的上访成功,引致不少群众加深了对这些组织者的理解和支持,这些组织者的威信几乎高出当地村支书、村主任的威信,能做到召之即来、来之能战,使当地政府、村支委被驾空。信访部门在协调某些上访案件时,只好去找牵头人,找村支委反而难以解决问题。

(三)容易形成宗派势力　在上访群众中,往往大多来自同一姓氏家族。因为群体上访的组织者往往先从家族人员开始,或请长辈出面,以我们都是自己屋里人为由,把大家纠集到一块,以施加压力。其中还有些故意做工作,相互帮腔。这样一来,上访次数多了,便逐渐助长宗派势力的形成,给农村工作带来诸多阻力和影响。

(四)影响社会稳定　大凡每一次群体上访,都在当地造成极大负面影响。有的上访组织者,只要接待领导答复对己不利,他们回去后变更领导答复,故意炫耀上访效果,造成误导,迷惑一些人,以纠集更多的人上访,甚至出现堵车、堵门、堵路等过激行为,影响正常的办公秩序和公共秩序,在社会上造成社会动荡隐患。

五、切实化解农民群体上访问题

正在全党开展的以实践“三个代表”重要思想为重要内容的保持共产党员先进性教育活动,是党中央作出的一项重大决策,是中国共产党政治生活中的一件大事,是2005—2006年党建工作的重中之重。切实化解农民群体上访矛盾,既是先进性教育的重要内容,又是先进性教育活动的进一步升华和具体化,也是构建和谐社会、改进机关干部作风的必然要求。因此,各级各部门一定要以开展先进性教育为契机,切实解决农民集体上访问题,以实实在在的行动,融洽党群、干群关系,增强党的凝聚力,永葆党的先进性。

(一)摸清底子,掌握情况　广大党员干部一定要深入基层、掌握情况,首先要掌握上级交办的信访案件情况。根据衡阳市信访局提供的情况,截止2005年2月,有229件案件,是2004年下半年来群众到市赴省进京上访和来信反映的突出问题。其中,由中央联席会议办公室、国家信访局交办的信访案件121件,占总数的52.8%,省联席办、省信访局交办的信访案件16件,占总数的7.0%;市联席办交办的信访案件81件,占总数的35.4%,信案11件,占总数的4.8%。从全省对信访案件排名情况看,衡阳市越级上访、重复上访、群体上访居高不下,形势比较严峻。从各县市区情况看,祁东县、衡东县信访案件较多。这些信访案件,绝大部分是重复上访、越级上访、群体上访案件,时间较长,情况复杂,影响很大,必须引起高度重视。同时,也要看到上级交办的这些信访案件,只是群众反映的意见的一部分,绝对不是全部问题所在,大量的问题存在于基层、存在于老百姓之中。对群众没有反映上来的问题,各级党委政府,特别是各级各部门下派驻点干部要主动到问题较多、矛盾集中、社情复杂的地方调查摸底,主动接触农民群众,尽可能多地倾听群众呼声、关心群众疾苦、了解群众诉求,绝对不能守株待兔,等到群众反映情况之后才来解决问题。特别是对矛盾问题比较集中的方面,如征地拆迁、涉法涉诉、军转安置、教育收费、群众生活等问题进行排查摸底,对排查出来的这些问题要分门别类,梳成辫子,建立台帐,无论是个案问题还是带共性的问题,无论是迫切需要解决的治标问题还是要从深层次解决的治本问题,无论是本级本单位可以解决的问题还是需要上级牵头协调解决的问题,都要全面了解,胸中有数。只有这样,才能有的放矢地解决问题。

(二)狠抓落实,化解矛盾　党员干部深入基层不能浮在面上,必须认认真真地化解矛盾,做到“三个落实”:

一要落实要求。就是要对各类突出上访问题一项一项研究解决的办法,一项一项抓好落实,能够马上解决的要马上予以解决;一时不能解决的要认真研究,提出解决问题的措施和步骤。要通过先进性教育活动,做到“三个百分之百”、“两个明显变化”。所谓“三个百分之百”,就是:对上级交办的信访案件,要依法依规百分之百地予以处理,有明确的处理结论;对排查出来的问题,要百分之百地建立台帐,并及时予以解决;对不符合政策规定、无法满足上访人员要求而不能息访的,要百分之百地进行耐心思想教育,并制定稳控、防范措施。所谓“两个明显改善”,即:党群干群关系明显改善;群众上访案件明显下降。

二要落实责任。建立健全包案责任制,是解决群体上访突出问题的重要保证。对上级交办的信访案件和各单位排查出来的群众反映强烈的问题,要建立严格的“一人一案、一案一组”的包案责任制。市级党政领导要结合工作联系点,包案到县市区。各县市区、市直部门要对所辖的突出信访案件建立详细的信访台帐制度,包案到乡镇、村组、企业、社区和信访对象。下派驻村干部对信访案件涉及的对象姓名、诉求事实和具体要求,案件涉及的部门,解决的办法措施及有关政策依据,都要一一理清和详细记录。要按照“包调查、包处理、包稳定”的要求,细化分解工作任务,明确责任人,限定处理时间,确保任务到岗,责任到人,力度到位。

三要落实政策。一定要严格按政策法律办事,在法律政策范围内,对于一些不会引起连锁反映的个案,可以灵活变通办理;对于不符合政策法律规定的问题,要耐心细致地做好思想工作,求得群众的理解,最大限度地缓解矛盾。在处理集体上访案件过程中,要注意防止随意表态甚至乱表态,更不能徇私情、违法违纪。有几个具体的政策更要特别注意:对征地拆迁问题,要本着“安置第一”的原则,对长期得不到安置的拆迁户责令开发单位履行责任,兑现承诺、限期安置;对企业改制问题,要切实保护好职工利益,制订、完善、落实好政策;涉法涉诉问题,要以事实为依据、以法律为准绳,克服利益驱动,坚决纠正以权压法、以罚代法和循私枉法,做到有法必依、执法必严、违法必究;对企业军转干部问题,要不折不扣地执行中央和省里出台的有关军转干部待遇问题的政策,使问题得到妥善解决。

(三)多办实事,促进发展　在解决农民上访问题的过程中,各单位一定要结合自身特点和优势,扎扎实实为基层群众多办几件看得见、摸得着的好事、实事,以实际行动贴近群众。一要帮助搞好基础设施建设。针对农民群众反映较为集中的热点难点问题,下决心搞好水、电、路、讯、医疗卫生、中小学危房改造等基础设施建设;要加快农村小城镇建设,搞好小城镇的硬化、净化、绿化、亮化,做到把路修到居民的家门口,把灯照到居民的窗户口,把环卫设施配备到居民的出入口,为广大居民群众营造一个良好的生活环境,使人民群众得到更多的实惠,从而体现党和政府的温暖,体现党员先进性教育的成果。二要帮助弱势群体,扶危解困。要切实关心困难户和受灾群众,帮助他们安排好生产生活,解决好生产和子女上学问题,对生活困难户要做好救济,对无房户要及时解决居住问题,确保无一人挨饿受冻、失学失业。三要着力抓好农业生产。下到农村的党员干部要帮助群众制定生产计划,解决资金问题,传授农业技术,落实备耕物资,掀起农业生产热潮,把一年四季生产的各项措施落实到位。

(四)精心组织,加强领导　解决农民群众上访突出问题,涉及广、任务重、要求高,必须加强领导,精心组织,确保取得圆满成功。一要强化领导。做到领导、人员、工作三到位。市级党政领导应下到县市区工作联系点,各县市区领导也要联系乡村和包案对象,市直单位一把手要下到本单位的联系点,认真抓好指导和协调。所有领导同志都要带头深入基层、带头深入农村,尤其要深入到问题较多、困难较大、条件较差的农村和农民家庭,一心一意为农民群众排忧解难。结合联系点和包案的实际情况,对重大问题采取重大措施,力求取得实际成效。二要加强协调。各地各部门各单位都要以服务地方经济社会发展为己任,着眼于解决农民信访突出问题,既要各负其责,各司其职,又要相互支持,整体联动,形成齐抓共管、全力解难的工作格局。要加强对信访突出问题化解情况的检查和调度,及时通报情况,对工作力度大、矛盾解决好的典型给予大力表彰,对马虎应付、工作不力的单位责令整顿,坚决防止做表面文章、搞形式主义。三要严守纪律,坚决履行职责。对工作不力、包案问题不落实的单位和个人,给予严肃批评,追究责任。绝对不能发生伤害群众感情的现象。四要廉政勤政,搞好示范。干部进村进农户,轻车简从,不张扬扰民;勤俭节约,不增加基层负担;党员干部要认真学习有关法律政策,讲内行话,做内行事,提高解决问题的能力;注意把握政策分寸,做到和风细雨、以理服人、以情动人,切忌方法简单,作风粗暴,防止心浮气躁、急于求成,以免旧的矛盾未解决、又引发出新的矛盾。

总之,解决农民群众群体上访问题,事关重大,责任重大,影响重大。各级党委政府务必高度重视,采取正确有力的对策和措施,有效化解集体上访矛盾,以加快推进构建农村和谐社会建设。