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有限理性与政府决策
作者:齐明山
文章来源:  《新视野》2005年2月
一、从理性到有限理性

有限理性是美国著名学者赫伯特·西蒙于1947年提出来的,他也因此获得1978年诺贝尔奖。1947年他发表了划时代的著作《行政行为:行政机构决策过程研究》,批评了古立克和厄威克所谓的“行政原则”。西蒙指出,行政决策者都希望能够做出理性选择,即惟一的最佳选择。但是在制定理性决策时往往会发生许多决策者预料之外的事情,使决策者很难做到最佳方案的选择。这是因为任何由人组成的机构的信息和计算能力都是有限的。行政原则的拥护者之所以是错误的,是因为他们假定所有的选择都是已知的,他们可以找出最佳选择。在这里西蒙已经提出了他的有限理性概念。1958年在他和马奇合著的《组织》和其他的著作中,又进一步阐发了有限理性的概念。

有限理性概念是针对理性概念提出来的。从认识论的角度讲,从马克斯·韦伯提出理性模式的组织即官僚制组织,到经济学家对人的理性模式假设,都是将人和组织假设为即使面临变化不定的客观环境,也能够掌握完全信息,也能够了解所有的选择,并且能够按照“效率最大化”和“选择最优化”原则做出选择,这就是所谓的理性。而无论什么样的组织,都是按照理性模式设计出来的;不论什么人都是按照理性做出选择的。

有限理性概念是西蒙通过对组织行为的实际考察而提出来的,所以人们认为他的理论属于行为主义范畴。有限理性的基本观点是:人的信息加工和计算能力是有限的,因此,由人组成的任何组织无法完全按照理性模式去行动,即人和组织没有能力同时考虑所面临的所有选择,无法按照“效率最大化”和“最优化原则”理性地指导自己的行动。西蒙认为从心理学的角度来看,人的心理对信息加工的能力是有限的。因此,经济学的理性在现实生活中是不存在的。只有从有限理性出发,才可以对在现实生活中的人的许多非理性行为做出合理的解释。经济学的理性模式要求人们要同时比较各种选择,按效率最大化或最优化的原则,确定最有利的选择。西蒙研究发现,人们的决策过程与理性选择大相径庭。首先,人们在进行决策时一般不可能制定出所有的解决问题的选择方案,而只是面对其中部分选择方案进行选择;其次,人们对可供选择的方案的比较并不是像理性模式所主张的那样,对所有的方案同时进行比较判断,而是按照顺序成对地进行比较选择,即按顺序进行前两者选优与下一个进行比较,直到满意为止;最后,人们选择决策方案的原则不是“效率最大化”或“最优化原则”,而是“满意”原则,即按照顺序成对地比较,从中选择满意的方案。

20世纪70年代以来,卡恩曼、特奥斯基和斯罗维克等关于“不确定条件下的个人决策行为”的心理学研究成果,进一步丰富了有限理性概念。他们认为人们的许多决策是在不确定性条件下作出来的。这里所说的不确定性主要是指因为缺乏信息或信息不完整而造成的决策困难。在不确定条件下,人们不可能按照理性模式进行决策,而往往凭以往的经验进行决策。

实际上人的认识能力、预测能力、信息处理能力都是有限的。传统上将人假定为全知全能的人,将组织也假定为全知全能的组织,将政府也假定为全知全能的公共组织,这是不对的。任何由人构成的组织因为理性有限都有其局限性,作为公共组织的政府也不例外。这种假设不仅误导了政府本身,而且也使民众对政府决策有过高的期望。有限理性使政府决策有其不可逾越的局限性。

二、有限理性与公共组织的局限性

传统的组织理论认为官僚制组织是理性组织,它有价值中立的特点,对政治、利益和信息都保持中立,是效率工具,能够有效地对环境做出反应。尤其是作为公共组织的政府组织,机构众多,分门别类,职能完整;人员较多,专业齐备。认为这样组织结构的政府就可以有足够的理性和完全有能力处理和应对各种各样的公共事务,能够处理各种不确定条件下所发生的一切事件,确保政府具有处理和应对各种公共事务的确定性和可靠性。诚然,我们应当肯定按照理性设计的韦伯官僚制组织,的确能够处理和应对客观环境所发生的预料之中的各种各样的公共事务和事件,否则,我们就不能解释各国政府卓有成效的管理。但是,我们也不能因此而认为理性模式的组织是全知全能的组织,没有局限性,能够应对在不确定条件下发生的各种情况。事实证明,官僚制组织不仅不是理性的,也不是全知全能的。

虽然官僚制组织的建立是为了扩展组织的理性,但是它反而加深了组织认识的有限理性,扩大了组织的局限性。因为公共组织的决策过程不是理性选择过程,同时官僚组织加深了这种非理性选择。传统理论认为,组织决策需要大量的信息进行理性选择。但是,作为公共组织的政府在进行决策时,往往为了达到某种目标而选择和利用符合其需要的信息,是有限理性而不是理性选择。这里的有限理性表现为两个方面:

第一,决策信息的不完全性。在一般确定条件下政府所了解和掌握的信息都是有限的,也是进行有限理性选择,那么在不确定条件下,其理性就更为有限。1998年亚洲金融危机,亚洲各国和世界各国事先并没有看到蛛丝马迹;须知,世界各国有数不清的“智囊团”“、思想库”和“脑库”,有许多学有造诣的经济学家和富有经验的政府官员,有数不清的情报机构和十分发达的信息系统,但是,竟然没有任何国家、任何人和任何机构预见到亚洲金融危机的发生。此外,亚洲2003年发生的“非典”,美国发生的“9·11”事件,都说明尽管现在世界各国有庞大的政府机构,有十分先进的科学手段和十分严密的信息网络,但是,不完全信息仍然是各个国家所面临的十分棘手的问题。无论是社会信息还是自然信息,仍然不能被公共组织完全收集到。

第二,决策信息的使用和解释过程受到不同价值观的影响。决策的参与者可以用不同价值观对信息做出不同解释和利用,选择过程不能够做到完全中立地评价各种利益,因此也不可能做到理性选择。理性选择只是一种良好的愿望,大到政府,小到公司或学校,决策者的利益倾向性使组织只能进行有限理性选择,不可能进行理性选择。尤其是作为政府,意识形态严重地影响政府的价值观,这更加深了政府决策的有限理性。非常明显的例子是当今世界各国对“反恐”和“人权”已经达成共识,但是,有的国家却有双重标准,表现为有限理性。

另外,虚假信息也是不完全信息的一种。虚假信息就是没有被证实的信息,是不能作为组织决策根据的。但是,有时组织为了某种目的,也可能利用它作为决策根据。美国打伊拉克所利用的所谓伊拉克有大规模杀伤武器的信息,是没有被证实的信息。布什政府为了进行伊拉克战争,就利用这个没有被证实的信息。毫无疑问,战争的目的使虚假信息为战争服务。这在日常生活中不足为怪,在组织决策中也屡见不鲜。同时,由于官僚制组织结构层级过多,在层层传递信息过程中,因为行政官员的价值取向不同,对信息的取舍和选择也不同,有意无意地使信息扭曲,甚至变成虚假信息,这在公共行政系统中是司空见惯的事情。除了少数别有用心者外,多数是其低政策水平使其价值观扭曲而传递变形的信息。公共行政系统出现执行政策走样变形就是因为这种原因造成的。

自然的和社会的意外事件或突发事件,表现为公共组织的有限理性。如果再加上官僚制组织的层级结构信息传递的延误甚至虚假信息,更不可能满足理性的基本要求。这说明公共组织的理性是有限的。

三、有限理性与政府决策

政府决策同其他各种各样类型公共组织和私人企业组织的决策一样,是有限理性的决策,而不是理性决策。这是因为作为公共组织的政府结构、管理制度和运作过程加深了政府的有限理性。这些使政府决策更有“模糊性”。在政府决策过程中,不确定性增加了决策的困难。这里所说的不确定性是指信息的缺乏,即信息的不完全和不真实。我们常见的不确定型决策和直觉决策就属于这一类。但是,其他具有充足信息的决策类型同样也受不确定性的困扰。事实是增加信息也不能使决策具有理性,不可能达到“效率最大化”或“最优原则”。马奇用“模糊性”概念来解释这一现象,认为在决策过程中因为有“模糊性”的存在,充足的决策信息也无法解决不确定性的问题。模糊性是指决策者对相同的信息做出不同的解释和判断,即使信息量的增加也不可能改变这种模糊性,从而使决策具有不确定性。马奇认为模糊性表现在如下几个方面:

公共组织的组织目标的模糊性。明确的组织目标是理性决策的前提。但是,公共组织的组织目标模糊是公认的特点之一。作为公共组织的政府在决策过程中有许多行政目标,互相竞争,而且每个行政目标也都很重要,如发展经济与治理环境、发展市场经济与确保社会公平等。这些行政目标都十分重要,然而有可能处于互相矛盾、互相对立的状态。即使这些行政目标不互相矛盾或对立,也有一个处理这些行政目标的轻重缓急的安排次序问题,这也会造成行政目标模糊。另外,组织目标缺乏一致性和连贯性。如果组织受多种利益和政治因素的影响,那么组织目标会随着利益结构和组织因素的变化而变化。这些都使政府无法进行理性决策。

组织决策过程的模糊性。组织决策过程不是固定不变的,是个动态过程。组织在什么时间,什么地点,要求什么人参与决策,参与决策的人注意力是什么,感兴趣的问题是什么,他们的价值偏好是什么,决策涉及的相关人或利益团体的情况怎么样。对这些问题,不同的人有不同的看法,就是同一个人不同时间不同地点也有不同的看法。这里尤其应该指出的是注意力分配造成组织过程的模糊性。塞特和马奇认为,在组织决策过程中,注意力和时间也是组织的稀缺资源。组织面对复杂的客观环境和问题,其信息处理能力的有限性必然导致注意力分配的局限性。组织决策的动态过程和注意力分配的模糊性使政府决策很难达到“效率最大化”。

组织决策凭借历史经验的模糊性。人们在进行决策时往往以自己的经历和经验作为最直接的借鉴方法。因为这些历史经验已经成为一种根深蒂固的记忆。但是,历史经验具有模糊性。一是人们对过去的事情的记忆是否清晰可靠,值得怀疑。另一方面,即使记忆清晰可靠,怎么评价、解释历史经验也不确定。成功的过去也可能是今天失败的开始。历史经验只能作为决策参考,而不能作为决策尺度。这种历史经验的模糊性使政府决策具有有限理性。

对信息解释和理解的模糊性。对于同样的信息,由于人的知识、经历、地位、利益和价值观不同有不同的解释和理解。这并不会因为信息量的增加而有所改变,往往只能增加其模糊性。而且在政策执行过程当中往往会出现“组织目标替代”现象。因为政策执行过程也是一个组织决策过程。组织执行者对信息的理解和解释往往受到他们自己的知识、经验、利益、价值观的影响,按照他们自己的理解和解释执行政策,也就形成了用他们理解的组织目标替代了决策目标。“组织目标替代”现象也使政府缺乏达成理性选择的能力。

最后,从政府真实的决策过程来看,也使政府决策表现为有限理性。马奇于1972年提出了“垃圾箱决策理论”。1979年,马奇和奥尔赤在其合著的《组织的模糊性与选择》一书中,收集了有关这方面理论研究的一系列成果。用“垃圾箱”来比喻公共组织的决策似乎有些不雅,但是它确确实实地反映政府决策的现实。决策过程是由许多人完成的,而且是动态的,有很大的随意性和偶然性。正如垃圾箱里的垃圾是由许多人投放的;参与决策的人员和决策过程往往是互相独立的,不同的动机驱使他们参与这个过程;时间对决策结果影响很大,也正像一个垃圾箱里垃圾在什么时间被取走一样。垃圾箱决策模式有两个结构:参与结构和决策结构。参与结构是指一个组织参与决策的规章制度。

如决策的咨询参谋组织或信息中心以什么方式在决策的什么阶段参与决策活动,都是由有关的规章制度决定的。规章制度决定决策结构,决策结构决定决策者参与决策的机会。决策结构分为三种:开放式结构、专业化结构和等级结构。开放式结构是指组织的每个成员都有机会参与所有的决策过程;专业化结构是指组织成员有机会参与与自己专业有关的决策过程;等级结构是指组织成员参与决策机会是由其在组织结构当中所处的等级地位决定的,也就是说在组织当中处于不同等级的组织成员参与决策的机会是不同的。这如同垃圾箱的盖子的盖法不同而造成垃圾箱被投入的不同品种的垃圾一样。

马奇认为决策一般产生三种结果:一是问题得到解决。二是忽略问题的决策。也就是说当还没有弄清楚问题之前就已经进行盲目的决策,如许多公共组织在没有了解组织的问题之前就采取某种管理措施。三是与问题无关的决策。

也就是说决策不是针对问题本身,而是为了解决问题的问题所进行的决策。马奇研究发现无论什么类型的组织,决策结果第一种不多见,而第二、三种结果是十分常见的。垃圾箱决策理论比较真实地反映了公共组织的有限理性的决策方式。

四、政府应该减少决策失误

有限理性是政府的基本状态,是政府组织和行为的实际写照。如前边所言,尽管政府的官僚制组织结构是一种按照理性设计的组织结构,但是它不仅不能解决组织的有限理性问题,反而加深了组织的有限性。政府的这种有限理性决定政府既不是全知的,也不是全能的。但是,对政府来说,必须尽量减少决策失误。

首先,应该力图得到真实准确的信息。这看来是非常简单的事情,做起来也非常不容易。虚假信息常常是造成政府决策失误的重要原因。一个庞大的政府体系有许多层级,通过这些层级传递信息,除了有意传递假信息之外,由于各级政府官员的价值观有差别,政策水平高低不同,经过他们加工以后传递的信息可能缺乏真实性和可靠性。因此对决策者来讲,掌握第一手资料十分重要。电子政府能解决效率问题,但不能完全解决这个问题。我们党传统的调查研究方法仍然是获得真实准确信息的十分重要的方法。如解决拖欠农民工工资问题,就是政府首脑亲自调查研究,获得真实准确的信息,做出了符合民心民意的决策。

其次,让低层官员参与政府高层决策。有时高层领导决策的初衷是非常好的,但是,有的决策到低层却无法执行。原因是决策者不了解低层官员执行政策的困难和复杂性。例如费改税的政策是十分正确的政策。但是,如果乡镇政府依然有经济职能,那么乡镇就仍然会千方百计地向农民收费。原因很简单,如果不收费,就没有财力履行经济职能。了解低层官员对政策的看法和执行困难也是获得真实准确信息的有效性。

再次,政府应该十分重视注意力分配问题。减少注意力分配的随意性是政府决策面临的主要问题。要打破规章制度决定注意力分配的现象,应该结合我国目前的实际情况来分配注意力。我国主要面临两个突出的问题,一是促进发展,二是保证社会公平。注意力主要分配在涉及到这两个问题上。效率是发展机制,为了发展我们讲效率;公平是稳定机制,没有社会稳定就不能发展,因此我们也必须注意社会公平的实现程度。将注意力分配在这两个我国所面临的主要问题上,就会减少政府的有限理性,减少决策失误。

最后,政府决策应从广大群众利益出发。在社会主义市场条件下,已经出现许多阶层,形成了不同利益集团,因此政府决策比计划经济条件下要复杂得多。为了避免因为政府决策的复杂政治过程而导致利益的偏颇和价值的缺失,政府决策应该以大多数人的利益为出发点。这是将决策的复杂政治过程化繁为简、将纷纭的利益之争由暗转明的最简单的办法。我国一些政府垄断行业将自己经营不善的危机转嫁给消费者身上,动则提价,而且一涨再涨,而政府缺乏对它们的管理和管制。其实这是部门利益在作祟,但对公众来说将逐步演变成政治问题,使公众质疑政府究竟代表谁的利益。经济发展不是必然带来社会稳定和全民富裕,也不是必然加强政府的合法性。这还要看政府制定的政策是否为大多数人的利益服务。政府政策以大多数人的利益为出发点,可以减少政府的有限理性。

总之,有限理性使政府只能做出有限理性的决策。这不仅因为信息的不完全,也因为组织决策的模糊性,尤其组织决策注意力的模糊性。所以政府既不是全知的,也不是全能的。政府应该采取扩展理性的方法减少有限理性,减少决策的失误。
(2010-11-12 15:11:00 点击1289)
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