一

　　人类因生存与发展的需要而产生了对客观外部世界的求取趋向,而这种求取趋向是否满足以及在多大程度上得到实现又受到客观条件以及人类自身条件的制约。在任何一个历史时代中的任何一个具体的人,倘若他不能得到人类组织这样的资源支持,那么他将难以长期维持他所处时代的常人的生活。“这是因为人即便不象亚里士多德所说的那样,天生是政治的动物,无论如何也天生是社会动物。”[1]正因为如此,人类往往通过一系列的组织化形态:家庭、氏族、部落、社会共同体……来克服和弥补个体自身的缺陷,在一定程度上摆脱自然力量的束缚,提高人类改造自然的能力。所以,人类要生存和发展必须通过组织化的生活,人的本质在于他的社会性。

人的社会性离不开组织性。社会是一种关系,它通过一系列的人类组织实体表现出来,而任何组织形态中的人的行
为都不可能是孤立的,人与人、人与群体以及群体与群体之间存在着“互动”关系,即人们是在某种社会关系中相互作用的。行为的社会性以及互动关系客观上要求人们的行为必须呈现出组织性,人们只有在有组织的社会条件下才能开展各项活动,才能正常地进行资源和利益的生产和分配,实现社会目标。

而组织的根本特征在于它的秩序性。任何一个组织都是在一定的秩序轨迹上运行的,从而得到生存和发展,很难
想象,一个充满混乱的社会能有多大发展。从一定意义上
讲,组织性也就是秩序性。那么,什么是社会秩序呢?社会
秩序作为反映社会经济、政治、生活有序性的一个基本范畴,人们对其内涵尚无统一而明确的认识。据英国社会学家科亨的概括,西方学者对社会秩序这一范畴的理解大体有以下几种观点:(1)社会的可控性,即社会体系中存在着各种调控因素,包括限制和禁止性因素等。(2)社会生活的稳定性,如某一社会持续地维持某种状态的过程。(3)行为的互动性,这是指人们的行为具有相互引起、相互补充和配合的特点,因而不是偶然的、无序的。(4)社会活动中的可测因素,因为在无序状态中,人们无法预测社会活动的发展变化,难以进行各种活动。以上各种观点,对于我们理解和认识社会秩序是大有裨益的。

因此,人类的存在和发展离不开一定的社会秩序,社会秩序是人类存在和发展的基本条件和重要保障。正因为社
会秩序的存在,社会这一组织化的人类共同体才具有了保障人类存在和发展的以下几种功能:(1)确立社会制度。社会制度即社会运行的规则,在一个共同体之内,存在着众多的规则,这些规则是社会作为一个共同体而将其所有成员有机联系成为一个整体的纽带,是社会的所有成员的共同语言和行为规范,它们不仅维护着共同体的存在,而且对共同体的发展具有重要的制约性。如果这样的机制缺失,则难以形成秩序,难以形成良好的社会,从其确立的意义上来说,可分为两种类型:一是在社会运行中逐渐自然演化而成的,二是人们进行制度创新的结果。前一类型的社会制度是在漫长的历史岁月中,在数不清的互动过程中,经由风尚、习惯而被定型,最终成为一定社会运行的规则。后一类的制度与前一类型有重要联系,但也存在着重要区别。制度创新实质是制度变迁过程,即制度的替代、转换与交易过程,通过这样的过程,人们从中找到更有效的激励结构,更有效的资源生产、分配效果。(2)蓄积社会资源。在一定的社会秩序条件下,人类通过组织化形态从社会外部环境中获取生存和发展的资料和要素;另一方面,人们在获取自然资源的同时,也积累了社会资源,社会资源是人类已经创造的文明的总和,是人类能量的总积蓄。(3)修补社会创伤。人类社会不断遭受着人类自身的破坏,如战争、社会动乱、反社会组织的活动等,有时也受到严重自然灾害的破坏,但不管怎样,当社会结构遭
到破坏以后,或迟或早、或快或慢,社会总能将创伤抚平,修缮落后的不合时宜的社会制度和规则,确立和维护新的社会秩序。

二

自然资源和人的对外求取需要具有社会性质,分别以社会资源和利益的形式表现出来。利益是取得社会性质和形式的人类需求,往往以社会资源为内容。在人类文明社会
中,社会资源是指人们在社会生活中用以进行社会交换的各种资源,一般包括物质财富(由收入决定)、文化知识(由教育程度决定)和社会关系(由社会地位、权限和威望等决定)。[2]在一些特定社会里,性别、年龄、种族、宗教信仰等等也能成为社会资源。在社会生活中,它既表现为社会交往的手段,也表现为社会交往的目的。社会资源具有有用性和稀缺性两个基本特征,因此它往往成为社会围绕运行的核心。由于人的利益追求与利益实现之间存在着永恒的矛盾,利益的实现程度永远小于利益追求的目标,因此社会系统中各个成员之间、成员与群体之间、群体与群体之间必然会产生利益竞争、利益摩擦和利益冲突,各种社会力量为获取利益而互相排斥,采取某种形式的对峙、对抗。这种对抗一旦超出社会系统的承受力与容纳力,就会造成整个社会系统的离散与分化,破坏社会共同体应有的稳定性,造成某种程度的混乱失序,甚至是社会结构组织的瓦解。

因此,当社会自身不能再单独协调社会资源的生产、分配时,社会日益需要一种新形态的秩序模式来调节矛盾,这
样国家便应运而生了。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中指出:“这个社会陷入了不可解决的自我矛盾,分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些经济利益互相冲突的阶级,不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭,就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量,这种力量应当缓和冲突,把冲突保持在‘秩序’的范围以内;这种从社会中产生又自居于社会之上并且同社会脱离的力量,就是国家。”所以说,国家是社会发展到一定阶段的产物,是由社会孕育的,是社会在一定历史阶段上为解决自身矛盾而促生的一种新的人类组织形态。如前所述,资源和利益是人类社会的核心和动力,我们在评价一个社会的优劣时,往往将其对资源、利益的产出和分配状况作为重要的判断依据。

例如,我们之所以将人类从前国家社会步入国家社会视为一种进步和文明,其根本标准在于,一方面国家在一定程度上继承和保持了前国家社会的一种发展秩序,另一方面这种秩序不是对旧秩序的简单复制和翻版,而是经历了质的变更,发展成为一种全新的社会形式,其“新”在于这种秩序模式一改往昔社会成员完全平等的状况,而是从中产生了被后人称为“阶级”的群体。当某一阶级在政治上取得统治地位以后,也就成为该社会秩序的主宰力量,除少数反映人类行为共同特征的秩序外,大多数秩序都被打上了阶级的烙印。统治阶级群体总是从他们自身的经济政治利益出发,创造并推行有利于巩固其统治的社会秩序。他们从经济生产活动的直接生产者跃为资源和利益的所有者、控制者和分配者,而被统治者(广大劳动生产群体)则成为统治者获取资源和利益的工具。当然,这种“工具”作用的发挥必须以满足其一定的生存资料和一定的社会秩序为条件。尽管社会出现分层,但基本的经济生产仍是人类社会保持为一个共同体组织形态以及生存发展下去的物质基础和决定性因素。阶级社会中的秩序从本质上讲是阶级的秩序,是占统治地位阶级群体所需要的秩序,但它并没有摧毁人的本能需要所决定的秩序关系,国家的产生并没有导致社会的毁灭,相反,国家的产生和作用的发挥使人类社会秩序更趋稳固、成熟,尤其是一系列的风俗、道德规约经国家认可和维护转变为国家意志,并且以国家强制力量为保障,以规章、制度、法律规范等形式表现出来,更具执行性和操作性。

三

下面我们要分辨和解答的问题是:既然人类社会的存在与发展离不开秩序的保障,国家是一种新的社会秩序形态,那么社会秩序供给是国家的职能还是政府的职能呢?两种
回答都有成立的依据,其原因主要在于人们对“国家”和“政府”的理解上。

“国家”这一概念,在广义上是指政治上组织起来的并基
于一定领土的全体社会成员的共同体,在这个意义上,国家可称为国家社会或有国家的社会;在狭义上,国家指居于社会成员之上并与之相对立的一套政治机构,是功能最强、形态最复杂的政治组织。无论是广义还是狭义,国家都是一定历史阶段的产物,是阶级性与社会性的统一。

“政府”这一概念,也有广义和狭义之分。广义上的政府
泛指一切国家政权机关,如立法机关、司法机关、行政机关以及一切公共机关。狭义上的政府,专指一个国家中央和地方的行政机关。对于“政府”的理解,无论是广义上的还是狭义上的,占主导面的传统观点是把政府与国家以及国家机构相联系。中国学者多侧重于政府的阶级性或政治性的定性分析,而比较忽视政府的社会性、科学性方面的定量分析。西方学者更多关注的是政府的社会性、科学性方面的定量分析,比较忽视或有意回避政府的阶级性、政治性方面的定性分析。有些学者也指出了国家和政府的不一致性,如“几乎每一个国家在其生存的历史中都曾经产生过这种或那种形式的、好的或坏的政府。一个又一个政府垮台或彼此更迭了,而国家却依然生存了下来”。[3]

本文将政府界定为:政府是由少数人员组成的受一定的
传统、习惯、规范、法令、规章约束公共事务管理行为的制度化了的行使公共权力的组织机构体系。这一定义的几层涵义是:(1)政府的管理人员永远或应该是少数人。(2)政府及其成员要受到一定的传统、习惯、规范、法令、规章的约束,以保持政府的合法性。(3)政府活动的目的或存在的意义在于运用公共权力依法行政,管理公共事务。(4)政府的公共权力、组织机构和编制管理必须制度化。据此,可以得出这样一个结论:政府具有二重性,即社会层面的政府和政治层面的政府,或者我们用“非国家机构的政府”和“国家机构的政府”来加以区别。社会层面的政府是代表社会公众利益,掌握公共权力的社会组织。政治层面的政府则是“一个阶级压迫另一个阶级的机器”。在原始社会,也就是在国家社会之前,这个时期行使公共权力的主体或机构也可以称为“政府”(非国家机构的政府)。自国家产生后,社会公共权力逐渐演变为超公共权力,政府也就具有了社会性和政治性两重属性,并且在前资本主义社会中政府的政治性相对于社会性而言一直居于主要地位。随着近代市场经济的发展,前述二者的主次关系在量的对比上开始发生变化,表现为在政府的行为上,政府的政治职能不断弱化,经济职能和社会职能不断强化。可以预见,随着国家以及作为国家机构的政府的发展直至消亡,并最终回返社会,人类社会将进入“非国家机构的政府”的公共管理新时期,即马克思所说的“自由人的联合体”的境界。

所以笔者强调,只要人类社会存在,掌握公共权力的社会组织也就伴随其存在。公共权力及其施行者成为我们研究人类社会秩序的一个必要前提,它历经前国家社会、国家社会和无国家社会三个历史阶段,外在形式也表现出多样性的特点。为了探讨的方便,本文吸取其共性,同样以“政府”称谓之。当然,我们探讨的重点并不在于国家产生前的“政府”,也不在于国家消亡后的“政府”,而在于国家社会,尤其是市场条件下的政府。但为了使本文阐述的内容和结构严谨一些,我们从人类社会秩序出发,将政府的基本职能———社会秩序供给作为我们探讨问题的起点和宏观框架。需要补充说明的是,本文之所以将社会秩序供给称为政府的“基本职能”,是因为本文的探讨是围绕资源、利益、秩序等人类最基础的存在、发展条件和理由。

四

人类社会的产生和发展离不开秩序,对于一个社会共同体来说,一个稳定和谐的社会秩序是这个共同体及其每一个成员生存与发展的必要前提。任何社会都是在一定的秩序轨迹上运行着,各种社会形态的变迁与更替,归根结底是人们对社会秩序所作的一种自觉的或强制的调整和创新。自从人类通过组织化形态形成人类社会关系以来,人们便把共同体的秩序寄托在行使公共权力的“政府”身上,因为“政府”对整个社会有着强大而有效的控制力量,无疑是最为直接的工具,并且“社会秩序的保障和供给一直是行政管理的基本要义,一切政府权力的运用,都优先服务于社会秩序供给的目标。即使在当代社会,提出了稳定与发展的关系问题,但稳定与发展的一切辩证论证都指向了稳定的社会秩序的优先性上”。[4]在今天市场经济条件下,社会秩序关系到社会生活的各个领域,是社会经济、政治和思想文化发展有序性的保证。因此,建立、维护和巩固为社会制度所需要的经济、政治和文化秩序,是各国政府的基本职能。具体包括以下几个方面。

第一,经济活动需要政府的秩序供给经济活动是人类社会活动的基础和核心,它反映了人与自然之间物质、能量的交换关系,以及人与人之间的协作分工、产品的交换分配关系,因而其运行过程离不开相应的规范和规则的约束和指导,这些规范和规则通过人们的经济关系和行为方式,就表现为一定性质的经济秩序。

在市场经济条件下,由于利益的多元性、社会矛盾的复
杂性以及人们生存要求的多样性,直接影响着政府社会秩序供给的方式和方法。一方面,人与人之间的经济联系以市场为纽带,市场发挥着经济整合作用,市场机制使各种资源合理流动,形成资源配置的优化秩序,市场经济内生了一定的秩序性。[5]另一方面,市场只是配置资源的一种高效的手段,它不是一种完美的机制。政府在市场经济体制下的一个最主要职责就在于确保市场经济的正常秩序,为企业和个人提供一个能保证公平竞争的有序的社会经济环境。这其中包括:(1)界定和保护产权。从本质上讲,市场不过是产权运动的某种方式,可以说,市场经济秩序就是产权运动的秩序,产权界定越清楚,市场行为主体的权、责、利就越明确,市场运行就越有序,交易成本就越低,经济效率就越高。(2)监控市场经济主体行为。政府要制定各种行为规范来确定行为标准,并按统一的规范监督和控制市场经济主体在社会中的行为,将各种经济主体的生产行为和消费行为限制在不损害其他人利益的范围之内,努力促进个人利益和社会利益的共同增长,克服生产和消费的非经济行为,如环境污染、“搭便车”等,使外部行为内部化。(3)维护社会公平。公平是社会稳定和发展的秩序要求。市场更多解决的是效率问题,而政府更多解决的是公平问题,政府需要在社会整体经济效率得到提高、可供分配的资源量扩大的前提下,按照公平原则实施财政转移支付,维护弱势群体的基本权益,确保社会公平的实现。

第二,政治发展离不开政府的政治秩序供给在市场经济条件下,政府应将自己定位于服务者的角色上,把为社会和公众服务作为政府存在和运行的宗旨,建立与市场经济相适应的民主、法制的社会政治秩序。具体包括:(1)政治生活的民主化。市场经济条件下的利益主体具有独立自主性,以自己独立的意志和行为参与到市场力量活动中去,市场经济越发展,人们之间的利益边界越明晰,人们就越要为维护自身利益而积极参与社会政治生活。因此,政府需要通过一定的政治制度和秩序供给促使政治生活民主化,来维护社会的发展。这里需要建立的民主机制有:参与机制、决策机制、监督制约机制等。(2)社会秩序法制化。在市场经济条件下,多元的利益主体、需求和经济行为相互交织而形成的错综复杂的矛盾关系的解决以及社会公共秩序的维持需要政府提供的法律来得以实现。一方面,法律把经济主体的利己行为限制在利他行为的框架内;另一方面,法律对公共权力的制度化、规范化的界定和约束,是社会对国家,公众对政府进行制约的有效途径。建立在民主基础上的完善的法制能够使政府官员的腐败、政府的自利性限制在最小的范围以内,从而最大限度地保证政府公正、超脱的立场。

第三,文化秩序对政府文化价值供给的需求一种社会秩序的建立和维系除了经济因素、政治因素的作用以外,还需要精神文化的支撑。文化秩序与前述秩序不同,它是一种软秩序,具有向社会生活的各个领域渗透的功能,其内容十分广泛,包括道德、宗教、艺术、哲学等诸种意识形态。而在文化秩序中,文化价值又具有核心地位和意义,对文化秩序乃至社会秩序影响也最大。所以在此,我们主要探讨文化秩序中的文化价值问题。

人总是有价值追求的,总要对某种社会关系作出价值评价。正如马克思指出,价值“是从人们对于满足他们需要的关系中产生的”。[6]是反映“人们利用的表现了对人的需要的关系的物的属性”[7]它不仅取决于客体本身,也取决于主体方面的需要。由于人们的需要之间又具有差异性,因而对于同类事物,人们会形成不同的价值选择,反映在人的观念上,不同的价值观念会引起不同的社会行为。对于一种社会制度来说,只有当它合乎人的价值标准,为人们所依赖时,才具有存在的合理性,才会得到人们的认同和维护,形成相对稳定的社会秩序。当然,同其它意识形态一样,价值观也具有“滞后性”、“同步性”和“超前性”的特点。考虑到对社会秩序的影响,我们这里所说的文化价值观,主要是一个民族国家或社会共同体在特定的历史时期形成的相对统一的价值观念体系,而每个社会个体的价值观念的差异不在我们考虑范围之内。所以说,每一特定历史时期,社会秩序的稳定与变迁总是伴随着相应的社会文化价值观念体系的稳定与变迁,社会秩序离不开文化价值的支撑。因此,作为社会秩序调节者和控制者的政府,为了保持相对稳定的经济生产、资源和利益分配的社会秩序,需要保证足够的文化价值供给。

在今天的市场经济中,经济行为主体在理论研究中通常被视为“经济人”、“理性人”,资源优化配置和利益最大化成为市场围绕的中心,政府不再单单是阶级强制压迫的象征,而是以公共性代表的姿态呈现出来,文化价值强制虽已渐渐失去它存活的土壤,但只要政府存在,文化价值供给就一直是政府的一项不可或缺的基本职能。在市场经济条件下,个人的分散决策就自身而言可能是理性的行为,而个人理性行为的综合效果却很可能是集体的非理性行为,从而破坏资源的优化配置。并且,单个的经济主体往往只重视自身利益而忽视社会利益,只顾眼前利益而忽视长远利益,如经济的外部性问题,特别是生产和消费行为的不经济性,多是以资源浪费和社会公众利益受损为代价,从而影响社会秩序的稳定和发展。对于这些行为,除了法律约束和行政强制外,社会伦理道德是不可缺少的重要约束手段,而文化价值供给又是政府文化秩序供给的核心。政府通过施加文化价值的影响,可以使各个体经济行为主体增强社会意识,将利己行为和利他行为相结合,使自我利益的满足和发展融入社会的进步与发展之中,使二者共同进步,达到社会的和谐。



注释:
[1]《马克思恩格斯全集》(第23卷),人民出版社,1972
年版,第202页。
[2]郑杭生:《社会学概论》,中国人民大学出版社,1987
年版,第449页。
[3]谢庆奎:《当代中国政府》,辽宁人民出版社,1991年
版,第5页。
[4]张康之:《论政府的社会秩序供给》,东南学术,2001
年第6期。
[5]李淑梅:《现代社会秩序确立与人的自主发展》,南开
学报,1998年第4期。
[6]《马克思恩格斯全集》(第19卷),人民出版社,1972
年版,第406页。
[7]《马克思恩格斯全集》(第26卷),人民出版社,1972
年版,第139页。