长期以来,“议行合一”被认为是社会主义国家代表机关的组织原则。但自上世纪90年代以来,随着我国政治体制改革的发展,人们更多地关注中国政治运行机制,对这一问题的重新认识和探讨成为学术界的一个热点问题。关于什么是“议行合一”,它是不是人民代表大会制度的组织原则,是否有利于人民代表大会制度的建设,学术界对这一问题的认识有着较大的分歧。对当前学术界关于“议行合一”组织原则的研究予以综述,有助于加深认识我们国家权力的配置和运行,明确人大制度建设和完善的方向。

一“、议行合一”问题的由来

“议行合一”一词,马克思主义创始人和其他思想家都没有直接使用过,它是我国学者根据马克思、列宁和卢梭等人的有关论述概括出来的。

一般认为,最早提出“议行合一”思想的是法国资产阶级启蒙思想家卢梭,卢梭在批判当时的议会民主制的弊端时,提出了直接民主思想。卢梭指出:“制定法律的人要比任何人都更加清楚,法律应该怎样执行和怎样解释。因此看来人们所能有的最好的体制,似乎莫过于能把行政权与立法权结合在一起的体制了。”[1]不过,卢梭强调,这种形式的直接民主只适宜于小国。1871年成立的巴黎公社,实行直接民主,由人民群众直接选出86名代表,组成立法与行政统一的公社委员会。公社委员是按普遍、平等的原则由巴黎20个区的选民直接投票产生的。它设立相当于政府各部的10个委员会,即执行、财政、军事、司法、公安、粮食、劳动与交换、对外关系、社会服务和教育委员会,领导各行政部门。各委员会由5～8人组成,公社委员兼任各委员会委员,实行集体领导,公社制定的各种法令,各行政部门必须执行。巴黎各区选出的公社委员还领导该选区的区政府,直接执行各项法令,并监督执行的情况。马克思在吸收卢梭的直接民主思想基础上,总结巴黎公社的实践经验,提出了著名的“议行合一”原则。马克思在《法兰西内战》中指出“:公社不应当是议会式的,而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。”[2]马克思的这一名句,就是后来被人们认为的巴黎公社的“议行合一”原则。

二、当前学术界对“议行合一”问题的认识

我国当前学术界对“议行合一”这一问题的探讨形成了肯定、否定和调和论三种观点。

1.肯定的代表观点有:

(1)“议行合一”是人民代表大会的组织原则。赵世臣认为,“我国人民代表大会既是议事决策机关,又是实际工作机关。‘议行合一’原则的具体表现是:首先,人民代表大会集中统一行使国家权力,构成了最高国家权力机关和地方国家权力机关的完整体系。其次,由各级人民代表大会产生各级国家行政机关和其他国家机关(如司法、检察机关),领导和监督这些国家机关的工作。再次,人民代表大会的代表协助政府及其他国家机关实施人民代表大会通过的法律和决议,维护这些法律和决议的尊严,根据有关规定监督国家机关及其工作人员的工作,并用自己的模范行动带领人民贯彻实施这些法律的决议。”[3]

(2)“议行合一”有利于加强人民代表大会制度建设,有利于我国民主政治建设。龙太江认为,对“议行合一”的理解我们不能拘泥于巴黎公社这一组织形式的表面特征,应从马克思主义创始人关于国家机构的总体思想中来认识“议行合一”。从马克思主义创始人的有关思想来看“,议行合一”的基本精神,就是在承认国家机构间职能分工的基础上,强调把一切国家权力集中于人民代议机关之手。与“三权分立”相对而言,“议行合一”的含义在于强调代议机关和行政机关权力关系的同一与权力作用的单向性及代议机关地位的至高性。从这样的理解出发,他认为,“议行合一”是有利于加强人民代表大会制度和民主政治建设的,是有利于整个社会主义现代化建设的。理由有三:首先,从宪政规范看,在“议行合一”体制下,人民代表大会被确定为国家权力机关,集中统一执掌国家权力,人民代表大会产生国家行政、审判、检察等机关并监督它们的工作。在这一体制下,人民代表大会被置于全权的、不可制衡的地位,是有利于加强人民代表大会制度建设的。其次,“议行合一”是有利于我国民主政治建设的。马克思之所以提出“议行合一”,其目的就是为了使在人民直接或间接选举基础上产生的代议机关成为最高权力机关并支配行政权及其他国家权力,摆脱相互牵制,有效率地为人民开展工作。就理想状态而言,它本身是一个非常民主的体制,是更有利于人民当家作主的。从实践来看,改革开放以来,由于人民代表大会制度建设的不断发展,人民代表大会作用的逐步发挥,社会主义民主政治也是在不断发展的。再次“,议行合一”的人民代表大会制是适应当代经济和社会发展要求的、有利于我国社会主义现代化建设的宪政形式。当代世界最理想的政体形式应是既能保证行政机关有足够的权力来处理当代复杂的经济和社会事务,又能有效制约和监督行政权力,保证行政机关不致滥用权力的政体形式。我国“议行合一”的人民代表大会制度正是这样的政体形式:从宪法规定的有关精神看,我国的行政机关即人民政府享有广泛的、积极的、强有力的权力,能高效率地处理经济和社会事务,同时又通过“议行合一”,赋予人民代表大会以权力机关的至高的、不可制衡的地位和对其他国家机关的广泛的监督权,规定行政机关必须对它负责受它监督。随着人民代表大会制度的不断完善,这一优势必将更充分地显现出来,从而将极大地推动我国现代化建设的顺利发展。我国的政治发展不需要也不应该否定“议行合一”的组织原则[4]。

2.否定的观点有:

(1)“议行合一”本身带有明显的空想和集权的色彩。梁军峰认为“,‘议行合一’是巴黎公社在革命的特殊时期所采取的非常措施,其有效性并没有经过历史的检验。马克思恩格斯并没有使用‘议行合一’这样概括性词句将这种做法加以模式化,更没有将其上升为社会主义政权组织的一般指导原则。而且‘,议行合一’本身带有明显的空想和集权的色彩,不能成为社会主义国家权力配置和政权组织的一般原则”[5]。

(2)“议行合一”不符合当代中国的实际,也不代表国家权力配置的一般趋势和社会主义国家政权组织形式的发展方向。童之伟认为“,议行合一”说是为了充分显示社会主义国家的政权组织形式与资本主义国家的不同,为了显示与资本主义国家的“三权分立”相对立而提出的。“由于‘议行合一’说的存在及其传播,人们对国家机构内部的‘分权’状况产生模糊和怀疑的认识,以至误导着人民代表大会制度发展的基本方向,在实践中已造成了许多不良的后果。所以‘,议行合一’说应彻底废弃并以依法分配法定之权的学说取而代之。”[6]

(3)“议行合一”不是人民代表大会的组织原则,不利于加强人民代表大会制度建设。一些学者认为,“‘议行合一’是指代议机关和行政机关合为一,制定法律的机关同时又负责执行法律;代表机关的成员同时是执行部门的领导者。”而我国人民代表大会制度的现实情况是,县以上各级政权的人民代表大会设有常委会作为代表大会的常设机关,由人民代表大会及其常委会产生行政、审判、检察机关,宪法要求它们各自依法独立行使职权,权力机关进行立法和监督,而不能直接干涉或代替行政机关的职权,为加强人大常委会的独立性和常委会组成人员的专职化,宪法专门规定,人大常委会组成人员不得同时担任行政、审判、检察机关的职务。“这些已充分表明,我国已不再是‘议行合一’的政权组织”。而且“议行合一”也不利于加强人民代表大会制度建设,强调“议行合一”不利于加强人民代表大会国家权力机关的地位和作用,等于否定人大作为权力机关的性质和地位,因为“议行合一”是以权力机关与执行机关不分开为前提的;强调“议行合一”容易忽视政权之间的合理分工和制约,混淆各国家机关的权力界限,不利于保障各国家机关依法行使职权;我国人民代表大会具有监督政府的职能,强调“议行合一”实际上是主张人大代表和人大常委会委员兼职,主张人大代表和政府官员一身二任,这不利于加强人大监督权的发挥。总之“,主张‘议行合一’是同我国当前加强人民代表大会自身建设的方向相悖的”[7]。

(4)“议行合一”原则的弊端在于忽视国家结构的分工和以权力制约权力的必要性。吴大英认为,在和平建设时期“,议行合一”原则在实践中是行不通的。现代社会的分工和商品经济的发展,要求建立在这个基础上的国家机构也需要有明确的分工和权力制约,才能使国家机构有效正确地运行。如果议、行合二为一,实际上就是取消了监督,而且往往为少数人甚至个别人集权于一身提供条件和理论依据,造成权力腐败[8]。

3.调和论

赫广义认为,“议行合一”原则在理论上具有合理性。“议行合一”思想的基本精神并不在于政权组织、人员及职权是否合一,也并不是反对国家机构间职能的分工,而是强调把一切国家权力集中于代议机关,民选的机构对一切国家权力享有全权。这一原则体现了社会主义国家人民当家作主的实际地位和人民利益至上的思想,实践中便于吸引群众参加国家管理,便于实现国家权力的统一。因此,“议行合一”原则的基本精神在于,民选的国家机关对国家的一切事务享有全权,与人民主权的思想具有高度的一致性。

他又认为,“议行合一”的思想在操作层面还存在一些局限性。一是受民主发展程度以及大众参与水平的制约,一个真正体现民意、拥有全权、并真正高效运作的国家不容易产生;二是这一思想制度化的程度不高,还没有形成一套技术性的、可操作的规则体系;三是这一思想在政治实践中的运行状态的好坏取决于党政关系的规范化程度;四是“议行合一”的思想更多地关注到了立法权和行政权,而相对地忽视了司法权。进而,他认为,只有规范好党政关系,建立科学的选举制度,实现司法独立,加强制度建设,发扬民主,“议行合一”的宪政理想就能得到真实而具体的实现[9]。

对此,杨国鹏持有类似观点,他认为,马克思设计“议行合一”的组织原则是基于民选机构的不可制约性和人民主权思想提出的,总的原则是民主,是一切权力属于人民。这个原则是永存的,不可动摇的。马克思并非完全反对权力的分立与制衡而是旨在强调民选机构的地位,杜绝行政越权、个人专权。在政治实践过程中,这一理想逐渐偏离其初衷,不仅没有出现机构集权、人民主权,却出现了个人专权。偏离的原因不是理论的缺陷而是后人机械的教条化的理解造成的。因为“议行合一”思想的产生是有条件的,即是在实现了普选制、限任制、责任制、监督制、更换制前提下的“议行合一”。在不具备条件的历史情况下机械的教条化理解和简单模仿就使得这种实然的“议行合一”与应然状态的“议行合一”相偏离成为可能[10]。

综上观点,笔者认为,对“议行合一”的原则应历史地看待,很显然,马克思提出“议行合一”的思想是当时历史条件下的产物,马克思当时认为资产阶级议会是“清谈馆”,缺乏效率,故而提出了这一思想。如果由此得出把国家权力应当普遍地集中于代议机关的结论,则背离了马克思所说的“议行合一”的本意,忽视了权力运行的科学规律。社会主义制度实践中一度出现的缺乏监督、权力过分集中的弊端尚未完全克服,人民代表大会的国家最高权力地位还没有完全实现,教条地拘泥于百年前的理论,对人民代表大会制度的发展和完善是很不利的。笔者认为,党的十六大报告提出“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,从决策和执行等环节加强对权力的监督”,可以认为是对“议行合一”原则的否定。总之“,一百多年来的实践经验已经证明,由人民代表机关兼管立法权和行政权是行不通的,局部的试验也是不成功的,我们不应当盲目重复‘议行合一’的口号。