和谐社会不是一个单一治理主体统治下的社会,而
是一个由多元主体合作治理的社会。在思考多元治理
主体合作共治的问题时,我们需要考虑这样几个重要因
素:我们的目标是建立一个和谐社会;我们正处在一个
全球化的时代;多元主体是一种差异并存的状态,而不
是同质性的孤立存在。据此可以推想,合作治理的主体
之间在结构上将具有开放性、包容性、公共性和灵活性
的特征。

一、全球化与社会治理主体的开放性结构

全球化是当代许多事件发生的重要背景,也是学术
研究的中心话语[1]。全球化是随着信息技术的推广和
普及而引发出的一种势不可挡的潮流,在这一潮流下,
各种各样社会问题的处理都不再孤立地进行,不再是由
一个国家甚至一个国家中的某个部门所能独自解决的
事情。这就要求社会治理体系必将从一个封闭式的治
理结构转向开放式的治理结构。

全球化的内容主要包括经济全球化、政治全球化和
文化全球化。经济全球化是整个全球化进程的基础和
核心内容,它是在近代社会的开端中就展现出来的一种
历史趋势,特别是在20世纪民族国家兴盛的条件下,经
济全球化反而加速了。在20世纪后期最有价值的新迹
象是,在经济全球化的基础上,政治全球化和文化全球
化浪潮的出现,使民族国家之间的相互依存度进一步增
强了,甚至在一些地区,国界线开始淡化,民族国家的特
征已经开始逐渐地游离出人们的视点。在概括早期资
本主义的特征时,马克思和恩格斯指出:“资产阶级,由
于开拓了世界市场,使一切国家的生产和消费都成为世
界性的了。……过去那种地方的和民族的自给自足和
闭关自守状态,被各民族的各方面的互相往来和各方面
的互相依赖所代替了。”[2]现在看来,马克思和恩格斯所描述的那种状况不仅得到了更加充分的证实,而且政治
上和文化上的民族特征也在国界线上变得模糊起来。
非政府组织的无国界行动,就是一个明显的不能简单概
括为政治或文化的全球化例证。在一定程度上,它是政
治和文化的综合性表现,是属于管理范畴的全球性行
动。国家间在“反恐”问题上的合作迹象也表明,民族国
家的安全概念也正在发生变化。这意味着全球化所展
现出来的是一个新的趋势,表明人类社会正在朝着一体
化的方向迈进。

在这一新的历史趋势呈现给我们的时候,中国共产
党审时度势地提出了构建和谐社会的目标,根据这一目
标以及历史趋势去思考和安排我们的社会治理结构,不
能再沿用旧的封闭性的社会治理结构,而是需要建立起
一种能够积极应对全球化的、开放性的和适应合作治理
的结构模式,通过这样一种治理结构去解决全球化条件
下一个国家政治、经济、文化上的各种各样的影响。

自从人类有了社会治理的问题以来,政府都是社会
治理的终极性的主体,甚至可以说是主要的和基本的社
会治理主体。在新的历史条件下,围绕着政府而出现了
两个矛盾但又是统一的问题:在全球化进程中,需要打
破政府在社会治理问题上的垄断性,需要建立起多元主
体合作治理的体系。这个多元治理主体合作治理体系
的建构,又是在政府的领导下而展开的自觉的社会建构
过程。恰恰是在处理既矛盾又统一的历史性课题之时,
将对政府的能力作出检验和提出更高的要求,特别是要
求政府首先以开放性作为其突破口,不仅对国内开放,
也要对国际社会开放,根据全球化浪潮下的社会治理特
征和内容,去自觉地建构起国家内部的不同社会治理主
体以及国际性的合作治理主体间无缝隙结构。

二、多元化与社会治理主体结构的包容性

“和而不同”是中国哲人所追求的境界,但这是一种
人与人之间关系的境界。今天,在和谐社会的构建中,
“和而不同”就不仅是人与人之间的境界了,而是要扩大
到组织与组织、国家与国家之间,即扩大到社会构成的
各要素之间。普遍的和全面的“和而不同”,就是和谐社
会的标志和基本内容。我们提出构建和谐社会的目标,
着眼点就应当放在对“和而不同”状态的营造。全球化
绝不是一个同质化的过程,相反,它恰恰是一个个异质
因素增加的进程[3]。如果把全球化确定为走向和谐社
会的进程的话,那么,我们所要构建起来的和谐社会就
应当是充分尊重异质因素的社会,应当表现为多元社会
构成因素和谐共存的形态。因此,和谐社会以及它的治
理体系,都应当是有着充分包容性的。

在农业社会中,以政府为单一主体的治理结构总会
表现出对多元化的压制,总是努力强制性地把各种社会构
成因素纳入到同一性的框架中去。工业社会在同一性的
追求中虽然不再表现出农业社会的那种强制性,但是工业
社会以其技术化的体系而把多样性的社会构成因素纳入
到同一性体系中去。为了维护同一性体系的稳定性,它不
惜剔除多样性社会构成因素质上的差异性,努力在不同事
物之间寻找普遍性的因素,然后根据对普遍性的把握而在
不同事物之间确立起形式上具有同一性的框架,并根据所
确立起来的形式统一性框架去削足适履。这一点在社会
治理体系方面表现得尤其明显。

与农业社会的治理体系比较起来,工业社会的治理
体系总能借助于技术化的、具有可操作性的手段把一切
形式统一性框架所不能包容的因素剔除出去。也就是
说,它总能对那些形式统一性框架可以包容的因素加以
强化,使其不受实质性差异的冲击和破坏。比如,在行
政过程中,行政程序就是这样一个形式统一性的框架,
而行政人员的人格因素则是一种时时可能与行政程序
相冲突的因素,理想官僚制的行政组织模式,就是通过
结构性的形式合理性而把行政人员的人格因素排斥掉
了,使行政人员转变成能够适应其行为模式统一性的要
求。所以,从本质上看,工业社会是一个更加排斥多元
性、异质性的社会,它的治理体系无论在表面上是以民主
还是专制的形式出现,但在实质上,都是容不得差异性和
多样性的治理体系。例如,在所有声称民主社会的地方,
它的政府都容不下对民主的批评,必须维护民主意识形态
的绝对统治地位。在处理国家间的关系中,我们发现一些
声称是民主国家的政治实体,有的时候不是为了经济利益
而发动战争,其目的就是要消灭与民主声音不一致的因
素。在这样做的时候,它们不仅要确立民主意识形态的绝
对统治地位,甚至要割断人类的文明传承。

就工业社会而言,法律和政策就是最基本的治理工
具,至于行政的、政治的以及其他的管理行为,也都是在
法律和政策的基础上建立起来的或以法律、政策为其基
准的,至少在逻辑上是这样的。在广义的法律概念下,
社会治理体系中的以及社会治理体系所面对的问题和
承担的任务,都被纳入到制度化的轨道上来,以求减少
甚至消除社会治理行动中的主观随意性。至于那些无
法纳入到制度化轨道上来的所谓外部性问题,也必须在
法律制度的框架下加以解决。在本质上,这是一种试图
把多样性和多元化的社会因素加以简单化处理的做法。
比如,在20世纪,当出现“经济危机”的时候,政府就开
始重视干预。政府干预显然是有效的,但是,它的有效
性是建立在对“经济危机”加以简单化处理的思路上的,
结果出现了行政国家的局面,而社会的自主力量受到了
扼杀,特别是大量的社会原发性要求受到了扼杀,整个
社会不得不按照政府的意志运行和发展。这就是单一
主体为我们描绘出来的一幅图景,如果发展下去,将会
走向一个什么样的方向,可能会让人不寒而栗。

当然,这种假设的结果不会出现,因为在后工业化
的过程中,单一主体的社会治理结构正在被打破,一种
由多元治理主体构成的社会治理体系正在出现。从经
济学的角度来看,个性化生产正在取代社会化大生产;
从社会学的角度看,社会构成因素变得越来越复杂;从
政治学的角度看,多元化的利益要求和多元化的组织形
式已经冲破了政治参与的框架,从而以合作治理和普遍
的社会自治形式出现;从文化的角度看,不仅全球化导
致了多元文化的并存,而且在一个国家和地区中,也出
现了多样性的文化族群。所有这些都正在改变着人们
的思维以至于情感,让人们包容个性、追求个性,进而出
现一个多元共存的社会共同体。对这样一个社会的治
理,是单一主体所无法运筹的。也就是说,社会治理主
体也必须适应这样一个社会,以多元治理主体来应对多
元化的需求和治理多元化的社会。

综上所述,今天的社会治理需要尊重并适应多元化
的现实,以多元治理主体合作的形式而实现社会共治。
这样一来,社会治理结构就必须具有包容性,既能够把
多样性的社会治理对象纳入到社会治理内容中来,也能
够根据社会治理内容的多样性和差异性而实现充分的
治理,让多元化的治理主体之间通过功能性的合作和互
补而把整个社会治理成一个和谐的社会。具体地说,就
是政府与政府外的非政府组织和各种各样的社会自治
力量一道去合作治理我们的社会。在多元化的社会治
理主体之间又建立起一个共洽的治理结构,这个结构不
是线性的,而是网络式的;不仅这个网络是互动的,而且
会把一切需要社会治理体系解决的问题都一网打尽。
这就是社会治理体系在结构上的包容性。

三、社会治理主体多元化中的公共性问题

社会治理主体的多元化是社会复杂性和不确定性
迅速增长的必然要求和结果,反过来,它又会进一步促
进社会的复杂性和不确定性朝着合理化的方向发展。
本来,复杂性和不确定性是无法纳入到合理性的范畴中
来的,或者说,根据工业社会的思维以及形式合理性的
概念,复杂性和不确定性恰恰是有悖于合理性的。因为
工业社会的思维是在简单化和稳定性的意义上来认识
合理性和重建合理性的。但是在后工业化的过程中,则
要求我们为复杂性和不确定性确立合理性。这无疑是
一个新课题,大大超出了工业社会思维所能驾驭的范
围。但是,这并不是不可理解的,相反,就社会治理而
言,只要我们能够把公共性作为契入点的话,就能够建
立起关于复杂性和不确定性的合理性范畴。

如上所述,工业社会崇尚简单性,工业社会的思维
模式是把复杂化的东西简单化,从而去谋求工业社会的
运行效率。为了把复杂的东西简单化并减少成本,提高
效率,具有可操作性的做法就是把复杂的事务进行专业
化的分工。这种专业化分工不仅不会减少社会的复杂
性程度,反而加大了不确定性。“技术社会中的一切事
物,甚至人类,都成了不断变得庞大的社会机器的组成
部分。当社会的总体功能变得日益复杂集中时,每一个
个别的功能就变得更加精细、更加有限”[4]。因此,每一个个体对其他部分的依赖性就加大了。如同一部机器,
“越是简单,部件越少,会出毛病的地方也就越少。简单
的机器更加灵活,更能适应变化着的要求。相反,我们
技术社会的职能分工是如此之细,以至任何部分一出毛
病,整个系统就会陷入瘫痪”[5]。生物学家告诉我们:
“过分的专门化是导致一个种类灭绝的最主要的原因之
一。”[6]专门化将会降低一个系统的灵活性,在其所面对的环境发生改变时,它无法对变化作出即时性的反应,
缺乏渡过危机的多样性,从而增加了社会的复杂性和不
确定性,进而导致了风险性的增加以及危机事件的频频
发生。再者,专业化的分工是有极限的,在工业社会已
经达到日益细密的分工基础上再前行的话,已经没有出
路可走了。然而,社会复杂性的程度却与日俱增,并不
断冲破工业社会分工体系的边界。

在社会治理的问题上,通过分工而构建起来的治理
体系一旦与政府干预模式相结合,就有着无限的让公共
领域吞并私人领域的冲动。因为,“利益冲突无法继续
在私人领域内部得以解决,于是,冲突向政治层面转移,
干预主义便由此产生。长此以往,国家干预社会领域,
与此相应,公共权限也向私人组织转移。公共权威覆盖
到私人领域之上”[7]。由于政府干预的模式无法适应复
杂的风险社会,政府的决策结构要改变,决策的过程要
向社会公开。“风险社会的组织结构再次把本来有严格
界限的领域联系起来。风险社会不仅要求国家,而且要
求私有公司和各门科学开放其决策过程。它呼吁对风
险冲突隐含的权力结构进行制度上的改革”[8]。但是,
当公共领域基本侵吞了私人领域的时候,公共性也许就
失去了。这就是工业社会治理体系建构的逻辑性结果。
公共领域与私人领域是并存的,是从属于社会的对立统
一律的,如果私人领域消失了,那么,公共领域还会存在
吗?还会有公共性的问题吗?如果社会治理体系不再
建立在公共性的基础上,那么,它的合理性又有什么意
义呢?所以,社会治理体系的合理性和公共性是不可怀
疑的,是必须加以维护的,所存在的问题只是我们如何
去维护和建构合理性与公共性。

考察工业社会的治理体系,如果说它在合理性的问
题上还具有它所宣示出来的客观性特征的话,那么,在
公共性的问题上,则表现出极大的主观随意性。因为社
会治理的主体是单一的,它有着完全的对公共性的定义
权,它说什么是公共性,社会就必须接受这种公共性;它
用行动去维护和建构什么样的公共性,社会就必须照单
全收。试想这种由某个单一实体定义的公共性怎么可
能是客观的公共性呢?进一步地说,它定义公共性的方
式方法以及内容又怎么会具有客观上的合理性呢?这
样的追问就可以使我们清楚地看到,工业社会的治理体
系所追求的公共性和合理性都是虚假的。有鉴于此,笔
者认为,客观的和真实的公共性与合理性只有在后工业
社会的复杂性和不确定性中才能获得。也就是说,只有
在社会治理主体多元化的条件下,公共性的定义权才不
会受到垄断,才会出现客观的和合理的公共性。可见,
基于社会治理公共性的追求,也需要把社会治理主体的
多元化作为一个自觉的过程来加以建构。

四、社会治理主体多元化中的灵活性

社会的复杂性和不确定性迅速增长还对社会治理
体系提出了灵活性的要求,而工业社会的治理体系,恰
恰是从属于结构上的稳定性需要的。它在结构上的稳
定性经常性地使其陷入僵化的状态,特别是以官僚主义
的形式来表现它的僵化的。在复杂性和不确定性的条
件下,如果社会治理体系是僵化的,就根本不可能满足
社会治理的需要。当它不能满足社会治理的需要时,那
些滞留在社会治理之外的不确定性因素就会转化成危
机事件,从而增加了社会的风险度。

工业社会的治理在进行简单化的还原之后,就会得
出一些可计算的量值和标准,在治理过程中实施决策的时
候,这些量值和标准就显得非常有用。可是,在复杂性和
不确定性的条件下,处处表现出风险特征,没有一个可还
原的落脚点,因而也就不可能找到一个有益于决策的简单
标准和量值。这也同样逻辑性地把我们引向一个令人不
安的结局,那就是决策失去了其基础和前提。是这样吗?
既是又不是。说是,是对于单一的、垄断性的治理主体而
言的,因为它会发现自己在社会复杂性和不确定性因素迅
速增长的情况下越来越丧失决策能力;说不是,是对于多
元化的治理主体而言的,每一个相对独立的治理主体都具
有应对专业化问题的高超能力,它能够根据其任务的需要
而及时作出决策。由此可见,后者展示给我们的就是整个
社会治理体系在结构上的灵活性。

在我们上面所给定的两个前提(即全球化、复杂性
和不确定性)联系在一起的时候,就会发现,我们正处在
一个相互联系越来越密切的社会。“加拿大安大略一家
发电厂的一个小小的继电器发生了故障。几分钟内,几
乎整个美国东北部都停电。……夜幕降临后,那些地区
……赖以生存的技术社会的其他许多设施全都没有用
了”[9]。可见,在依赖性如此强的社会中,任何一个环节
发生问题对全局都可能是致命性的。然而,在这个例子
中,我们设想一个工业社会惯常的解决问题方式:美国
通过外交途径向加拿大的领使馆通报情况,它们再依据
程序,逐级汇报,然后形成任务并下达给相关部门,相关
部门再成立一个专门性的调查和解决问题的小组,这个
小组迅速地派遣两支精干的队伍,一支队伍迅速地到美
国大使馆签证,准备到美国东北部地区调查停电的问
题,另一支队伍迅速地被派遣到安大略的这家发电厂
……我们可以想象这样一个依照工业社会治理模式而
建立起来的治理方式要在几个月以后才能解决停电事
故并恢复供电。这个例子包含着一个明确的要求,那就
是我们的治理体系必须拥有极大的灵活性,它在处理一
些不确定性的问题时,必须打破程序的限制。

正如经济上的垄断会窒息市场一样,社会治理中的
垄断则会使治理主体变成蠢笨的庞然大物。所以,社会
治理主体的多元化以及对任务形式的治理垄断的否定,
都是积极的,也是社会治理灵活性的源头。这也从另一
个角度证明了复杂性和不确定性条件下的社会治理必
须建立在其主体的多元化的基础上。

有着充分灵活性的治理结构也保证了治理主体成
为负责任的治理者。我们知道,官僚制下的治理主体在
过程责任上有着完美的设计,但是,一旦出现了后果责
任的时候,却会发现没有人会或能承担责任。无论官僚
制在责任建设方面作出什么样的努力,它永远都会在后
果责任方面留下空白点,它是一个出了事谁都可以不承
担责任的体系。这就是贝克所说的,我们生活在有组织
的不负责任的背景下[10]。在由多元治理主体构成的社
会治理体系中,情况将发生根本性的改变,由于决策权
分散到每一个相对独立的治理主体手中,每一个相对独
立的治理主体在获得决策权的同时,也相应地承担起决
策风险,而风险又是与责任有内在关联的,更何况多元
治理主体并存的条件下,它们之间也存在着相互监督和
竞争的关系,无论在过程责任和后果责任方面,都是明
确的和清晰的。

总之,由一个包含着多元治理主体的治理体系在结
构上是具有高度的灵活性的,这种灵活性同时也意味着
治理主体能够真正转化为责任主体,从而使整个社会治
理体系彻底根除贝克所说的一种“有组织的不负责任”
的状况。我们今天正生活在一个从工业社会向后工业
社会过渡的历史阶段中,在社会的复杂性和不确定性迅
速增长的情况下,社会治理主体的多元化是无法阻挠的
历史选择。随着社会治理主体的多元化,整个社会治理
体系也就在结构上获得了公共性、灵活性,并最终成为
一个负责任的治理体系。这个治理体系“不是以政治的
观念来对待公共利益,而是以道德原则来诠释公共利
益,把公共利益的内容及其实现途径作为行为的道德标
准”[11]。所以,也是最有资格承担起领导社会走向和谐
境界的引路者。



[参考文献]
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[11]张康之.公共管理伦理学[M].北京:中国人民大学出版社,2003.196.