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政府边界研究
作者:高玉林
文章来源:  《湖北行政学院学报》2005年第2期总第20期
  无论是市场化、全球化,抑或信息化、民主化,这些国际性潮流对各国政府的挑战和冲击不可小觑,而应理性应对。在此背景下,重新审视和勘定政府发挥作用的边界都是一个不可逾越甚至常谈常新的话题。边界者,物与四周之间的界线也。政府的边界即是政府与周围各事物的界线。政府处于复杂多变的社会中,其周围的事物何其多。

择要而言,有市场、企业、个人、国家、政党、非政府
组织、法律和社会等等。它们自然成为我们识别政府边界的重要考察对象或参照物。政府与这些参照物之间互动的过程便是政府边界逐渐确立,而又不断更新的过程。本文试图通过讨论政府与市场、企业、个人、国家、政党、非政府组织和法律等对象的关系或互动,回顾、总结和反思人们对政府边界的研究,以期在理论和实践上促进对政府域界的认知与划定。

一、政府与市场

如何划定政府与市场之间的界限一直是经济学和政治学中争论不休的问题,也是处于不同地位和立场的利益群体或其代言人之间不断交锋的话题。长期以来,在西方学术界存在着两种相互对立的思潮:一种是经济自由主义,主张市场自由放任,反对政府干预;另一种是国家干预主义,提倡政府干预,反对完全自由放任。在一定意义上,西方市场经济理论形成和发展的历史即是两种思潮彼此消长的历程。经济自由主义可以分为古典自由主义和新自由主义。18世纪下半叶到20世纪初叶,是古典自由主义兴盛的时期,它是对重商主义的批判和否定。代表人物有亚当·斯密、大卫·李嘉图、约翰·斯图亚特·穆勒、萨伊和马歇尔等。其中,斯密的“看不见的手”理论的影响最为深远。古典自由主义的产生有着深厚的思想基础或背景。强调个人而不是君主的国家观是其政治思想基础,而与此相应的个人主义和理性主义则是其哲学基础。20世纪70年代以来,是新自由主义兴起的时期,它是对凯恩斯国家干预主义的批判。

代表人物有哈耶克、弗里德曼、诺齐克、米塞斯以及布坎南和图洛克等。“完全自由竞争市场”是经济自由主义的前提,他们以此论证了市场机制的优越性:自由竞争市场机制有助于实现个人利益和社会利益的协调;市场可以自动调节,供给总能为自己创造需求,不会发生普遍生产过剩危机;价格随市场供求关系而变动,从而引导生产资源适当配置;经济自由可以实现公平分配。当然,他们也不是完全不要政府,要的只是为资产阶级致富创造良好环境和条件的高效廉洁的政府。国家干预主义亦可以分为重商主义的和现代经济学的国家干预主义。16世纪到18世纪中期,是重商主义盛行的时期,它是对中世纪封建专制和自然经济的批判。其代表人物有孟克列钦、托马斯·孟等。

20世纪30年代至今,是新国家干预主义的流行时期,它是对古典自由主义的批判。主要代表人物有凯恩斯、汉森、琼·罗宾逊和萨缪尔森等。凯恩斯主义的核心是就业不足均衡理论,它是相对于古典学派的充分就业均衡而言的。凯恩斯认为,在自由竞争的条件下,充分就业均衡只是一种特例,而非充分就业均衡才是通例,出路在于增加政府支出以弥补有效需求的不足,即政府通过公共投资计划来弥补私人投资的不足。凯恩斯理论是对市场机制的新认识,他看到了自由竞争市场的某些缺陷。20世纪70年代以来,资本主义世界的滞胀对凯恩斯主义提出了挑战,新自由主义纷纷出现。但在可以预见的未来,两种思潮并存和互有消长的格局仍会继续下去。人们逐渐认识到,政府和市场都是一种不可或缺的机制和手段,两者相互补充,相得益彰。美国经济学家沃尔夫说过,市场与非市场之间的选择不是“纯粹”的选择,而是一定程度的选择。这种选择是混合的和多侧面的,它是不完善的市场和不完善的政府之间的选择。[1](P354)但是,如何科学精确地划定两者之间的界限,没有唯一的标准和答案。

二、政府与企业

企业是管理和协调参与者活动的持续经营组织,是组织经济活动的一种方式。在现代经济生活中,政府与企业的互动同样占据重要地位,并且与市场密不可分。而如何处理政府与企业特别是国有企业之间的界限是一个世界性难题。无疑,经济自由主义和国家干预主义两大思潮对政企关系都留下了烙印。自由主义认为,“最好的政府是管理最少的政府”,企业的自由竞争往往能达致最好的效果。斯蒂格勒的政府管制理论即反映了这一观点。所谓政府管制是指政府在微观层次对经济的干预,如环境保护,反托拉斯法,控制金融、交通、通讯、公用事业等部门的价格和进入。企业集团为寻求政府保护,要向管制机构支出费用,并耗费一定人力物力,造成了不经济;政府管制是某些利益集团活动的产物,它并不代表公众利益,其效果往往和所宣传的目标背道而驰,而且政府不可能给予任何一个企业集团以完全的保护。所以,斯蒂格勒始终认为,政府管制是无益的,不如听任“市场”这只无形之手自行发挥作用[2](P321-323)。在国家干预主义者看来,政府是宏观经济的积极干预者和管理者,应该在货币、财政、收入分配等方面发挥矫正市场失效的能动作用,同时制定规范企业发展方向的产业政策。为应对市场的缺陷,政府直接拥有或经营某些企业,如军事工业。政府对企业的作用不限于产业组织本身,还扩大到金融业、大学、研究机构、区域组织和国际组织等等。

反之,据比较政治学的观点,企业或企业集团通常会通过行业协会、院外集团或其他游说机制来进行利益表达,从而影响政府的政策和决策。在发达市场经济国家,政府通常先听取工会和企业组织的申诉和要求,然后调和各种相互冲突的利益,把各种要求汇合进政策选择。而在发展中国家,政府可能听取行政官员的意见,各种国有企业往往能在不同层次上左右政府的决策。可见,政府与企业的互动不是一种简单博弈,而是一个长期的多次博弈。政府如何管制企业并为企业提供安全和保护,企业怎样游说政府官员从而获得特权或优惠,都是决定政府与企业边界的重要因素。

另外,如何确定政府与企业的界限是困扰社会主义国家国有企业改革的主要问题。社会主义经济学认为,社会主义的公有制是多元、混合、开放的所有制结构下的公有制,它将通过内部产权关系的结构化和层次化,以及外部与其他所有制形式的交织耦合来实现[1](P62-66)。有学者指出,“政资分开”是“政企分开”的前提条件,最关紧要的是要做到企业与政府从财产意义上真正脱钩,一方面国有资产经营公司要做到既无行政管理权,又无行业管理权;另一方面其法人财产权要落到实处,建立规范的法人治理结构,以法人财产制度为主体,规范与各方面的基本经济关系[3]。怎样看待公有经济、公有制企业的地位和作用,是决定政府与国有企业界线的关键所在。其实,国有资产和私有资产一样不过是一种金融资产,没有必要被赋予过多的社会和政治职能。实践正在并将继续证明,国有资产的社会化和民营化是国有企业发展、转变的必然方向。

三、政府与个人

“个人”在不同的语境中有不同的指称,经济学称之为“居民”,而政治学和社会学则称之为“公民”、“人民”或“市民”等。无论个人的具体指称是
什么,政府与个人之间的边界都是人类思想史上所要讨论的基本问题之一。实际上,政府与个人之间的边界反映的是公共领域与私人领域,或者公共权力与私人权利的界限。自由主义、保守主义和社群主义等当代世界主流意识形态对上述界限都有自己的影响。

作为西方近现代占主导地位的意识形态,自由主义在很大程度上一直坚持个人主义的立场,坚持个人至上的观点。它往往强调个人的价值与权利,个人应该得到最高的尊重,享有某些基本权利。政府除了保护其成员的利益之外并无其他目的,这是自由主义的一个基本信条。政府存在的全部合理性以及评价政府的标准是政府为组成社会的个人提供服务。个人主义是自由主义的基础和出发点。政治学个人主义意味着:个人权利至高无上;政府的目的在于保护个人的权利,实现个人的利益;政府的建立必须基于社会成员同意,政府权威的合法性来自公民的同意,即民主的原则。个人权利被人们概括为人权或公民权。“人权”或“公民权”的概念几乎为所有的自由主义者所接受。在经济学上,个人主义的核心是强调个人追求自身经济利益的合法性,个人通过竞争与市场经济实现个人利益,政府较少干预经济。

保守主义以主张小政府、反对大政府著称。因为它认为,政府的强制减少了自由,而自由本身就是免受政府约束的状态。保守主义要建立的是有限的政府,其根本施政原则是不争利、不扰民,即民众通过努力能够自己解决的问题,政府决不要轻易插手;不主张轻易动员全社会,鼓励民间自愿合作,不主张轻易动用政府。在保守主义者的眼里,只有小政府才能是有限的政府。只有有限的政府,才有可能是有效的政府。

在国家问题上,社群主义与自由主义存在着争论:后者主张“弱国家”,而前者主张“强国家”。社群主义者主张,包括政府在内的各种政治社群应当在保护和促进公民的公共利益方面更加有所作为,甚至为了社群的普遍利益,可以不惜牺牲个人的利益。而且与新自由主义对国家事务的冷淡相反,社群主义认为公民对国家事务的关心,对政治生活的积极参与,既是公民的应有责任,也是公民的美德。

没有抽象的政府和个人,也没有抽象的权力或权利。有着不同历史、传统、经济、文化的国家和地区对政府与个人有着不同的理解,对两者之间的关系也有着不同的认识,对两者边界的界定更是千差万别,很不均衡。在市场经济发达民主国家中,政府被假定为有限的,而不是全能的,政府与个人之间的关系发生、发展在法治的框架内,是透明的、规范的、可预期的,是一种良性互动。

而不发达市场经济或转轨经济中,政府大多越俎代庖,与民争利,亟需制约和监督。如何合理划定公共领域和私人领域,防止政府无限度侵犯个人利益,保证居民的收益权、话语权甚至知情权,是市场经济和民主政治发展过程中尚待解决的难题之一。应该说,政府和个人的领地有相交的地方,也有不相交的地方。就前者而言,需要双方相互尊重各自的主权和利益,进而达成妥协或一致;就后者而言,双方则不应互相干涉。

四、政府与国家

历史上,“政府”与“国家”两个概念极易混淆,互相替代。即使在本文中,很多“国家”概念所表达的实际上是“政府”。两者自身无疑都是定义充满争议的术语。政府与国家的关系固然可以有多种视角,但最重要、最具争议的仍然是政治意义上的政府与国家关系。1576年,法国政治学家让·布丹发表《国家论六卷》,率先进行了“政治科学”的研究,明白清晰地把“政府”与“国家”区别开来,在每种国家形式之中又区分了不同的政府类型[4](P5456)。

对于含糊不清的政府与国家的关系,西方有这样几种观点:R.鲍尔纳认为,政府是执行国家职能的机器,它把国家的思想付诸实践。进一步地,B.克罗齐把国家作为某种抽象物,而政府则是这种抽象物在现实中的表现,是以国家为名义进行活动的人群。昆廷·斯金纳也提出,现代的国家观念是一种抽象的概念,即是一种与统治者和被统治者相分离的公共权力[5](P629-630)。国内学者指出,这些观点只承认政府的实在,不承认国家的实在,把国家看作某个时代和某些社会与文化联系在一起的特殊观念[6](P95)。

更为合理的观点是,政府是国家机构的一部分。马克思主义认为,在阶级社会中,国家在本质上是阶级统治、社会控制的机器,而政府是实施这种统治和控制的工具,是国家机器的重要组成部分。西方政治多元主义者提出,国家可以分化为政府和反对派,以及从这两者的斗争中获利的公众。M.西尔克说过,由官员构成的政府是国家制度结构的三个基本要素之一,这些官员以国家的名义或作为工具而行动[6](P93)。

相对而言,国家是一个抽象的事物,政府是国家的具体化。但国家并不是一个空洞的理念,而是一个内容丰富的现象、活动和实体。在抽象-具体的逻辑过程中,国家与政府之间不存在一一对应关系,政府所能代表、反映的只是国家的一部分,即使是很大的部分。“国家的本质特征,是和人民大众分离的公共权力[7](P116)”。在政府与国家的互动中,公共权力的代理、运用是核心和关键的内容。不幸的是,政府经常以国家的名义来滥用国家权力和资源,甚至不惜牺牲自身行动的有效性和合法性。尽管国家是政府的逻辑前提和基础,但这并不能成为政府侵犯国家领地,僭越国家权力的理由。政府在何种意义、何种程度上代表国家,是规范、监督政府行为界限的一个标准和原则。

五、政府与政党

现代意义上的政党源自于西方,它的出现与宪法和代议制政府的出现密切相关,而且近代以后的政治被称为政党政治。政府与政党的关系在国内亦称为党政关系。通常认为,为实现交流和保证民主,现代政府与人民之间需要有效的沟通渠道,政党便是这样的一种中介和纽带。塞缪尔·P·亨廷顿说过,“政党的功能在于组织参与、综合不同利益、充当社会势力和政府之间的桥梁[8](P85)。”英国学者戴维·海因指出,“政党作为政治机构的确定性特征在于,政党是将国家机构与公民社会机构联系起来的机制[9](P521)”。他认为,政党在政府结构与“市民社会”各种不同成分联系中起到了作用,这些成分包括:个体公民和由其组成的各种不同类型的经济、文化、宗教及其他组织。弗兰克·古德诺也提到,可以在政党中找到协调一致国家意志的表达和执行的方法,以使政府的政治和行政职能经常地相互配合,取得协调[10](P577)。

政府与政党的边界争议不仅意味着政府对政党的制约,而且意味着政党对政府的侵犯。据阿尔蒙德、小鲍威尔的研究,有组织的政党产生于18世纪末和19世纪初的西欧,它是许多没有政权地位的集团竭力争取官职并控制政府政策的结果[11](P106-107)。K·冯·贝米揭示,政党当今实施的功能远比以前多,许多国家里执政党的任命权日益扩大,曾被认为属于非政治性的广泛的政策领域现在纳入党的议事日程[12](P523)。亨廷顿甚至指出,在某些情况下,不是政党反映国家意志,而是政党缔造国家,国家是党的工具。政府的行动只有反映了政党的意志,才是合法的。政党是合法性的根基,因为它是国家主权、人民意志或无产阶级专政的制度化身[8](P85)。当然,没有哪个体制下的政党可以实现对政府的完全控制。根据马克思主义原理,政党从来都不是超阶级、超全民的组织,而是一种阶级的政治组织。它一经产生就成为阶级斗争的工具和领导力量。作为一定阶级的政治代表和领导集团,组织和领导本阶级的成员为取得政权和巩固政权而斗争是一切政党的基本任务。

社会主义各国的实践证明,在新的形势下加强和改善党的领导的关键是党政分开。比较一致的观点是,党和国家政权机关各自职能、性质、任务和作用方式不同,应该加以区分,而党政职能分开是党政分开最基本的含意。实际上,党政不分主要是政党对政府域界的入侵和扩张。由此造成的可能后果是政府在其他领域扩大的版图最终为政党所夺得。可见,政府与政党边界的勘定不仅关系两者自身的利益,而且涉及到政府与其他对象之间的权衡得失。应该看到,不只政府,政党也不应是全能的,应受到约束。适度的制约是政府与政党之间良性互动的必要条件。

六、政府与非政府组织

长期以来有一种传统观念,即市场和国家、公共部门与私人部门是社会的两大部门。20世纪80年代以后,以非政府组织(NGO)为对象的第三部门研究日益挑战、削弱着这种传统观念。关于非政府组织及第三部门的概念一直存在很大争议,但大多认为非政府组织与相关概念之间固然有着细微差别,基本上都指的是国家和市场之外的同一类组织或实体,是公民社会的亚组织。“非政府组织”一词1949年在联合国首次使用,它更为强调与政府的相对意义。这一术语的引入大大拓展甚至重构了对政府边界的认识。虽然非政府组织的研究兴起不过30多年,但有证据显示非政府组织的实践至少可以追溯到19世纪中叶。自出现之时起,非政府组织就与政府紧紧相连。对于政府与非政府组织的关系,大致有两类观点,即两者是相容的或相斥的。持相容观点的人认为,非政府组织与政府之间是相互促进、合作的。朱莉·费希尔的看法是,NGO缓和了个人与国家之间的矛盾,它的发展不仅是NGO自身在数量和能力上的发展,也是NGO与政府关系的发展,其结果是增强了政府的能力[13]。莱斯特·萨拉蒙将第三部门成长最有决定性的因素归结为它所能锻造的同国家的关系,并认为该部门组织的任务是找到一种同政府的妥协方法,在得到政府足够的法律和财政支持的同时也保持相当程度的独立性和自主权[14](P256)。萨拉蒙和赫尔穆特·安海尔提出,“在现代社会,国家不是作为非营利性组织的替代者而出现的,而是作为支持非营利活动并使之得以扩展的最重要的‘慈善家’存在的[15](P266)。”

反对者的观点是,在政府因政治争论而不可能满足集体需要的地方,公民社会部门基本上成了政府的“替代者”。由此,非政府部门和国家之间存在着着零和关系。保守派政治思想家认为,公民社会部门和国家之间存在内在的冲突。国家替代了志愿团体,并削弱使志愿团体得以产生的社区精神。为了给自愿活动留下空间,必须削减国家活动。罗伯特·内斯比特提供了非常强有力的阐述。他指出,国家是一个与其他权力中心相对的官僚政治整体。当它扩张时,必然导致自愿组织的功能下降,并因此而使得它们逐渐衰弱,同时它也削弱了自愿组织得以维持的社区精神[15](P266)。从更本质的意义上讲,非政府组织通常被认为是与国家和营利组织活动相对立的。非政府组织主张的合法性来源于对国家部门和私有部门进行的批评。然而非政府组织的活动范围是由国家确定的,并受到各种法律和规章的制约。虽然反对者的理由看起来很有说服力,但越来越多的证据表明,政府与非政府组织之间的合作正在与日俱增。由上可知,非政府组织的兴起与政府和市场的危机有着密切的关系,然而非政府组织功能的发挥却离不开发达的政府和市场,并且正是建立在发达的政府和市场的基础之上的。不过这并不意味着政府的作用是没有边界的,而在一定域界规范之中的政府恰恰是非政府组织发展的关键所在。

七、政府与法律

从上述几组政府边界互动看来,外在的约束十分必要。法律就是这样一种约束和规范。法律有助于制约政府权力的观念起源久远。1885年,英国人A·V·戴西在《英宪精义》中用“法治”概念来描述英国宪法的重要特点。他赋予法治的一个含义就是,法律具有超越包括政府的广泛自由裁量权在内的任何专制权力的至高无上的绝对权威。柯林·穆恩罗对法治的看法是,“在其更广泛的习惯见解中,这一概念实际上是主张有限政府的,因此对这一概念的认可以及对它的理解,会根据不同国家的政府形式而有所不同。[16](P676)”宪政是西方政治传统的精髓和理论的主流。通常认为,当代宪法学中的宪政学说以强调法治为特征,但它又是一个更高级的概念。在对政府权力的限制上,宪政则比法治更进一步。斯蒂芬·M·格里芬论述过,“宪政是这样一种思想,正如它希望通过法治来约束个人并向个人授予权利一样,它也希望通过法治来约束政府并向政府授权[17]。”

法治、宪政所体现的对政府活动的限制只是政府与法律互动的一方面,政府同样可以对包括宪法的法律施加决定性的影响。柯林·穆罗恩指出,戴西没有充分地预见到行政部门对议会的控制和行政权力的日益发展,政府可以通过具有无限主权的议会被授予广泛或专制的权力。在考察近代国家发展时,贾恩弗兰科·波齐提出:“在任何统治制度下,法律都是国家立场的表现形式,是它实在的语言和它的活动主要的媒介。人们可具体化地把整个国家看作整套用于编制、运用和强行推行法律的并通过法律来设置的机构。”[18](P114)法学家博登海默也揭示了权力总是不断地争夺和蚕食法律的实质,以及权力向司法的侵入。[19](P360-361)

但在表述政府与法律的边界上,更为权威、合理的观点则主张政府与法律的互动、渗透甚至一致。对此,罗杰·科特威尔曾经有过精彩的阐述:“无论持哪种观点,法律都可被看成既是权力关系的表述,又是使这种关系正式化和合法化的重要机制。”他进一步描绘道:“法律既控制着权力,同时又表述着权力,这就像一道工序的两个方面[20](P132)。”在否认了政治国家的无限权力统治或严格规范控制的典型性之后,博登海默指出:“一种社会秩序的典型情形,表现为权力与法律的某种相互渗透[19](P359)。”

关于政府与法律,马克思主义认为,它们都不过是历史、社会、阶级和利益的产物。“社会不是以法律为基础的。那是法学家的幻想。相反地,法律应该是以社会为基础的。法律应该是社会共同的、有一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现,而不是单个的个人恣意横行[21](P291-292)。”

应该认识到,法律在为政府、国家和个人等对象设置藩篱甚至障碍的同时,还受到政府、国家和个人等对象的扬弃、创设和推动。这样,法律就不仅仅是政府与法律互动中的一方,而且是参与政府与其他对象互动的一个普适性角色。法律的活动很好地展现了社会现象的复杂性、关联性和系统性。

八、结论与反思

应该说,上述每种互动及关系的研究都是极其宏大的叙事对象,既源远流长,又博大精深。任何一种回顾或总结皆有可能挂一漏万,以偏概全。

有鉴于此,这里的讨论与其说作出了一种概括和提炼,毋宁说提供了一次反思的机会。自政府产生以来,政府与周围对象之间的边界争议就在它们的互动中一直伴随人类。人们对这种争议的认识或研究极大地丰富了对政府本身的认识或研究。或许“政府边界”的提法并不科学,有待商榷,并且研究政府边界本身并非最终指归,但反思这种研究总能对科学划定政府作用的域界有所启示,有所裨益。(一)政府的边界随着历史的变迁而不同,人们的认识也因之而变,其研究既要追求学理上的自洽,也要经受现实的检验。毋庸置疑,政府是一个历史的事物,政府的边界也随着历史变迁而变动不居。古希腊城邦制意义上的政府不同于现代社会的政府,其时政府的边界亦不可与今日政府的边界同日而语。从历史上看,对政府边界的研究紧紧追踪或反映着政府作用范围的扩张或收缩。可以说,关于政府边界的每种学说的缘起不仅是前一学说的延续和发展,更是当时现实要求在理论上的反映和抽象。认识、理解它们不仅要从理论脉络上廓清其转承启合的关系,还要发掘出其发生时的现实基础或背景。发展或创新这些学说同样如此。也就是说,对特定政府边界的研究一方面要注重思想来源的理论价值、限定条件和适用范围,以求理论上的自洽,另一方面绝不可脱离当时的社会背景或实际情况使得结果经受不住现实的检验。“有限政府说”不一定放之四海而皆准,“全能政府论”也并非全无立足之地。

(二)没有终点的政府边界及其思想的争斗是传统、技术、立场、价值和利益等多种力量共同博弈的过程和结果,其研究不仅要作单向度的考察,而且要作全景式的透视。自由主义与国家干预主义的互相攻讦,既有传统的力量,也有技术的作用(比如大众传媒技术对政府作用的影响),还有立场(自由主义者、社群主义者等)、价值(个人主义、集体主义等)以及隐藏其后的更深的利益动因(资本家与官僚阶层的利益之争)。政府边界的演变是多方面多动因综合作用的结果,每种单向度的考察都有其成立的依据或理由,但更要做多维度全景式的透视,以免有所偏颇,执于一端。换言之,对政府边界的考察不仅是单维度的,而且应是平面的甚或立体的。其实,一种单向度视角下的缺陷完全可为其他向度、平面或全景所消弭。

(三)变化中的政府边界既处于学科视野之中,又超越学科领域之外,对它的研究应该是学科化与非学科化的结合。不难理解,对政府作用边界的审视是一个多学科的工作。经济学、政治学、法学乃至社会学等学科构成了研究政府边界的多学科视域。不同学科对于政府作用边界有着自己的解说或诠释。学科化的研究可以提供一个系统、稳定的工作平台,提供一套规范、标准的科学范式和话语。但有些对象或问题并不能在学科建制内得到认识或解决,必须求助于跨学科、超学科、非学科的方法。实质上,学科化,抑或问题化无非是人们认识事物的一种方式或技术。在此意义上,无谓优劣高下之分。抽象地看,对政府边界的研究应该是学科化与非学科化或问题化的结合。而在具体的场合或语境,则会各得其所,各行其是,各有千秋。


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(2010-11-15 14:36:00 点击1080)
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