20世纪90年代以来,中国的哲学界、政治学界、行政学界、法学界和社会学界都开始使用治理(Governance)
这一概念以取代统治(Government)来描述政治体制的延
续与社会公共秩序的维持。追溯这一概念表达转变的源起与发展势必要涉及行政学的产生与西方公共治理理论哲学基础的演进。

一

任何一种理论的产生都源自社会发展的需要和基于人类认识的积淀,社会治理理论的最初发轫是行政学与政治学的分离,学术界一般把威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表的《行政学之研究》一文作为这一分离的象征。
威尔逊认为行政与政治不同,“行政管理的领域是一种事务性的领域,它与政治的领域的那种混乱和冲突相距甚远。……行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理问题并不是政治问题。”[1]同时他又提出:“执行宪法比制定宪法还要困难”,因此,“应建立一门行政科学力求使政府不走弯路,避免杂乱无章、不成体统的现象,加强并纯洁政府机构。”[2]威尔逊在理论与实践的基础上提出政治与行政二分原则并提出建立一门行政科学正是为了克服政府的低效运行与腐败,是适应社会发展的需要。

古德诺在威尔逊的基础上进一步对行政学的哲学基础展开了论述,他在1900年出版的《政治与行政》一书中提
出,政治是国家意志的表达,而行政是这种意志的执行。
“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关,美国分立的机关都用他们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别是:政治与行政。”[3]古德诺还认为行政不应受到政治权宜措施及政党因素的影响。这是其后罗纳德·怀特、马克斯·韦伯、H·西蒙等具体探索行政规律的基础。

如果说威尔逊等人的政治与行政二分原则为行政科学
确立了哲学基础的话,那么公共行政科学化、技术化的道
路则是由马克斯·韦伯开拓出来的。正是其从对科层制(官僚制)问题的研究中抽象出公共行政的工具理性原则,并对公共行政的体系进行了明确的形式合理性设计,现代行政科学范式才得以真正建立。在马克斯·韦伯的理论信念中,对于政治来说,行政作为政治的工具,它的唯一追求就是效率。合理性的现代官僚制正是适应行政发展的效率需要而形成的基于明确的技术化、理性化和非人格化的权威型层级管理体制。[4]

在马克斯·韦伯及其追随者的理论视野中,官僚政治追
求最大效率、最优化、合理化,而这恰恰是资本主义社会
的基本精神。合理化的发展必将导致行政管理的加强和社会体制的科层化。因而,熊彼特预言,未来将由于领取薪金的职员的增加而出现的“官僚政治”会取代资本主义文明。[5]另一方面,他们又认为,国家是维持合法性暴力的、垄断的强制性机构,即国家的职能在于通过强制性政治统治提供社会秩序。官僚制正是实现国家功能的工具,正是由技术官僚所构成的官僚体系和官僚制,成了运用统治权的组织和形成统治的强制性机构。他们反对把国家政治职能社会化从而使国家变得软弱无力的倾向,主张建立一个强大的“完美国家”。[6]

二

西方社会在20世纪20年代末遭遇了资本主义有史以来最严重的世界性经济危机(1929-1933)。为摆脱经济危机,美国出现了罗斯福“新政”,其实质是政治发展在一定程度上反映生产力的发展要求,调整社会治理中一些原有
的制度安排,其表现是在一定程度上关注广大劳动者权益
(包括政府规定劳动者最低工资、保护一定限额的银行存
款、强化工会的作用、工会代表劳动者与资方谈判劳动合同、政府通过加税和赤字为劳动者提供一定福利与社会保障等)。

20世纪50、60年代,由意识形态支撑的资本主义社会制度合理性急剧丧失,西方社会政权急需寻找现实合法性。“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值……统治秩
序的稳定性也依赖于自身(至少)在事实上的被承认。”[7]也就是说,现实合法性的确立只能依赖建立于至少在一定程度上顺应历史发展的潮流、倾听并满足公众期待的统治。

正是在此历史背景下,西方政治学家如亨廷顿、行政学者如Waldo等对威尔逊以来建构起来的基于政治行政二分原则的社会治理模式和理论提出了批评,特别是对政府的价值中立表示怀疑,对政府的效率目标的合法性不予认同。1972年Waldo同其学生等33位行政学者提出的《黑堡宣言》被认为是新公共行政学派形成的重要标志。[8]该学
派强调行政科学研究应注重自身的哲学基础,应具有价值
观。[9]新公共行政学派还认为,政府在为社会提供秩序的过程中除了要促进生产力的发展(主要通过提供制度安排)和具有效率(通过完善官僚体制)之外,同时还应解决制度正义[10](主要体现在社会制度符合历史发展规律)与社会平等(主要体现在关注弱势群体,缩小社会贫富差距)。

20世纪60年代末以来,新公共行政学派的理论在一定范围和一定程度上应用于实践,著名的如英国工党70年代执
政以后实行的国有化改革,欧洲社会民主党的福利国家改
革以及美国上世纪六、七十年代的一系列社会改良。客观地说,这些社会改良在一定程度上缓解了政治合法性危机,但由于这些政权在现实的执政环境(Policy Context)中不可能真正实现制度正义与社会平等,同时由于历史与现实因素的影响,这些社会改良在现实的政治运行中又产生了一系列新的社会问题,如国有化企业效率降低、公共行政中人浮于事、社会创新动力不足,形成了效率缺失。

20世纪80年代以来,以撒切尔主义和里根革命为代表的西方社会公共治理模式发生了重新转向注重政府效率和加强经济运行的竞争性的方向,在行政科学研究上的反映就是新公共管理学派的诞生。新公共管理学派在总结实践经验的基础上,以公共选择理论、代理人理论、交易成
本理论、新制度经济学理论、供给学派、货币主义和理性预期学派等保守主义经济学或新自由主义经济学为理论基础,强调市场导向作用。不断开拓政府运作的效率模式,主张政府机关要效法企业界,追求效率,形成了诸如民营化理论、BOT模式、政府再造、社区主义和第三部门
(NPO)等技术操作层面的理论。

然而,无论是新公共行政学派及其实践抑或是新公共管理学派及其实践并未能真正解决效率与公平问题,西方社会公共治理理论的最新发展表现为以吉登斯(布莱尔New Labor Party的导师)为代表的“第三条道路”,吉登斯试图调和效率与公平的关系,并企图二者兼顾。从布莱尔新工党政府的执政效果来看,新公共治理理论在英国的实践效果并不理想。[11]

三

西方公共治理理论的演进是建立在对其公共治理实践的总结与其对自身社会治理环境的恰当把握基础上的。西
方公共治理理论的演进及其哲学基础嬗变的过程,可以给
我们的政治发展路径选择提供以下启示:

政治与行政的分离是历史发展的过程。在赶超型的现代化社会转型过程中,保持政权的权威与对社会资源的有
效调控能力是社会顺利转型的关键。我国政治发展是一个长期而艰苦的转型过程,当前我国的政治体制改革应该坚持渐进式改革,即总体格局不变,保持权力权威的相对统一,逐步进行结构功能调整,主要包括党政基本分开、精简执政机构和人员、积极推进政府依法行政、加强对权力的内部监督、重点加强政府的公共治理能力,为政治发展的下一步即政治体制转型做准备。

法治社会的建立必须以公民意识为支撑。从法治规范
的对象而言,现代法治理念的提出源起于对国家政治生活
的依法治理,进而发展为对市民社会依法治理的技术化和
工具化。在我国政治发展过程中,严格意义上强调法治是
近代才开始出现的。在这段历史中我们谈及法治,在为国
家转型搭构制度性框架时,总要面对国家转型所带来的一
系列紧张与冲突,比如中西文化之间的冲突、传统与现代
的冲突、国家与社会关系的重构、效率与公平的双重目标权衡、社会阶层利益的分化与冲突等,这一切导致我们在强调法治时,往往更注重规制对社会治理的工具性价值,却忽视了其实质含义与运作要求。在我们日常语境中,法治更多地意味着对社会的管治要依法行事,即对社会的依法治理。以西方法治的发展作为参照系,中国的法治发展强调对社会的依法治理先于对政治的依法治理,是传统社会治理方式的精致化。法治目标的达成不是凭藉社会发展的理想模型进行理论设计的结果,而是在社会生产力不断发展的基础上,在全社会公民的权力义务意识、法律意识(遵纪守法)普遍增强和制度安排的正义性得到保障的前提下长期发展的结果。在社会生产力不断发展的基础上培育法治文化是我国行政改革的重要基础。法治对正处于现代化转型的我国而言,将是一个随着社会生产力不断发展而长期发展的过程,是政治发展追求的目标。

社会治理的转型以市民社会的形成为前提。西方社会
公共治理模式中的政府———第三部门(非政府组织)———市民社会(基层自治)三位一体的社会治理结构是其历经几百年社会变迁的结果。以农村社会治理转型为例反观我国的现实,我国在农村推行村民自治过程中面临的一系列问题正是社会发展现实与社会治理方式不协调的反应。改革开放以来,尤其是20世纪90年代以来,我国农村地域分化(发达地区与落后地区)、农民群体内部阶层分化、职业分化日益加剧,城乡分隔治理导致的城乡分裂的状况进一步加大,农民在经济状况、社会地位构成、社会凝聚力、利益一致性、政治热情、政治参与度和政治参与方式(制度性参与与非制度性参与)等方面都存在很大差异。与此同时,由于全国中西部地区逾1亿农村青壮年劳动力游走于城乡之间,城市文化和生活方式对中西部乡村的辐射作用日益凸现,农村的落后与农业步履维艰的现实同东部发达地区城市的欣欣向荣形成鲜明的反差。这一切相互冲突、相互影响的因素都对农村的社会治理提出了新的要求。首先,我国农村社会治理必然要适应变化了的现实和不同地区的状况,符合社会发展的规律;其次,我国农村社会治理方式必然是多种多样的。

从现实的运作效果看,村民自治在沿海发达地区比中西部落后地区要好,其中一个很重要的原因在于村民自治在中西部落后农村地区缺乏社会环境的支持。而另一方面,村民自治的推行有可能使基层政权放松政府应担负的责任,我国政府规定的9年制义务教育在一些落后的农村地区已
演变为农民的自我教育,农村社会秩序供给也被某些地方
政府“下放”给村民自己,而农民却缺乏维护自身合法权
益的制度安排或是实现途径。由于农民掌控的社会资源极其有限,农民的非制度政治参与数量上呈现上升趋势、形式上呈现一定的组织性。[12]其中,农民非制度政治参与的组织化趋势与村民自治有较高的相关性,如何在农民逐步认识到自身权益的过程中逐步增加对农民的社会资源供给以保障制度正义是当前农村社会治理转型过程中必须高度关注的问题。



参考文献:
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[4]马克斯·韦伯·经济与社会(上、下卷)[M]·北京:
商务印书馆,1997·
[5]熊彼特·资本主义、社会主义和民主[M]·北京:
商务印书馆,1979·203·
[6]帕伊梅·当代政治理论[M]·北京:商务印书馆,
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[7]哈贝马斯·交往与社会进化[M]·重庆:重庆出版
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[8]张康之·寻找公共行政的伦理视角[M]·北京:中
国人民大学出版社,2002·
[9][11]北大青年学人讲坛·信任的危机[M]·北京:团
结出版社,2003·60-68·66·
[10]程寿·论制度正义与道德自觉[J]·四川行政学院
学报,2004,(2)·
[12]方江山·非制度政治参与———以转型期中国农民
为对象分析[M]·北京:人民出版社,2000·175·