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以人为本的政府管理的价值回归及其模式选择
作者:汪大海、唐德龙
文章来源:  《教学与研究》2005年第3期
  改革开放20多年来,中国社会经历了一次重大的转型,并已进入了全面转型时期。而传统的“全能大政府”体制颠倒了公民和政府之间的主仆关系,出现了以官为本凌驾于以民为本、以经济发展为本代替了以人的全面发展为本、技术至上超越了公民至上、追求“增长”忽略了福利保障、效率替代了公平、以统治型为主的政府管理压倒了以服务型为主的政府管理等方面的误区,并已经成为当前中国迫切需要解决的现实问题。在倡导以人为本政府管理思想的今天,一些政府部门贴上了“以人为本”的标签,让普通的老百姓难辨真伪。“以人为本”在某种程度上被扭曲、滥用甚至歪用。

为了走出当前在理论研究和政府管理实践中对“以人为本”简单化和庸俗化的一些误区,成功实现政府转型,有必要对这一问题作一些学理的考察和分析,以便准确地把握以人为本政府管理思想的内涵,这也是构建以人为本的政府管理模式的前提。

一、以人为本政府管理的价值渊源

“以人为本”是一个古老而又崭新的话题。从某种意义说,几千年的人类社会文明史也是人本思想及其价值演变的曲折发展史。人类基于对经济、政治、社会、自然以及自身发展的认识,形成了以神为本、以君为本、以官为本、以民为本、以物为本、人本主义、个人本位主义以及人类中心主义等诸多思想及其价值演变。而“以人为本”与这些思想及其价值演变有着深厚的渊源关联,甚至可以说正是随着上述主张与价值取向的发展演化,人类才逐渐把不断促进人的全面发展作为政府管理的根本目的和动力。

以神为本,是将神视为一切,把“天理”或“教义”作为衡量一切的标准。中国先秦之前的时代属于神权政治。在西方,神学统治历史格外悠长,体系建构堪称一绝,以至整个中世纪都被神的迷雾所笼罩。神学观点“是超越自然的,即超越宇宙的模式,集焦点于上帝,把人看成是神的创造的一部分”,[1](P12)其实质是将人的本质异化为神,将人的世界异化为神的世界。在神学统治下,宗教信条成为任何思想的出发点和基础,专制思想与等级制度得以强化,而人的需要和人的价值则受到极大的抑制。出于反对神权、呼唤人性的需要,西方社会高举人权旗帜以对抗神权,从而突显出了人的价值与尊严。

以君为本,或称君本主义、皇权主义,这种思想以君主为国家的代表,视其如父如天,至高无上。君权与国家是同时产生的。在生产力落后、生产和生活都需要强权保护的情况下,君权的发展成为必要,由此也产生了“君权神授”的观念。在中国两千年的封建社会中,帝王之权一直是中国社会的支配力量。在家国一体的君主专制政体中,帝王成为国家的占有者和主宰者。而西方“君权神授”观可以追溯到古希腊时代。西方社会的君权神授论,更加强调君权无限以及君王神圣不可侵犯。以人为本与以君为本是格格不入的。从历史角度而言,中国古代人本思想即民本思想一直是对抗、制约君权思想膨胀的重要力量;而西方社会的人文主义传统则反对神权,主张人的平等、自由和价值。

以官为本,即官本位,它以官职大小、官级高低为标尺来衡量人的社会地位和人生价值。官本位思想在中国由来已久,根深蒂固。中国官本位思想在封建帝制与儒家“为生民立命”传统的共同作用下,已经逐渐内化为社会公众的一种整体心理情结。官本位的特征在于以官为标准、目标和手段,也就是以权为本,一切为了做官。当然,反对官本位并不是反对当官,更不是把想不想当官、有没有当官作为道德的分水岭。问题的关键在于当官是为了什么。与官本位相比,以人为本意味着任何个人都应享有作为人的权利,对人的权利、人的个性、人的差异都应给予合理的尊重,同时也对人以外的任何事物注入人性化的精神和理念,而不能重官职、重身份、重地位。

以民为本,是我国传统治国之道的核心,它要求统治者把民生问题作为管理国家、实施统治的关键。“中国(或儒家)的民本思想,胎息于《尚书》,孕育于孔子,而孟子建立之……”[2](P2)概括来说,民本思想的要义在于:(1)以民为政治主体;(2)君主居位需得到人民同意;(3)君主负有“保民”、“养民”的义务;(4)君主应“乐以天下,利以天下”;(5)君主应行“王道”而非“霸道”;(6)臣子应尊君之位而非尊君之身。[2](P8-18)源于《尚书》的“民惟邦本,本固邦宁”,可以说是中国民本思想的最好概括。当然,民本的管理主体仍然是统治者,“民”则是管理的客体,这与以民治为基点的现代民主有着本质区别。另外,“民本”中的“民”作为一个整体概念,容易导致人们在头脑中形成一种忽视乃至漠视人的价值、尊严以及人的全面发展的观念。

“以物为本”,即物本主义,是指人类片面追求本能欲望满足而不顾可持续发展的一种思想。这种社会发展范式以物质财富为主体,强调人的动物本能,主张弱肉强食。现代社会的物本主义以及与之相连的工业化、商业化已经成为汹涌澎湃的全球性潮流,而人类不加节制的欲望已经引发了能源危机、环境污染乃至生态失衡。当物本位的价值取向占据主动,人不能不受物的驱使和摆布,这实际是对人的本质的异化。以人为本最初便是为了反对以物为本而提出来的。以人为本的政府管理思想认为,经济发展既不可能代表一切,也不可能超越一切。经济发展并不是人类发展的最终目的,而只是提高人类福祉的一种手段。

人本主义,也称人文主义。西方人本主义高扬人的意义,用人权对抗神权,尤其强调个人价值、个性解放以及独立人格。人本主义“集焦点于人,以人的经验作为人对自己、对上帝和对自然了解的出发点”。[1](P12)可以说,人本主义在很大程度上开启了从以神为中心向以人为中心的世界观的转变。当然,人本主义思想由于对人与社会、人与自然的关系缺乏正确的认识,因此在一定程度上诱发了享乐主义、物欲主义以及人类精神失落等诸多社会问题。以人为本不是西方世界人本主义的简单演绎和重复。“以人为本”从更高层面上发现了人与社会、人与自然不可分割的互动关系,要求在强调人的个性的同时,还必须关注人与社会、人与自然的和谐发展,这就突破了西方传统“人本主义”的狭隘性。

“个人本位主义”,又称“个人主义”。在中国马克思主义语境中,“个人主义”是一个贬义概念,是一种以个人利益为根本出发点、把个人的利益放在他人和社会利益之上的错误思想,它确切地说是唯我主义、利己主义。西方语境中的个人主义尽管包含这些含义,但又远不止这些含义。一般而言,个人主义是一种社会道德理念和社会政治原则。从道德理念上讲,个人主义是一种在人类平等原则下每一个人理性而尽最大可能地去自由追求自己的个性化的幸福企求。从政治原则上讲,个人主义认为,集体利益只能是每个具体社会成员的利益的总和,而只有当每个成员的利益得到保证时,集体利益才会得到保证。以人为本不是以个人为本,不是个人主义。以人为本的思想,既强调一切为了人,即人是主体、中心和目的,而不是简单地把人作为工具和手段;又主张一切依靠人,依靠整体的“人”推动社会进步,促进人的全面发展和人的价值的全面实现。

人类中心主义,也就是人类中心论。一般来说,人类中心主义的基本信念大概可以包括为:只有人具有主体地位,非人的一切只具有客体地位;只有人具有价值意义,非人的一切只具有工具意义;只有人可以全知全能,非人的一切只能被人任意处置。从历史的角度来看,朦胧的人类中心主义是人类最初摆脱因生产力低下而受到大自然困扰后逐渐产生的一种以自我为中心的观点;而随着人类生存与社会状况的跨越式发展,“典型的人类中心主义是经过西方的文艺复兴和启蒙运动之后,由人道主义逐渐膨胀而成的”。[3](P325)从人与人、人与物双重关系的角度来看,人类在走出对神灵以及大自然的敬畏之后,敬畏人类自身的人类中心主义越来越面临困惑和挑战,而重新审视人类中心主义并意识到人类的可持续发展,一种敬畏万物的后人类中心主义阶段似乎正在向我们走来。当然,否定旧的人类中心主义观念并不意味着否定人的价值,实际上,人类社会所需要的恰恰是以人为中心的一种新的“以人为本”的发展观。

二、以人为本的政府管理的价值回归

在经过漫长而艰辛的人本思想及其价值演变之后,政府管理经历了“由官到民”和“由物到人”双重转变的过程,而在这双重转变过程的交汇点,现代政府管理的价值终于回归于“以人为本”。以人为本政府管理的价值回归,意味着政府行为将更加依靠人、为了人,协调经济、政治、文化、自然以及其他社会要素的关系,推动社会的可持续发展,并最终实现人的全面发展。

(一)由官到民:从统治到治理

自伍德罗·威尔逊发表《行政之研究》以来,与大工业社会相适应的、以效率为核心的权威主义公共行政学逐渐发展起来,世界各国也“都试图在不同程度上建立一个父爱的家长式的政府”。可以说,“权威命令与服从权威是20世纪政府管理的主要原则”。[4](P430)对于我国来讲,以往政府管理实践存在着两种错误倾向:(1)以“权”为本,重权不重人;(2)以“管”为本,重管不重人。以“权”为本,也即奉行权力至上(或权力主义)。政府行政权力至上既与政府主旨和使命相背离,也与当代社会政治民主化、管理人本化进程相违背。

在官僚体制支撑下,以权为本的政府管理,容易导致人与人之间的关系权力化、等级化,甚至出现以行政级别的高低鉴定政府工作,进而导致公共决策权力化。“权”最终要落实于“管”。以“管”为本的政府管理,难免重管不重人,见管不见人。从主要特征来看,以“权”、“管”为本的政府管理,其目的是维护统治,其方式具有强制性,其向度则带有自上而下的一元性。从对人的影响来看,以“权”、“管”为本的政府管理,严重销蚀人的主体性,把人两面化,即对上级唯命是从,阳奉阴违;对下级飞扬跋扈,随心所欲。例如,目前不少地方政府变本加厉地在政策法规上做文章,把自己当成监工,把社会公众当成管制的对象,从而使依法治省、依法治市、依法治县变成了以罚治省、以罚治市、以罚治县。政府和人民之间的关系往往被曲解成父母官与老百姓的关系、主仆关系,而问题实质则是传统政治中的官民统治思想在作怪。由此,一些官员被称为百姓的“父母官”、“民之父母”已是理所当然的事情,而一些官员对老百姓颐指气使,欺上瞒下,也是见惯不怪之事。“门难进、脸难看、口难开、事难办”的现象大量存在,公众对政府的服务态度、服务质量和工作效率也普遍存在不满。

在现代社会背景下,随着以顾客为导向的公共管理的兴起,“统治行政”、“管理行政”正在转变为“服务行政”,以政府权力优先正在转变为以公民权利优先,也就是“权力行政”正在转变为“权利行政”。从本质上说,这是一个由官到民、由统治到治理的过程。现代政治中的政府与公民是一种平等交换和平等制约的关系,它要求政府站在更高的层面上看待“权”、“管”与人的关系:政府需要权力,但这种权力只能服从和服务于人,即培养
人、造就人、发展人,进而实现人的全面发展;政府需要管理,但这种管理的惟一目的和价值是为了国家的发展、社会的发展,最终也是为了人的发展。“权”是民赋予的,“管”是为民服务的。“管”是死的,人是活的;管是手段,人是目的。“管”以及其他公共政策的制定与实施必须以尊重人、关心人、信任人、成全人、发展人为出发点和落脚点。

而政府及其公务员都不得以任何规章制度为借口,忽视人、伤害人和贻误人;同时,政府部门还应该意识到,政府公务员必须以开放、包容的心态看待新事物与新问题,政策法规则必须与时俱进,吐故纳新,而绝不能动不动拿老皇历遏制新事物,要坚决摒弃政府各项工作中的本本主义、教条主义和官僚主义。由此,管理等于服务,政府官员必然从为民做主的“父母官”转变为为民服务的“服务者”。从深层次看,这种政府管理模式强调以公众为上帝,以合法、透明、责任、法治、回应、有效为核心理念,更加具有创新精神,并富于活力与生气,其实质就是一种治理精神。

(二)由物到人:从增长至上到可持续发展

简单而言,传统政府管理属于物本取向的管理。具体来说,在人与自然关系上,传统政府管理以物为轴心,认为人仅仅是谋取物质财富的手段或工具。在个人与社会关系上,传统政府管理将个人欲望推向极端,在膨胀了个人私欲心理的同时,还加剧了人与人、人与社会之间的对抗。在经济增长和经济发展关系上,传统政府管理强调一种增长至上观,其出发点和落脚点都是物质财富的增长。与这种管理相对应的发展模式,曾经形成空前的“增长热”,并一度为西方国家带来了丰裕的物质财富,但也出现了“有增长而无发展”、“有增长而无进步”的社会怪现象;而由此也产生了环境污染、资源匮乏和生态恶化等危及人类生存的严峻问题。在经济与文化关系上,传统政府管理坚持“文化服从经济”的价值取向,经济唯上,文化唯下,而表面上的经济繁荣难以掩盖文化与经济的对立。在国内发展与对外开放关系上,传统政府管理囿于国家、民族、地域等时空局限,以封闭、自利、狭隘的心态与他国开展联系,其结果是加剧了不同国家和地区关系的紧张。

从一定意义上说,中国经济发展事实上重复了旧的发展观和西方传统经济增长战略。改革开放以来,我国政府坚持“以经济建设为中心”,奉行“效率优先,兼顾公平”,初步建立起社会主义市场经济体制,并实现了经济的超常规、跨越式发展。

这种发展不惜以结构性失衡为代价追求增长至上,实际是一种物本取向的、不均衡的发展。其中,最明显的表现就是GDP的异化。GDP本来是评定政府政绩的重要工具,也是考查政府官员的重要指标。可是,在政府管理实践中,由于政府官员的政绩意识不断增强,加之人事制度和考评体系不尽完善,一些政府官员创政绩的行为与意识出现了一定的偏差,GDP因此被绝对化、偶像化、也被神化了,正所谓“官出数字,数字出官”。

政府及其政府官员在GDP面前顶礼膜拜,成为数字的奴隶。政府管理绩效评价盛行GDP主义,结果见GDP不见人,重GDP不重人。问题的关键不是GDP本身,而是隐藏在GDP背后的GDP观、政绩观、发展观。正是这种GDP崇拜的政绩观支配下的政府管理,最终导致了中国社会的城乡发展不协调、地区发展不协调、经济增长和社会发展不协调、经济增长和资源环境不协调以及国内发展和对外开放不协调,同时,各种现实问题、潜在问题的威胁与日俱增,并日益交织在一起,严重影响了中国社会的稳定与现代化的步伐。

自20世纪60年代以来,人类开始探求新的发展道路,以至后来提出“可持续发展战略”,并在世界各国形成共识。从经济增长至上到可持续发展,其实质是一个由物到人的过程。从公平与效率的角度看,经济增长代表了效率,可持续发展则代表了公平与效率的动态均衡。政府既要对公平负责,又要对效率负责,而公平与效率的关系又是极其复杂的。政府的基本作用,就是针对效率与公平的失衡,寻求全面、协调与可持续发展的路径。从人与自然关系上,现代政府管理强调以人的全面发展为社会经济发展中的最高原则和最终尺度。在个人与社会关系上,现代政府管理强调一种个人与社会内在统一和谐的整体发展观。它倡导人在社会进步中谋求发展,而不能损害他人和公共利益;社会在体现人的价值中发展,也不能以牺牲个人利益为代价。在经济增长和经济发展的关系上,现代政府管理的出发点和落脚点是人的全面发展,追求的是经济效益、社会效益和生态效益的最佳组合,也即一种全面、协调、可持续的发展。其中,经济增长依然扮演着重要角色,但经济增长不等于GDP,而GDP也不是一切。在经济与文化的关系上,现代政府管理坚持以人的尺度衡量经济和文化,并更加注重文化的发展。在国内发展与对外开放关系上,现代政府管理则以一种开放、平等、包容的姿态,在倡导和平共处、平等竞争、互利合作、多元共赢的国际环境中,考虑本国的发展,谋求世界和平与全人类的进步。

三、“以人为本”:一种新的政府管理模式

十六届三中全会首次在中央文件中提出“以人为本”的科学发展观,2003年9月15日国务院总理温家宝在国家行政学院省部级干部专题研究班讲话时,又提出要树立“以人为本”的政府管理思想,实现政府运行机制创新和管理方式创新。

这是十六大后新一代领导集体实施的一个具有战略意义转变的“新政”,这不仅仅是一个执政党执政理念的转变和意识形态的积极变化,从某种意义上说也是一种崭新的政府管理的价值观、方法论和模式选择,是另一种更深层次的思想解放。从公共治理的角度讲,在“由官到民”、“由物到人”的交汇点,“以人为本”作为一种新的政府管理模式应运而生。这种政府管理模式是一种可持续与可治理的模式。我国政府倡导“以人为本”,从本质上说正是以实际行动回应这种世界性的变革趋势,并逐渐使“以人为本”在中国本土化、现实化与制度化。以人为本的政府管理模式强调,政府的对象是人,政府作为的出发点和归宿是人。简单地说,以人为本的政府管理是一种尊重人、关心人、信任人、造就人、成全人和发展人的管理模式。

(一)“以人为本”政府管理中的“人”

我国政府强调以人为本,首先应该明确政府管理中“以什么人为本”的问题。弄清这个问题,无论是对以人为本的深入研究,还是对在政府管理中更好地发挥以人为本的作用,都具有十分重要的现实意义。只有在一定时间和空间里,具体明确以社会或者组织中的哪些人为本,或者说以人为本的重点对象是谁,才有可能突出公共政策的对象,才有可能在改革和发展过程中,协调好各个阶层和利益集团的博弈与合作,从而真正推动人的全面发展与中国现代化的进程。

一般来说,以人为本中的“人”,既是个体身边的人,又是整个社会的人;既是现在存在的人,也是将来出现的人。正如马克思主义经典作家认为,人的存在形态是类、群体与个体“三位一体”的存在,即在一般形态中人作为人类意义上的类存在,在特殊形态中人作为群体意义上的社会存在,以及在个别形态中人作为个体意义上的个人存在。由此,以人为本中的“人”包括类存在意义上的人、社会群体意义上的人以及具有独立人格和个性的人。为此,政府管理既要在个体层面体现以人为本,又要在社会层面体现以人为本;既要在今天的现实中体现以人为本,又要在未来的发展目标中体现以人为本。

在更深层次上讲,我国正在进行的政府改革和政府转型,其实质是一场人的革命,是一场促进人的全面发展的革命。首先,从政府实践的角度看,政府以人为本的“人”涵盖范围,包括社会公众与政府内部成员在内的所有“利益相关者”。只有处理好政府与其所有“利益相关者”的关系,并真诚地以他们为本,为他们服务,才能为政府的可持续发展创造出宽松环境和良好机遇。其次,从历史发展的角度看,以人为本的“人”作为历史主体,已经超越了组织,超越了时空。人类社会发展的一系列问题既是人创造历史的前提,又是人进行历史创造的结果和产物。正如马克思所说:“难道探讨这一切问题不就是研究每个世纪中人们的现实的、世俗的历史,不就是把这些人既当成剧作者又当成剧中人物吗?”[5](P149)

(二)“以人为本”政府管理中的“本”

以人为本政府管理的提出,还面临着一个政府管理中“以人的什么方面为本”的问题。强调以人为本,并不意味着应该最大限度地满足人的本性欲望。人是一个具有多重属性的物质和精神的统一体。人性是多方面的,人性的欲望是无止境的。人的欲望是无法全部满足的,政府也不可能事事兼顾。以人为本的“本”强调人是历史的前提、基础、主体、动力和目的。具体来讲,(1)以人为本的“本”将人作为政府管理的前提。人是一切事物的前提、本质和根据。现代政府管理应该一切从人出发,把现实的人作为一切活动的出发点,充分反映人的利益、愿望和要求,而不能将人的存在与发展边缘化。(2)以人为本的“本”将人作为政府管理的基础。不同时代的人是不同社会形态的基础。而正是人的存在,进而产生人的各种需要,才推动着社会生产活动的生成与发展。现代政府在分析、思考和解决公共政策问题时,应该坚持万物人为本、万事人为先,并强调社会发展需要人的发展,也只有人的全面发展,才能推进社会的全面发展。(3)以人为本的“本”将人作为政府管理的主体。人是社会的最高本质。相对于人对物的依赖,现代政府管理着眼于实现最广大人民的根本利益,强调人在社会发展中的主体和核心地位,并把人的发展的实现程度作为评价社会进步和政府政绩的根本标准。(4)以人为本的“本”将人作为政府管理的动力。对于处在全球化转型与国内社会转型的双重挑战下的中国来说,以人为本正是一种风险低、社会动荡小、弹性空间大、回旋余地大的政府管理乃至渐进式改革的新动力,也是一面社会成本低、政治效益高的政府管理乃至渐进式改革的旗帜。(5)以人为本的“本”将人作为政府管理的目的。人作为一切活动的主体和承担者,其一切活动都是为了促进人的全面发展。政府管理应该摒弃那种见物不见人、把人作为工具和手段的思想,真正坚持做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

(三)“以人为本”的政府管理模式

首先,从价值取向上看,我国提出“以人为本”的政府管理,并将其作为价值取向加以强调,标志着我国的政府管理更加尊重人的价值、尊严、自由和全面发展。我国政府管理必须在宪法及其他法律的框架内,强调尊重人、关爱人、解放人、依靠人、为了人和发展人,否则即是本末倒置。其中,尊重人,就是尊重人的类价值、社会价值和个体价值,尊重人的独立人格、差异、需求、价值、意义和尊严以及人性发展的要求;关爱人,就是关注人的物质与精神生活需要,尊重和保护人权,充分发挥人的主体性;解放人,就是不断冲破一切束缚人的潜能和能力充分发挥的体制与机制;依靠人,就是把人作为社会变革与发展的基本力量,即来自于人,根植于人,服务于人;为了人,就是一切活动最终都是为了满足人的各种需要,推进人的全面发展;发展人,就是把人造就成为权利主体和责任主体。

其次,从思维方式上看,我国提出“以人为本”的政府管理,体现了一种思维转换:从客体思维转变为主体思维。客体思维是以物(环境)作为思考问题的中心,其特征是统治者或政府管理者以自我为中心,片面强调客观条件的决定性作用,不重视发挥人的主观能动性。主体思维是在遵循客观规律的基础上,把人作为思考问题的出发点和落脚点,把人的全面发展作为国家现代化的首要因素与先决条件,而不是现代化过程结束后的副产品。政府在分析、思考和解决一切公共政策问题时,将社会公众视为顾客,坚持顾客导向,追求顾客满意,以最终实现公共服务质量的改善以及人的全面发展的目的。这种主客体思维方式的转换,即从以统治者或政府管理者自身为中心,转变为以公众为中心,就是以人和历史为尺度,以人的权利为第一要务,从而更加关注人的生活世界,并真正确立对人的生存和发展命运的终极关怀。

最后,从管理方式上看,我国提出“以人为本”的政府管理模式,意味着我国政府开始触及到政府治理方式的变革,甚至触及到执政党执政方式的发展与创新。追寻中外管理的发展历史,管理实践和理论经历了科学管理、行为管理、权变管理,再到人本管理的发展历程,这个过程也是一个物本管理消解、人本管理升华的过程。政府管理的目标并不单纯是公共物品的生产,而且也包括如何促进人的全面发展。自新中国成立以来,我国政府历经数次改革,但政府职能与界限的模糊,改革的重点和焦点主要集中在精简机构规模和人员上。无论是制度安排,还是政策设计,历次改革都把人作为物的附属物看待,强调人的自利性和制度对人的约束力,其结果必然走向僵化、缺乏弹性以至执政能力不足。以人为本的管理是包括政府在内的各类组织的管理实践与管理理论发展的必然,它既是对人的管理,也是为人的管理。以人为本是一种软管理,它始终把人放在核心位置,注重对人的管理,追求人的全面发展。可以说,以人为本的政府管理是一种全新的管理模式的选择。



参考文献:
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(2010-11-15 14:36:00 点击1367)
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